我國行政問責中公眾參與的困境與出路

唐芬 黃丹萍 許詠華

摘 要 在行政問責制度中，公眾參與是不可或缺的一部分。然而，當前我國行政問責中公眾參與面臨著制度、途徑、程序、回應等方面的困境，導致公眾在行政問責中的參與不足。本文在分析了當前我國行政問責中公眾參與困境的基礎上，從公眾參與制度、參與途徑、完善問責信息公開等方面提出了相應的對策建議。

關鍵詞 行政問責 公眾參與 信息公開

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

The Dilemma and Way of Public Participation

in Administrative Accountability

TANG Fen， HUANG Danping， XU Yonghua

（College of Public Administration， Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004）

Abstract In the administrative accountability system， public participation is an integral part. However， China's current administrative accountability dilemma facing public participation in the system， approaches， procedures， and other aspects of the response， resulting in a lack of public participation in administrative accountability. Based on the analysis of the current administrative accountability in our plight on public participation， in terms of public participation system， participatory approaches， improve accountability information disclosure， put forward the corresponding countermeasures.

Key words administrative accountability； public participation； information disclosure

1 我國行政問責現(xiàn)狀

自2003 年“非典”時期的“問責風暴”啟動我國行政問責制之后，2008年5月12日，國務院發(fā)布了《加強市縣政府依法行政的決定》，規(guī)定“加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責制?！?2009 年7月，中共中央發(fā)布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，對擔任黨政機關的黨員領導干部施行問責的情形和程序進行了規(guī)定。我國行政問責制度啟動至今已有十年，十年中我國的行政問責從無到有，行政問責體系初步建立。然而在現(xiàn)行的問責制中，我國主要是以內(nèi)部問責為主，外部問責中的公眾參與無論在形式還是內(nèi)容上都存在一定程度的缺失。

2 我國行政問責中公眾參與的困境分析

2.1 行政問責中公眾參與的制度困境

（1）公眾的問責主體資格缺乏制度保障。當前我國行政機關主要實行的是以內(nèi)部問責為主的行政問責制，如我國《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》第11 條規(guī)定：“對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權(quán)限進行。紀檢監(jiān)察機關、組織人事部門按照管理權(quán)限履行本規(guī)定中的有關職責?！睂τ诠娫谛姓栘熤械囊?guī)定僅僅是在行政問責的原則中簡單提及“對黨政領導干部實行問責，堅持嚴格要求、實事求是，權(quán)責一致、懲教結(jié)合，依靠群眾、依法有序的原則?！敝贫壬蠜]有對公眾在行政問責中的主體地位予以明確，公眾的主體資格不能得到充分實現(xiàn)，在客觀上造成了我國行政問責中的公眾參與不足。

（2）公眾問責的對象和范圍沒有明確規(guī)定。在我國行政問責中，不僅公眾的主體資格沒有得到制度保障，公眾問責的對象和范圍也缺乏制度層面上的規(guī)定。雖然從中央到地方的問責制度對可以問責的情形做出了規(guī)定，但是對于這些情形是否同樣適用于公眾問責并沒有做出說明，且沒有對公眾可以參與問責的情形做出明確規(guī)定。公眾參與程度及范圍的不確定，在一定程度上阻礙了公眾參與行政問責。

2.2 行政問責中公眾參與的程序困境

根據(jù)《關于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》，行政問責從啟動到做出問責決定都要按照一定的程序進行。然而問責程序中公眾可參與的環(huán)節(jié)并不多，并且制度上也缺乏對公眾如何參與行政問責程序的明確規(guī)定。以被行政問責官員的復出為例，被問責官員的復出程序是行政問責制的延伸。近年來，被問責官員的復出成為公眾關注的熱點問題。①如因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長、因甕安事件而去職的原甕安縣委書記、三鹿奶粉事件后記大過的質(zhì)檢總局原副司長，都已經(jīng)復出并且出任了同級別的其他職務。存在重大過錯的官員們在輿論風暴過后很快就能重新被委以重任，引起了社會上的廣泛質(zhì)疑，這種被問責官員的復出甚至晉升的現(xiàn)象被公眾戲稱為“休假式問責”。公眾對行政問責的實質(zhì)性表現(xiàn)出的質(zhì)疑，根本原因在于公民參與的缺失?！蛾P于實行黨政領導干部問責制的暫行規(guī)定》第10條對于被問責官員的“復出”，只是規(guī)定“除應當按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見?！痹诒粏栘煿賳T復出階段是否應接受公眾監(jiān)督以及公眾應該如何監(jiān)督的問題都沒有涉及。對于被問責官員復出的原因、理由和程序，由于信息的不公開，公眾均不知情，而監(jiān)督也無從談起。

2.3 行政問責中公眾參與的路徑困境

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公民意識不斷提高，公眾也越來越渴望參與到公共管理活動中來，政府在自身職能的轉(zhuǎn)變過程中對公眾的參與也越來越重視。然而，由于我國行政問責程序相對封閉，導致公眾參與行政問責的渠道相對較少，途徑不暢通。目前我國公眾參與行政問責的途徑主要是信訪、聽證會、行政訴訟和“微博問政”等。但是，這幾種途徑都有一定的局限性。信訪是我國公眾采用較多的一種問責途徑，公眾通過信訪可以直接向有關部門反映相關情況，但它是一種被動的方式，上訪者往往都是在自身的合法權(quán)益受到政府部門及其工作人員的非法侵害后而采取的行動，而且上訪者的信訪行為會面臨被問責對象打擊甚至報復的風險，其人身安全得不到保障。聽證會已經(jīng)成為政府行政過程中的一種必經(jīng)程序，但是當前的聽證會存在著聽證代表構(gòu)成比例不均衡、代表不具有代表性、聽證會形式化等問題。行政訴訟當前在我國還處于起步階段，加之我國公民的法律意識還比較薄弱，且在行政訴訟過程中常常因為公私權(quán)力懸殊而導致行政訴訟流于形式，使得行政訴訟尚不能成為一種常態(tài)的問責機制。②“微博問政”是近幾年隨著微博的興起而逐步出現(xiàn)的一種新的問責途徑，并且成為啟動問責程序的主要力量，如對陜西省安監(jiān)局原局長楊達才的問責。但網(wǎng)絡發(fā)言的自由性常常會出現(xiàn)一些虛假信息，誤導公眾視聽，引起公眾對政府的不滿。同時，“微博問政”往往具有時段性，即當某一事件被曝光之后，一時間微博上所有的關注點都集中在這一事件上，而事件一旦過去便無人問津，這種問責途徑可以成為問責程序啟動的推力，但缺乏持續(xù)性。

2.4 行政問責中公眾參與的回應困境

由于當前的行政問責制度對應答時效的規(guī)定是模糊的或是只部分有時效規(guī)定，使我國公眾參與行政問責得不到及時應答甚至得不到應答。比如應該何時啟動問責程序，我國各地方行政問責暫行條例或辦法都只規(guī)定了在什么樣的情形之下可以啟動行政問責程序，而沒有對啟動時間予以明確，何時啟動問責程序幾乎完全取決于行政首長的主觀判斷和裁決。除了問責啟動時間上的不明確外，我國當前行政問責制度對公眾問責應答的時間及是否必須做出應答也缺乏相應的規(guī)定。實踐中，對于公眾的問責存在著不予回應或者不將問責結(jié)果反饋給公眾的問題。以對陜西省安監(jiān)局原局長楊達才的問責為例，在事件調(diào)查過程中，某大學生向相關部門寄送政府信息公開申請表，申請對楊達才2011年度的工資予以公開，但收到的回復卻是楊達才的個人工資收入事項不在政府信息公開范圍之內(nèi)。

3 走出我國行政問責中公眾參與困境的建議

3.1 牢固公眾參與行政問責的制度基礎

（1）明確公眾問責的主體資格。從制度上對公眾問責的主體資格予以明確是保障公眾參與行政問的根本途徑。針對當前行政問責制度中公眾問責主體資格不明確的問題，首先，應該將公眾在問責制度中的地位和權(quán)利予以制度上的明確和規(guī)定；其次，從法律的高度保障公眾參與行政問責的各項權(quán)利，當前對我國公眾參與行政問責尚未有具體的法律規(guī)定，而要保障公眾參與的權(quán)利、確保公眾參與行政問責的效力需要具體的法律作為支撐。

（2）明確公眾問責的對象和范圍。公眾參與行政問責的主體資格得到明確后，還應對公眾問責的對象和范圍進一步明確。對公眾可以向哪些人問責、對哪些行為進行問責予以明確規(guī)定，對行政問責制度中適用于公眾參與的情形做出解釋，不僅有利于引導公眾參與行政問責，而且能使公眾更加有序、有針對性地參與行政問責。

3.2 提高公眾在行政問責程序中的參與比重

針對當前我國行政問責程序中公眾可參與的環(huán)節(jié)較少的問題，可以從以下幾個方面進行完善：在問責啟動階段，鼓勵公眾對政府行政過程及政府工作人員進行監(jiān)督，發(fā)揮公眾啟動問責程序的推動作用；在調(diào)查階段，鼓勵公眾向調(diào)查小組提供相關信息和材料，并加強對公眾個人信息和所提供的材料的保密工作，同時還應根據(jù)調(diào)查進度及時公開相關情況，提高公眾的知情度，接受公眾的監(jiān)督；在被問責官員復出階段，一方面要對相關問責信息（包括問責原因、復出原因等）進行公開，讓公眾了解相關情況，避免公眾因不知情而引起對復出官員的誤解，另一方面，在被問責官員復出之前應廣泛聽取公眾的意見，對于一些公眾對其復出爭議較大的官員應暫緩其復出，待其從各方面對自身再次反思和改進之后再讓其復出，通過完善以上兩方面不僅可以避免“休假式問責”的質(zhì)疑，還可以真正發(fā)揮公眾參與的作用；最后，還應加強對公眾參與行政問責的重要性的宣傳，支持、鼓勵和引導公眾參與行政問責過程，并通過透明化的信息為公眾參與提供信息支持。

3.3 優(yōu)化公眾參與行政問責的路徑

解決我國公眾參與行政問責的途徑問題可以從兩個方面進行。一方面是疏通行政問責的途徑。這主要是對我國現(xiàn)有的問責渠道進行梳理，使其更通暢。以信訪為例，對于上訪者的個人信息以及信訪材料等應進行嚴格的保密，使其免受被問責對象的打擊報復；另一方面還要拓寬公眾參與行政問責的途徑。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾通過媒體輿論對政府進行問責已經(jīng)成為一種有效的方式。以“微博問政”為例，通過公眾的焦點關注和媒體的介入，政府機構(gòu)及其工作人員不得不主動與公眾交流，進行信息公開。同時，政府部門還應該善用“政務微博”，通過及時發(fā)布相關信息與公眾進行互動。除此之外，市長熱線、市長信箱等也是公眾進行行政問責的一種途徑，但是這要求保證市長熱線和市長信箱的暢通而不是虛設。③否則，只會引起公眾更大的不滿和抵觸。

3.4 提高行政問責信息透明度，主動接受公眾監(jiān)督

造成當前我國行政問責中公眾參與困境的原因中，公眾獲得的信息較少、對問責不知情是一個非常重要的原因。因此，要走出行政問責中公眾參與的困境，提高行政問責信息的透明度是必要的，也是必需的。行政問責信息包括問責啟動的原因、調(diào)查情況及結(jié)果、被問責官員在問責之后的相關情況及復出等有關信息，只有完善行政問責相關信息的公開、透明建設工作，才能確保行政問責制度的可持續(xù)性和公眾對這項制度的支持和擁護，而只有信息的透明化才能切實保障行政問責官員復出機制的公正性，消除公眾對于行政問責官員復出的質(zhì)疑。④

注釋

① 張高英.行政問責中公民參與的缺失及對策[J].四川教