基于公共選擇理論的地方債務風險成因探析

李 敏

（首都經濟貿易大學，北京 100070）

根據國家審計署最新公布的統計結果，截止2013年6月底，地方政府性債務規(guī)模為178908.66億元，其中地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。相比2011年公布的審計結果，政府負有償還責任的債務余額，增加了38679.54億元，年均增長19.97%。債務規(guī)模的不斷膨脹給市場帶來了負面效應。另一方面?zhèn)鶆诊L險與銀行業(yè)有著密不可分的關系，地方政府性債務70%來自銀行業(yè)，這還不包括與此相關的金融衍生品的存在。銀行業(yè)的信用鏈條越拉越長，使得隱性政府債務的規(guī)模控制和債務風險管理更加困難。地方政府債務風險與銀行風險的相互滲透可能給國民經濟帶來更嚴重的影響。針對目前的政府債務問題，不同的研究機構和學者紛紛提出對策和建議，而在此之前分析債務風險成因尤為重要。本文從公共選擇理論角度出發(fā)，對我國地方政府性債務風險進行深入分析。

一、公共選擇理論對政府決策行為的研究

公共選擇理論運用經濟學的分析方法研究政治決策運作機制，將經濟學的研究對象拓展到政治學研究的傳統領域，把人類的經濟行為和政治行為作為統一的研究對象，以“經濟人”為基本假定和前提，運用經濟學的分析方法，解釋個人偏好與政府公共選擇的關系，研究作為投票者的消費者如何對公共物品供給的決定表達意愿。根據布坎南的總結，公共選擇理論有三個重要的研究方法，即個體主義方法論、理性人假設和政治的交換過程本質。公共選擇理論創(chuàng)造性的以人的自利為出發(fā)點，對國家理論、投票規(guī)則、選民行為、政黨以及管理體制等進行研究分析。公共選擇理論的主要研究對象是集體決策過程和政治個體的行為特征，研究重點是經濟政策的制定過程。

公共選擇理論主要的研究聚焦于在現代民主立憲體制中集體決策所產生的基本問題。

（一）政府及官員具有“經濟人”特征，追求利益最大化

公共選擇理論開創(chuàng)性的提出政府及其官員，與廠商和消費者一樣，具有理性和私利的“經濟人”特性，也具有自身的動機和偏好，會關心自己在政治活動中的成本和收益，在政治交易過程中也會追求自身的利益最大化，他們不論在經濟市場中還是政治市場中都不可能是完全意義上的“利他者”。

公共選擇理論認為，政府部門與市場中的個人和企業(yè)一樣，也具有“經濟人”的特征，政府也是在追求自身利益最大化的。公共選擇理論同時還認為政治活動本質上也是交易活動，政治市場上活動的主體是選民、利益集團和政治家，而交易的對象不僅限于市場中的商品，也包括選票在內的各種利益和好處。在政治市場上，代表政府的政治家是生產者，選民是消費者，選票是貨幣，而選舉制度是市場制度，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。經濟市場與政治市場之間的區(qū)別，不是經濟人追求價值和利益的種類，而是經濟人追求利益時所面臨的條件和使用的手段。

（二）民主選舉最終將無法滿足民眾的需求

選舉制度是將選民對廣義公共產品的數量、質量等的偏好，通過直接或間接的方式（委托指定代表）轉化為社會決策的機制和政策選擇，是選民和國家之間的重要媒介。選舉過程采用不同的規(guī)則，對選民和官員的成本和收益會產生不同的結果，但無論以何種方式做出公共決策，決策的實施過程都是由官僚機構和官員來完成的，在實施的過程中民眾的需求和利益會發(fā)生偏離，官員和特殊利益集團可能會因為追求私人利益而導致資源浪費或公共產品供給過剩等。

另外，在民主社會中，存在著選民的“理性的無知”現象，即由于每個選民所投下的一張選票對于選舉結果的影響微乎其微，然而若要更充分了解選舉的候選人和議題，卻需要花費更多自己的時間及資源，因此選民會理性的選擇在政治上保持無知，甚至不參與投票。而另一方面，政府的存在是為了滿足廣大民眾的公共利益而服務，但由于利益團體的存在，他們出于私利而干預政府的決策活動，推動和影響政府實行一些會帶給他們利益，但卻會犧牲民眾利益的錯誤政策。這些效率低下的政策的實行，會使得更多的選民更加沒有參與投票的積極性，從而利益團體在得到利益的基礎上，更加積極的進行游說政府官員以維護自己的利益。這種情況不斷重復出現的結果，就使得政府所提供的公共利益最終無法滿足民眾的需求，最終導致政府“失靈”現象的出現。

（三）不同層級的政府有著不同的利益訴求

政府僅代表公共利益是完全理想的狀態(tài)。政府作為“經濟人”，除了代表民眾的公共利益之外，還有其自身的利益訴求。我國不同層級的政府也有著不同的利益訴求，例如中央政府以實現社會總產出最大化和實現中央集權的高度穩(wěn)定為目標，而我國的地方政府則以滿足上級政府的考核要求為目標，其次是追求壟斷租金的最大化，而本區(qū)域內的民眾和人民大表大會機構的監(jiān)督則相比前兩者對公共決策的影響力要弱很多。即使是政府的利益訴求中所代表公共利益的部分也有不同。例如中央政府與地方政府作為不同的利益主體，在公共利益的總體目標方面也有著不同的價值取向和偏好程度上的差異。

二、基于公共選擇理論的我國地方債務風險成因分析

地方政府債務管理是地方政府財政決策管理中重要的部分，我國現行的政府公共決策機制，在設計時借鑒了西方的代議制民主決策機制，本文利用以西方代議制民主決策體制為研究對象的公共選擇理論，對我國的地方政府債務風險成因進行如下分析：

（一）政府和官員作為“經濟人”的舉債意愿被忽視

地方政府在做出舉債決策的過程中，不僅代表著本地區(qū)公眾的公共利益，同時作為“經濟人”，也存在著追求其自身利益訴求的動機。在現實中，地方政府在做出是否舉借債務、舉借形式、舉借期限等決策時，可能會因為考慮到短期政府績效，而做出發(fā)展粗放式、躍進式產業(yè)，進而可能對經濟的長期發(fā)展造成不利影響，或對環(huán)境造成破壞的公共決策，在實質上給廣大民眾的公共利益帶來損失。另一方面，在政治市場中，作為“經濟人”的政治家和官員，也會在政治決策過程中，出于追求個人政績、尋租行為以及轉嫁債務風險等因素的考慮，利用決策機制的漏洞，與利益集團共謀，干預公共決策過程，極力創(chuàng)造、擴大尋租機會，導致公共支出的大規(guī)模增加，使得政府的債務規(guī)模不斷攀升。解決問題的關鍵在于建立一種有效制度，充分考慮到政府和官員等作為“經濟人”的角色，使政治市場中的經濟人在追求自我利益的同時，也能保證公共利益的實現。

（二）舉債的決策機制缺乏有效約束

如果要求公共決策過程能滿足符合公共利益最大化的要求，就必須建立起一套能約束和監(jiān)督決策者的有效機制，否則，公共決策就可能偏離公共利益的軌道。我國的政府代表著人民的利益，其財政決策應當體現人民的意愿和要求，要做到這一點，僅憑決策者的良好愿望和優(yōu)良素質，是難以保證理想的財政決策。在關系到廣大民眾利益的重大決策制定前，政府會通過召開聽證會、廣泛征集群眾意見等形式來體現民主決策過程，這與西方的民主投票制度還有一定差距，但目的是相同的，即讓民眾參與決策過程。然而民眾由于理性的無知現象，對公共決策參與的積極性遠遠不夠，對政府建設的項目建設不了解，也沒有意愿去花時間和資源去詳細了解，對政府為此舉借的債務情況更是一頭霧水，似乎政府債務風險只是政府和學者們的事，與居民個人沒有任何關系。

另一方面，由于我國地方政府沒有直接舉借債務的法律依據，因此絕大多數的政府舉借債務的項目，民眾不知情就直接開工建設了，而作為納稅人，民眾實際上是債務的最終承擔者。目前我國地方政府債務管理缺乏明確和完善的規(guī)章制度，導致地方政府在做出舉債決策時，繞過有關規(guī)定搞制度創(chuàng)新，使得一方面?zhèn)鶆找?guī)模失控，另一方面缺乏債務償還保障機制，給未來的本區(qū)域經濟運行帶來巨大風險。地方政府舉借債務是政府財政管理中重要的內容，建立一套完善的債務管理制度，也需要讓民眾最大限度的參與到公共決策中去。

（三）不同層級政府的利益訴求與權力分配存在矛盾

不同層級的政府存在利益訴求不同，且存在與其權力不匹配的問題，特別是在中央政府和地方政府之間。中央政府一方面要追求社會總產出最大化目標，另一方面也要追求權力最大化目標，即出于政治因素考慮，追求中央集權的高度穩(wěn)定，擁有財政的控制權，在對下級政府干部的考核問題上實行嚴格管理。而這與地方政府的利益訴求有很大不同，在現行財政體制下，地方政府追求上級的滿意度以及壟斷租金的最大化。這兩個利益訴求明顯高于滿足本地居民需求的利益訴求，并對本地居民對其行政管理的監(jiān)督明顯重視不足。因此地方政府在進行債務舉借的公共決策時，顯然更傾向于考慮其更重要的利益訴求。為加快地方經濟建設，地方政府面臨著資金不足的財政缺口，在現有的財政體制下，地方政府很難得到相應的財政支持。在中央政府的默許下，各地方政府紛紛通過制度創(chuàng)新，上行下效，在全國范圍內形成了以政府擔保、土地抵押等方式的大量地方政府性債務。隨著債務存量和流量的不斷增加，地方政府性債務的風險不斷累積，進而對宏觀經濟造成很大的影響。

三、防范地方政府性債務風險的對策建議

從公共選擇理論的角度分析，地方政府性債務風險形成主要是由于政府在制定公共決策機制時忽略了政府作為“經濟人”的舉債意愿，舉債機制缺乏有效約束機制以及不同層級政府間的利益訴求與權力分配存在矛盾等深層次問題。在防范債務風險時，應充分考慮上述因素。

（一）基于政府和官員的“經濟人”假設，在財政決策機制設計時應考慮政府和官員的利益訴求

地方政府的舉債意愿需要通過債務發(fā)行管理制度加以規(guī)范和約束。首先，應該通過授予地方政府發(fā)債權來解決目前地方政府“制度創(chuàng)新”情況下的債務不透明問題，將地方政府的舉債意愿納入規(guī)范管理的框架內，明確規(guī)定可以舉債的公共投資邊界。其次，構建完善的債務發(fā)行管理制度，規(guī)范地方政府發(fā)債過程中的債務規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)行期限、償還保證等，避免地方公共債務風險的發(fā)生。

地方政府的舉債意愿也需要通過預算硬約束來加以限制。地方政府債務規(guī)模不斷擴張的另一客觀因素是預算“軟”約束。當財政支出擴張意愿不斷增加，地方政府舉借的債務規(guī)模不斷擴大，而資本市場則在中央政府財政“兜底”的情況下，仍然繼續(xù)為地方政府提供債務融資，導致了地方政府債務規(guī)模風險的不斷積累。因此應逐步硬化中央政府對地方政府的預算“軟”約束，將地方政府資產負債狀況納入預算管理，堅持“誰舉債、誰使用、誰負責”的原則，杜絕地方政府將債務風險轉移給上級政府的可能性。

完善地方政府官員考核機制?，F行的地方政府官員的考核目標包括經濟增長、城鎮(zhèn)化、文教衛(wèi)投入等都對地方政府的財政資金提出巨大挑戰(zhàn)，為達到上級考核目標，地方官員不得不采取舉借債務的方式，而對地方政府官員的考核很少從財政風險和債務風險的角度進行評價，因此應提高地方政府官員債務風險管理意識，將地方債務狀況和債務風險化解納入地方政府官員考核體系。

（二）建立有效的地方政府舉債決策機制和監(jiān)督機制

通過立法方式明確規(guī)范地方政府舉債決策過程，是解決現有地方政府過度舉債的重要舉措。應盡快通過制定相關法律法規(guī)的方式，對地方政府舉債決策過程進行嚴格規(guī)定，對地方政府的融資項目進行專業(yè)的可行性和風險評估，并提交中央政府債務管理部門和地方人民代表大會進行審批。中央政府應從專業(yè)化和規(guī)范管理的角度出發(fā)，制定統一的各級政府債務的管理制度，規(guī)范地方政府債務的發(fā)行、使用和償還過程，建立全國范圍的政府債務管理平臺，統籌規(guī)劃地方政府債務發(fā)行規(guī)模，防止地方政府過度舉債行為的發(fā)生。地方人民代表大會委員會作為地方公眾代表，對根據地區(qū)實際情況，對地方政府舉債的規(guī)模、使用方向、還本付息等進行審核和監(jiān)督，并將地方政府舉債行為納入預算監(jiān)督的范疇內。

完善的地方政府債務監(jiān)督機制應包括中央政府債務管理部門、地方人民代表大會委員會、信用評級機構和地區(qū)社會公眾。中央政府通過全國范圍的債務管理平臺監(jiān)控各地方政府資產債務狀況以及債務風險水平。地方人民代表大會委員會對本級政府的公共債務舉債、使用和償還過程享有審查權和監(jiān)督權，對政府資產負債狀況和償債能力進行有效的監(jiān)督和管理。信用評級機構是地方政府負債情況的客觀評價機制，可以為地方政府的債務結構、資產負債狀況、財務管理水平等提供及時準確的信息，同時也可以為地方政府進入資本市場融資提供幫助，降低地方政府融資成本，也有助于防止地方政府過度舉債。社會公眾通過參與本地政府的公共產品提供決策過程，起到監(jiān)督政府舉債行為的目的。

（三）理順各級政府的利益訴求與權力的之間的關系

考慮到不同層次的地方政府的利益訴求，在清晰界定中央和地方政府的職能前提下，調整中央和地方公共支出責任，確定地方政府的財政收入和轉移支付比例，做到不同層次政府的事權和財權的統一。

根據中央和地方政府的支出責任劃分投資邊界，中央政府負責國防安全、外交、法制、市場規(guī)則制定等公共支出，地方政府負責區(qū)域性公共設施和服務等的公共支出，跨區(qū)域大型項目建設和社會保障等中央和地方共同承擔責任的支出責任，中央可以通過轉移支付的方式轉由地方政府支出。

同時，要改革稅收制度，完善地方稅收體系，逐步增加地方稅收收入比重，可以考慮適當授予地方政府一定的稅收管理權限，使得地方政府可以結合轄區(qū)經濟和民眾的需要，采取適宜的地方稅的征稅辦法、稅收政策和開征的稅種等，增加地方財政收入，減輕地方社會經濟發(fā)展的財政缺口問題。

〔1〕繆勒（美），韓旭等譯.公共選擇理論.中國社會科學出版社，2010版.

〔2〕李中義.我國地方政府債務快速增長的原因分析.金融財稅，2013年第5期.

〔3〕謝艷娟.公共選擇視角下我國發(fā)行地方政府債券的風險探討.商業(yè)時代，2010年第5期.