論法律在社會管理創(chuàng)新中的重要作用及其實現(xiàn)

烏云陶麗

摘 要：社會管理創(chuàng)新是在社會矛盾尖銳復(fù)雜的背景下為速進(jìn)社會公正、構(gòu)建和諧社會的需要而提出的一項新的研究課題。社會管理創(chuàng)新主要是通過對現(xiàn)有社會管理模式進(jìn)行改進(jìn)從而解決制約社會發(fā)展、影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題。因此，社會管理創(chuàng)新的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，而法律則恰恰是實現(xiàn)社會和諧不可或缺的重要因素，也是社會管理中不可替代的重要措施和手段。這里所說的法律是指廣義上的法律，并且包括了立法、執(zhí)法。一個國家只有在立法、執(zhí)法上做到基本完備，才有可能真正做到社會管理所要達(dá)到的目的。無論社會管理的領(lǐng)域有多么廣泛、無論社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容有多么豐富，都離不開法的規(guī)范和保障。因此，如果要進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，必須首先在各個方面有比較完善的行為規(guī)范，其次必須做到有法必依，并且在發(fā)生各種社會管理矛盾糾紛時有公正有效的司法制度。

關(guān)鍵詞：社會管理創(chuàng)新；法律；重要作用；實現(xiàn)

中圖分類號：D90-052 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）01-0129-03

一、社會管理和社會管理創(chuàng)新的含義

人們在對社會管理下定義時往往容易混淆社會管理與政府的行政管理。人們普遍理解的社會管理的含義恰恰是行政管理所具有的含義。但是社會管理卻不僅僅是政府的行政管理，他應(yīng)該是政府以及其他社會組織對各類社會事務(wù)、社會利益關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并通過回應(yīng)社會訴求，化解各種社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會內(nèi)外部環(huán)境，速進(jìn)政治、經(jīng)濟、社會、文化、和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動以及這些活動的過程。因此，社會管理領(lǐng)域非常廣泛，從地域來看包括城市、農(nóng)村、社區(qū)的管理，從事務(wù)來看包括政治、經(jīng)濟、文化、社會保障、民生、環(huán)境等生活的各個領(lǐng)域。而社會管理創(chuàng)新則是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗，依據(jù)政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究運用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式、方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理目標(biāo)的活動或者過程。①

從以上社會管理和社會管理的創(chuàng)新的含義可以看出，社會管理及其創(chuàng)新是一個涉及所有社會主體和社會事務(wù)的龐大的工程。但是，不管這個工程有多么龐大多么復(fù)雜，他都脫離不了國家和社會，只要社會管理處于國家這個環(huán)境之中，他就不可能離開法律的規(guī)范和保障。法律是國家制定或認(rèn)可的，由國家強制力保證實施的，具有普遍約束力的社會規(guī)范。任何一個社會都需要各種法律規(guī)范來對社會成員的行為和活動進(jìn)行規(guī)范。社會管理及其創(chuàng)新與法律之間存在著非常密切的關(guān)系。

二、社會管理創(chuàng)新與法律的關(guān)系

（一）社會管理創(chuàng)新與法律的依賴關(guān)系

法律是人類社會在長期發(fā)展過程中摸索出來的最為有效地社會管理手段。當(dāng)今社會幾乎所有國家都通過法律來保障人們的權(quán)利、規(guī)范人們的行為、維護(hù)社會的秩序，從而速進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步。沒有法律的規(guī)范，社會將失去秩序，社會管理也就無從談起。因此，社會管理以及社會管理創(chuàng)新需要法律作為保障，社會管理需要依賴法律進(jìn)行并且需要依賴法律的創(chuàng)新進(jìn)行管理的創(chuàng)新。

社會管理創(chuàng)新包括社會管理的主體、權(quán)限、程序、方法手段等多方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容的創(chuàng)新都離不開法律，都需要依賴法律，否則，即便已經(jīng)具有了創(chuàng)新也不會得以長久、穩(wěn)定、有效的實施。首先，社會管理主體的創(chuàng)新必須要通過立法來明確哪些主體是社會管理的主體，否則在社會管理主體的問題上就不會有一個明確的界定，每個人都可以自居是社會管理的主體，每個人都不愿去遵從不具有權(quán)威確定力的社會管理主體的管理。其次，在確定社會管理主體的基礎(chǔ)上必須通過立法來確定各個管理主體在社會管理活動中具有哪些權(quán)限以及其管理的范圍，否則就會出現(xiàn)社會管理主體之間管理界限不清，一事由多個主體加以管理，容易產(chǎn)生資源浪費，也容易侵害被管理者的合法權(quán)益和管理者權(quán)力的濫用。再次，在社會管理程序的創(chuàng)新上也必須通過法律加以確定正確有效的程序，通過立法明確程序以及違反程序應(yīng)當(dāng)受到的不利后果，這樣才能夠更好的實現(xiàn)社會管理的有效性并且可以控制權(quán)力的濫用，保障被管理者的合法權(quán)益。最后，在社會管理方法和手段的創(chuàng)新方面，法律本身就是社會管理手段的一種，也是最基礎(chǔ)最基本的管理手段。因此，社會管理方法和手段的創(chuàng)新首先也應(yīng)該從法律的創(chuàng)新著手，并且在其他創(chuàng)新型的有效管理方法和手段產(chǎn)生時，應(yīng)當(dāng)及時的通過法律確認(rèn)其效力，并通過立法保障該方法和手段的實施。

社會管理創(chuàng)新的各個內(nèi)容都需要通過法律加以確認(rèn)并賦予其法律上的權(quán)威性和實施上的約束力才能真正在實踐中加以運用并能夠達(dá)到管理所要達(dá)到的目的。沒有經(jīng)過法律確認(rèn)的社會管理主體、權(quán)限、程序以及方法和手段很難在社會管理中得到認(rèn)可并得以遵守。因此，社會管理的創(chuàng)新依賴法律，沒有法律，社會管理創(chuàng)新只能是紙上談兵，永遠(yuǎn)都無法付諸實踐并得到效果。

（二）社會管理創(chuàng)新與法律的緊張關(guān)系

社會管理創(chuàng)新是在各種新的社會矛盾的出現(xiàn)和原有的社會管理不能適應(yīng)新的社會問題而提出的。社會問題不是一成不變的，生產(chǎn)力的不斷發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，也會帶來許多新的社會矛盾和社會問題。這就要求社會管理應(yīng)當(dāng)不斷地適應(yīng)新的社會環(huán)境，不斷創(chuàng)新和更新管理手段、方式、程序等等內(nèi)容。他應(yīng)當(dāng)是一個不斷發(fā)展變化的動態(tài)的過程。而法律是國家通過強制力保障實施的具有普遍約束力的行為規(guī)范，保持法律的相對穩(wěn)定性是法律制定的基本原則之一，也是保持法的權(quán)威性的要求。因此，法律一但通過頒布實施就會有一個較長時期不變的狀態(tài)，不能朝令夕改。從我國立法實踐來看，一般一部法律頒布實施之后都會經(jīng)過較長時間的應(yīng)用，一直到出現(xiàn)很多現(xiàn)行法律無法規(guī)范或解決的問題和社會矛盾時才會進(jìn)行修訂、出臺修正案或者是制定新的法律。這也就是我們所說的法的滯后性。正是法的這種滯后性和社會管理的不斷變化更新的要求之間產(chǎn)生了一種緊張關(guān)系。例如，目前社會中產(chǎn)生的流動人口問題、特殊群體幫教問題、虛擬社會問題等等新的社會矛盾和問題，都缺乏比較有效的管理法律法規(guī)，直到這些問題產(chǎn)生了一定的社會不良影響之后，才開始針對這些問題著手相關(guān)立法。面對這種進(jìn)展關(guān)系，社會管理創(chuàng)新是否可以為了社會管理和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定去違反現(xiàn)有的不適應(yīng)社會變化的法律呢？答案當(dāng)然是否定的。因此，為了實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新必須正確的解決社會管理創(chuàng)新與法律的緊張關(guān)系。endprint

三、法律在社會管理創(chuàng)新中的作用及其實現(xiàn)

（一）法律在社會管理創(chuàng)新中的作用

通過社會管理創(chuàng)新與法律的關(guān)系的分析我們可以看出法律在社會管理創(chuàng)新中具有非常重要且不可替代的重要作用。

首先、法律是社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。社會管理創(chuàng)新不論內(nèi)容多么龐雜都不能違背法律的精神。他必須以現(xiàn)有的法律作為其創(chuàng)新的依據(jù)，任何創(chuàng)新都必須是在遵守憲法和法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。不論多么有效的社會管理創(chuàng)新，只要違反了現(xiàn)行的法律約束就會成為違反法律的無效創(chuàng)新，也就不會存在實踐中的運用。社會管理創(chuàng)新一旦脫離了法治的軌道，就具有隨意性與不可預(yù)測性，即便在特定時段內(nèi)可能有助于社會的穩(wěn)定，長遠(yuǎn)來看也不能保證社會利益的合理配置，反而使社會處于不確定的風(fēng)險之中，在出現(xiàn)具體的紛爭時，也不能及時公正地定爭止紛，不能有效化解矛盾、解決問題。②因此社會管理創(chuàng)新在第一步就應(yīng)當(dāng)考察其是否合法的問題。

其次，法律可以賦予社會管理創(chuàng)新以確定力和實施力。社會管理創(chuàng)新不論是管理主體、管理權(quán)限、管理程序還是管理方法，只要是符合現(xiàn)有法律規(guī)定的并且是合理有效的，都會通過立法的形式賦予其法律上的效力。這種法律的確定力是對社會管理創(chuàng)新的一種認(rèn)可，并且是對創(chuàng)新的采納。當(dāng)一種社會管理創(chuàng)新被立法加以確認(rèn)就意味這種創(chuàng)新可以在實踐中加以運用，可以具體實施。實踐中有很多社會管理創(chuàng)新是通過政策、決策、政府辦法、領(lǐng)導(dǎo)指示等等方式確立并實施的。嚴(yán)格來說，法治要求所有的公權(quán)力行為要有法律的授權(quán)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，如果認(rèn)為政策優(yōu)先于法律，那就會使制度的穩(wěn)定性、可預(yù)期性受到傷害，最終會損害法治的權(quán)威。因此，通過這種方式確立的社會管理創(chuàng)新是不會得以長期有效實施的。

最后，法律是社會管理創(chuàng)新的保障。社會管理創(chuàng)新在實踐中運用時總會遇到難以執(zhí)行或者因為創(chuàng)新管理而與被管理者產(chǎn)生糾紛。在這種情況下，法律可以通過規(guī)定各種不利后果，使被管理者自覺遵守社會管理的方式，自覺規(guī)范自己的行為，使得新的社會管理創(chuàng)新內(nèi)容得以具體實施。即便最終未能有效避免紛爭的產(chǎn)生，法律也可以通過司法活動解決紛爭。因此，社會管理創(chuàng)新的實施必須以法律作為其后盾和保障，才能真正達(dá)到其所要達(dá)到的目的。

（二）法律在社會管理創(chuàng)新中作用的實現(xiàn)

首先，要實現(xiàn)法律在社會管理創(chuàng)新中的作用必須先解決法律的滯后性與社會管理創(chuàng)新之間的緊張關(guān)系。社會管理創(chuàng)新既然是“創(chuàng)新”，就可能與現(xiàn)有法律制度中某些法律、法規(guī)存在沖突。這些法律、法規(guī)因社會情勢變化而顯得不合時宜，失去了價值指引的作用。即便是在這種情形下社會管理創(chuàng)新應(yīng)該在尊重法律的前提之下進(jìn)行，不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創(chuàng)新。所以，當(dāng)社會管理創(chuàng)新與不合時宜的法律、法規(guī)發(fā)生沖突時，最好的解決辦法是，盡快修改或者廢止上述法律，為管理創(chuàng)新的打通法律通道，讓具有正確價值取向的創(chuàng)新行為在合法的軌道上運行。

其次，在立法層面上社會管理創(chuàng)新的法律制度需要進(jìn)一步完善。由于法律的滯后性，在很多新的社會問題產(chǎn)生之前很難會有預(yù)見性的立法出臺，因此，當(dāng)新問題發(fā)生后就會產(chǎn)生立法的空白，并且由于立法的嚴(yán)格程序要求，在短期內(nèi)很難實現(xiàn)相關(guān)立法。這也是為何會有很多社會管理方式是通過政府的決策、政策、和政府命令加以確定實施的原因。但是，法的滯后性并不意味著立法的懶惰性，一但發(fā)現(xiàn)新的社會問題需要通過新的立法加以規(guī)范時，就應(yīng)當(dāng)在最短的時間內(nèi)出臺相關(guān)的法律文件來代替相關(guān)行政文件。甚至可以通過修訂立法法，確定在一些及特殊的情況下可以適當(dāng)?shù)暮喕⒎ǔ绦?，來實現(xiàn)立法的完善。

最后，在執(zhí)法層面做到執(zhí)法必嚴(yán)。社會管理創(chuàng)新的相關(guān)法律在制定后真正被執(zhí)行才是社會管理創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)的最關(guān)鍵因素。有法可依是基礎(chǔ)，而有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)才是真正實現(xiàn)法律價值的途徑。在很多情況下，并不是沒有相關(guān)立法，而是相關(guān)立法并沒有被依法有效地執(zhí)行，從而導(dǎo)致社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容不能在實踐中加以運用。因此，要發(fā)揮法律在社會管理創(chuàng)新中的重要作用必須保證法律的實施和執(zhí)行。同時，法律執(zhí)行的創(chuàng)新本身就是社會管理方式的創(chuàng)新。因此，執(zhí)法人員在確保法律得以執(zhí)行的同時還應(yīng)當(dāng)在法允許的范圍內(nèi)創(chuàng)新更加人性化且能夠被社會大眾所接受的方式去解決那些執(zhí)法難的問題，而不是通過強硬并且損害相對人利益的方式去解決問題。

綜上所述，社會管理創(chuàng)新與法律具有不可分離的密切關(guān)系，一切社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容都必須是在法律的框架內(nèi)并且通過法律確認(rèn)并加以實施的，否則，違反法律的創(chuàng)新或未能獲得法律認(rèn)可的創(chuàng)新都將是無效的創(chuàng)新，無法付諸實踐的創(chuàng)新。為了使法律在社會管理創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用、保障性作用得以發(fā)揮，我們應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善立法和執(zhí)法，從而為社會管理創(chuàng)新及其實施創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，最終達(dá)到實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

注 釋：

①陸振華，方仕根.社會管理創(chuàng)新的行政法思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2011（10）：102.

②蔡樂渭.社會管理創(chuàng)新的法治之維—論法治視角下社會管理創(chuàng)新的重點[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（4下）：10.

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〔6〕蔡樂渭.社會管理創(chuàng)新的法治之維—論法治視角下社會管理創(chuàng)新的重點[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2011（4下）.

〔7〕陸振華，方仕根.社會管理創(chuàng)新的行政法思考[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2011（10）.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint