協(xié)作性公共服務興起、策略及在中國的適應性

朱興宏

摘 要： 協(xié)作性公共服務是一種對官僚科層制單中心供給和新公共管理分權競爭供給的反思與修正，它強調政府、市場、社會組織和民眾等治理主體，在平等協(xié)商的基礎上，以增進公共價值為導向而采取的聯(lián)合行動。作為一種新型的公共服務供給模式，協(xié)作性公共服務具有獨特的理念、組織結構、運行體系和服務方式。這種以民生為核心、以協(xié)商為基礎的公共服務供給方式，為我國公共服務改革提供了有益的借鑒。

關鍵詞： 協(xié)作性公共服務； 策略； 適用性

中圖分類號： D631.43 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）01-0056-06

經(jīng)濟全球化和區(qū)域化在帶來經(jīng)濟發(fā)展、促進經(jīng)濟體制改革和完善的同時，對公共事務的治理也提出了新的要求，既要保證政府的權威不受影響，又要實現(xiàn)公共效益的最大化。建立在“權威-命令”基礎上的傳統(tǒng)行政制度由于過分重視機械效率，因而無法對民眾復雜化、多樣化和個性化的公共服務需求做出有效回應。為了克服官僚科層制的這種弊端，提高公共服務效率，以分權化、市場化和民營化為工具的新公共管理應運而生。新公共管理用“顧客滿意度”理念取代了官僚科層制所注重的“效率”，主張政府等公共組織中采用企業(yè)的管理方法，引入競爭機制，這種分權化的治理模式有效地克服了官僚制僵化的弊病，提高了公共服務的效率，但是也產(chǎn)生了部門主義盛行和公共服務碎片化的問題。面對縱橫交錯、紛繁復雜的公共事務，單一治理主體很難取得理想的效果，“協(xié)作治理”成為一種必然的發(fā)展趨勢，協(xié)作性公共服務就是這一趨勢的產(chǎn)物。

一、協(xié)作性公共服務的興起

協(xié)作性治理理論的產(chǎn)生并不具有突發(fā)性，它是多種社會因素綜合作用的必然結果，學者們從不同的角度和層面對其內(nèi)涵、意義和相關內(nèi)容進行了研究。

（一）協(xié)作性公共服務興起的原因

1. 理論需求：民眾公共服務需求多樣化和復雜化的回應。公共服務是指那些以增進公共價值為目的，旨在有效增進公平，推進合理分配，協(xié)調公共利益的調控活動。由此可知，公共服務是具有排他性和非競爭性的一種特殊公共物品，這也就決定了私人供給的難度，而政府是國家公共行政權力的載體，向民眾提供公共服務是其工作的應有之意。傳統(tǒng)的公共服務是一種單一的政府供給模式，私人部門或社會自愿組織只是充當補充者或配合者的角色。[1] 但是威廉姆森等經(jīng)濟學家對此提出了異議，他們認為政府直接供給公共服務存在制度缺陷，因為在個人利益或機構團體利益面前，公共利益往往會受到傷害。于是有學者以此為依據(jù)，試圖運用單純的市場經(jīng)濟原理來分析公共服務的供給問題，但很快他們就發(fā)現(xiàn)自己陷入了私人需求和社會供給的矛盾之中，這時如何解決私人需求就成了問題的關鍵。[2] 但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，私人對公共服務的需求變得異常復雜，這種復雜性主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是多樣性，由于經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，多元的價值觀對人民的思想造成了很大的沖擊，人民的公共需求是以往社會所無法比擬的，整齊劃一的公共服務不僅無法得到公民的認可，甚至還會加深公民對政府的失望情緒，多元化甚至個性化的公共服務成為發(fā)展的必然趨勢；二是漸增性，公民對公共服務的需求和公民的收入水平呈正相關性，教育、醫(yī)療、社保等公共服務需求都會隨著公民收入的增加而變化，這就要求政府提供更為全面的公共服務以滿足公民不斷上升變化的需求；三是滲透性，公共服務的內(nèi)容在很多時候不是涇渭分明的，往往具有交互滲透的特征，這種類型的公共服務依賴單一的組織或者機構很難產(chǎn)生應有的效果，必須由多個相關機構或組織進行協(xié)作才能奏效。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在其報告中指出：“應對復雜性的問題需要一種整合性公共服務，這要求通過增加網(wǎng)絡結構的行動，而不是采用自上而下的組織結構?！?這就要求突破現(xiàn)有的公共服務供給體制，鼓勵多元治理主體的積極參與，整合供給類資源，形成一種超越傳統(tǒng)供給模式的新方法。

2. 現(xiàn)實需求：碎片化公共服務的整合。公共服務需求的多樣化和復雜化要求與其相配套的公共服務供給模式。傳統(tǒng)公共行政是在科層制和權威基礎上建立起來的，實行的是自上而下的“命令-服從”模式，講究明確的分工和按照規(guī)章辦事，最終難免出現(xiàn)程序優(yōu)于組織目標的僵化現(xiàn)象，就是墨頓所說的“科層制儀式主義”。這種公共服務模式，由于“過分重視機械效率而忽略了個體的多樣性及人的價值與尊嚴”，[3] 深受理論界和學術界的詬病，成為政府改革的直接目標。20世紀70年代，旨在對傳統(tǒng)科層官僚制行政理論進行修正的新公共管理學派，大量借鑒了工商管理的原則和方法，試圖通過市場化方法實現(xiàn)政府再造。新公共管理將大規(guī)模的政府機構不斷的小型化、細致化，成功解決了縱向垂直管理系統(tǒng)僵化的弊端，增加了組織的靈活性，但是隨著分權和組織機構的裂化，勢必會“帶來碎片化的制度結構”，[4] 此時組織間的合作和協(xié)調就成了新公共管理不得不面對的一道難題。同時社會供給主體的多元化和組織界限的模糊，“政府治理社會的難度大大增加，面臨的社會問題也日益復雜（諸如社會排斥、醫(yī)療保障不平等、地方發(fā)展和教育等）”。[5] 這些具有廣泛聯(lián)系性和高度滲透性的公共事務，必然是碎片化公共服務所無法解決的。因此，探尋一種更具包容性、靈活性、整體性和適應性的治理模式就成了治理碎片化公共服務的根本思想，協(xié)作性公共服務“越來越被認為是一種必須和必要的戰(zhàn)略”，[6]“甚至在一些情況下有取代官僚制過程的趨勢”。[7]

另外，信息化的快速發(fā)展和科學技術的突飛猛進極大地加速了資源的流動，人類在輕松實現(xiàn)跨組織和跨邊界信息共享的時候，也使組織和部門的邊界成為了一種概念而非事實上的區(qū)別。[8]2 面對這種復雜局面，政府在提高扁平化組織結構的同時，還必須對組織間的關系進行有效協(xié)調，使權力從分散走向集中，從碎化邁向整合，從分離走向整體，形成合力，才能實現(xiàn)對公共服務需求的有效回應。

（二）協(xié)作性公共服務的內(nèi)涵

理解協(xié)作性公共服務的內(nèi)涵是研究協(xié)作性公共服務的邏輯起點，而理解協(xié)作性公共服務的關鍵在于理解“協(xié)作”一詞的概念和內(nèi)涵。首先，協(xié)作的內(nèi)涵。協(xié)作（collaboration）與合作（cooperation）具有很多共性，都指為了實現(xiàn)某一目標而與他人共同工作，但是“合作為多數(shù)人所接受的定義是指人們?yōu)榱俗非笥幸娴哪繕?，反對有害的目標而共同工作”，而“協(xié)作有時僅僅意味著通過一定的努力去幫助別人”。[8]4 其次，協(xié)作的主體。協(xié)作性公共服務作為對市場失靈和政府失靈的一種補充，其本質表現(xiàn)為政府、企業(yè)、NGO、公民個人和私人組織等主體，在平等、協(xié)商協(xié)調和共贏的基礎上，實現(xiàn)公共服務的有效供給。因此，協(xié)作性公共服務的供給主體是多元的，而不再是單一的供給模式。再次，協(xié)作的界限。協(xié)作意味著和其他人或組織一起工作，那就有個界限問題，依據(jù)協(xié)作者的不同可以將協(xié)作活動分為三種基本類型：政府間協(xié)作，包括縱向不同層級政府間的協(xié)作（如中央政府和地方政府之間的協(xié)作，地方政府上下級之間的協(xié)作，值得注意的是這里的縱向協(xié)作不再是建立在權威命令的基礎之上的傳統(tǒng)模式，而是建立在平等基礎上的聯(lián)合協(xié)作）和橫向不同行政管轄區(qū)間的協(xié)作（如不同地方政府之間的協(xié)作，這種協(xié)作的前提是摒棄地方本位主義，應以區(qū)域整體利益最大化為根本出發(fā)點）；政府內(nèi)部協(xié)作包括同一部門內(nèi)部不同機構間的協(xié)作和跨部門之間的協(xié)作；政府外部協(xié)作是指政府與私人部門，NGO和公眾個人之間的協(xié)作。[9] 這種協(xié)作不僅僅是一種活動，更是一種戰(zhàn)略伙伴關系的構建，已經(jīng)遠遠超越新公共管理民營化和市場化的簡單合作關系。

綜上所述，筆者將協(xié)作性公共服務理解為這樣的一種行為：它是指兩個或兩個以上既相互獨立又通力協(xié)作的治理主體在一個制度框架內(nèi)，秉持平等協(xié)商、協(xié)作共贏的理念，為提供可持續(xù)的整合型公共服務而采取正式或非正式的聯(lián)合行動。協(xié)作性公共服務具有這樣幾個特征：（1）協(xié)作性公共服務的供給主體不再是單一的政府或市場，而是一種多中心的供給機制；（2）各個治理主體之間協(xié)作的出發(fā)點是追求公共服務這種公共價值的實現(xiàn)；（3）協(xié)作主體在協(xié)作關系中的地位是平等的，不再是以某一主體為中心的“主導型”關系；（4）協(xié)作主體通過協(xié)商機制，實現(xiàn)碎片化公共服務的整合；（5）協(xié)作主體互享資源，同擔風險，共享收益。

二、協(xié)作性公共服務的策略

（一）增進公共價值：協(xié)作性公共服務的理念

較之于傳統(tǒng)公共行政對“效率”的注重和新公共管理對“績效”的追求，協(xié)作性治理則以“公共價值”①作為自己的核心理念。馬克摩爾認為（1995）政府的首要職能并不是維護組織的延續(xù)，而是創(chuàng)造并改造“公共企業(yè)”，根據(jù)具體情境的變化，運用一定的技術手段，增進“它們對公眾的價值”。公共服務作為公共價值的載體和表現(xiàn)形式，民眾獲取公共服務和購買私人物品產(chǎn)生的效用在很大程度上存在著共性。申言之，政府首要職能應該是滿足民眾的公共服務需求，增進公共價值，而不是讓民眾“在政府和部門之間疲于奔命”。[10]

“民生”是公共服務的核心問題，也是公共服務的立足點和出發(fā)點，“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益問題”就是民生問題。[11] 只有民生問題得到妥善處理，才能算是真正實現(xiàn)了公共服務的有效供給。在現(xiàn)代服務領域，為特定的需求、特定的人群或特定的服務增設專項服務部門已是正?，F(xiàn)象。專項服務在提高工作效率的同時，也產(chǎn)生了連帶的后果，那就是如果一個民眾試圖獲得不同種服務，就不得不在各個部門之間穿梭，填寫各類申請表格，甚至不同部門之間的規(guī)制還存在相互沖突的可能，從而給享受服務者帶來很大的麻煩和不確定性，造成公共價值流失。雖然從技術層面很難證明協(xié)作性公共服務能夠增進公共價值，因為分工和專業(yè)化可以提高生產(chǎn)率，從而對“看不見的手”所配置的原材料進行增值加工，而且合理的分工并不需要部門內(nèi)部或者部門間頻繁地流動，但是基于規(guī)模經(jīng)濟效益的追求和非正規(guī)渠道溝通優(yōu)于正規(guī)溝通的理念，“協(xié)作”可能會是避免公共價值流失的一個不錯選擇。因此，協(xié)作性公共服務是以公共價值的增進為理念，以民生問題的解決為核心的一種新范式，而這也正是政府職能的應有之義。

（二）內(nèi)聯(lián)外協(xié)：協(xié)作性公共服務的運行機制

傳統(tǒng)公共行政組織結構裂化造成公共服務的專業(yè)化，民眾需要奔波于不同的部門或組織才能實現(xiàn)服務訴求。協(xié)作性公共服務從“關系”和“結構”兩個方面著眼，提出“內(nèi)聯(lián)外協(xié)”的運行機制來解決新公共管理遭遇的碎片化服務困境。

1. 內(nèi)聯(lián)。20世紀90年代，英國部門主義極度擴張，為了有效解決部門主義帶來的在環(huán)境治理、犯罪打擊等公共事務上的低效率，英國提出了“聯(lián)接政府”。這可以看作是“內(nèi)聯(lián)”的淵源?！皟?nèi)聯(lián)”可以理解為政府內(nèi)部協(xié)調聯(lián)動，主要是關注兩個核心問題：一是協(xié)調，即誘導政府內(nèi)部各部門、組織和單位能夠打破狹隘的部門利益觀，克服個體理性選擇的弊端，從全局的利益出發(fā)，避免破壞性競爭；二是聯(lián)動，即在面對公共問題的時候，各個相關組織如何分配任務，承擔責任，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)政府服務資源的有效整合，最終滿足民眾多元化的公共服務訴求，增進公共價值?！皟?nèi)聯(lián)”主要有兩種方式：一是基層地方政府的“內(nèi)聯(lián)”，主要有跨地區(qū)協(xié)作、跨部門協(xié)作和跨機構協(xié)作等方式，這種多層次的政府內(nèi)部協(xié)作，可以有效消除部門間的孤島困境，實現(xiàn)有效溝通和協(xié)調；二是高層政府的“內(nèi)聯(lián)”，主要是指上級政府和地方政府之間協(xié)作生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，這種縱向的政府間協(xié)作，很好地協(xié)調了“頂層設計和地方發(fā)展”之間不協(xié)調的矛盾，對于解決“上有政策，下有對策”的弱政策執(zhí)行力困境有一定效果。

2. 外協(xié)。工業(yè)化和市場化推動著公共管理從“田園時代”進入“都市時代”，行政管理研究也已實現(xiàn)向公共管理的嬗變，政府面臨著一個全新的復雜行政生態(tài)環(huán)境，政府已不是公共服務唯一的供給主體，市場中介組織、各種自愿組織、私人組織、個體公民等都能夠成為公共服務的供給主體，這就為“外協(xié)”提供了基礎?！巴鈪f(xié)”是相對于“內(nèi)聯(lián)”而言的，可以理解為政府與政府以外的公共服務供給主體的協(xié)作?！巴鈪f(xié)”的主要途徑有三種：一是政府與私人部門協(xié)作提供公共服務，主要通過公私民營、公私部門伙伴關系、市場化供給等手段；二是政府與NGO協(xié)作供給公共服務，如協(xié)作提供教育資源，協(xié)作保護環(huán)境等；三是政府與民眾協(xié)作提供公共服務，主要體現(xiàn)在基層社區(qū)治理中的民眾參與?！巴鈪f(xié)”的治理模式“倡導不同的行為主體在提供公共服務的活動中以互惠、合作的態(tài)度，共同分擔公共服務的責任，結成合作的伙伴”，“在分權的框架下，依據(jù)公共服務的性質、發(fā)揮不同主體的特性和比較優(yōu)勢”，[12] 實現(xiàn)公共服務的有效供給。

（三）網(wǎng)絡化結構：協(xié)作性公共服務的結構邏輯

公共服務需求的不斷發(fā)展推動著政府公共服務供給結構的變革。20世紀，公共服務的結構模式主要是層級分明的金字塔結構，這種組織結構的顯著特點一是缺少橫向信息流動?？茖又平M織結構權利集中在金字塔的頂層，每個部門和人員有著固定的工作職能和職責范圍，公共服務信息的流動嚴格遵循著從一個層級向另一個層級，從一個部門向另一個部門流動的原則，部門間缺少必要的橫向交流，這種機械的工作方式和繁瑣的層級結構嚴重阻礙了公共服務信息的流動，多層級的信息“過濾”最終會造成信息的失真和組織反應的嚴重滯后。網(wǎng)絡化組織結構中的各個部門在保持部門獨立的同時，更多趨向一種融合共生的關系。協(xié)作性公共服務以任務和工作為中心，部門之間，任務之間不再是相互獨立的信息孤島，而是可以共享信息的伙伴，這種任務導向的組織模式極大地加強了組織間的相互溝通。二是制度僵化，缺少靈活性。建立在“命令-服從”模式上的官僚科層制，為了確保工作的高效率，十分推崇制度的重要性，任何事情必須嚴格按照規(guī)章制度，履行相關手續(xù)，這種組織結構在公共服務需求簡單且種類單一的情況下，能夠較好地滿足公眾的需求。但是隨著權力的持續(xù)分散，組織界限日益模糊，公共服務需求日趨多元復雜，金字塔層級漸增漸高，這種依靠命令、控制程序和刻板工作限制的組織文化和組織模式很難適應紛繁復雜的社會變化。協(xié)作性公共服務是一種網(wǎng)絡化的組織結構，各個參與主體不存在誰命令誰服從，誰主導誰附庸的關系，各個協(xié)作主體在平等的基礎上，通過協(xié)調、討價還價、博弈等手段，發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，完成資源整合，最終形成具有靈活性、包容性、適應性的組織結構。

由高聳的“金字塔”到扁平的“網(wǎng)絡化”表面上看只是一種組織結構的演進，實則包含了組織人員和職位關系的重新界定。政府已經(jīng)逐步實現(xiàn)了公共服務的直接供應者到公共價值的促動者角色的轉變，完成了政府職能的回歸?！霸诖蟛糠终哳I域中存在的是一種密集的政策工具集合體，而許多工具又都將公共機構推入了與第三方合作伙伴相互關聯(lián)的各種復雜的關系之中”，[13] 多元協(xié)作成為必然。協(xié)作性公共服務通過跨區(qū)域、跨組織和跨部門的形式，實現(xiàn)了公共服務供給的多元化、動態(tài)化和彈性化。

（四）信任文化：協(xié)作性公共服務的保障機制

信任，是指即使在脆弱的情況下，仍然相信另一個組織能夠證明它具有可靠性，[14] 是一種人與人之間的依賴關系。信任是協(xié)作性公共服務的前提，同時也可以看作是協(xié)作性公共服務產(chǎn)生的結果，因為沒有協(xié)作性公共服務需求的個體或組織之間是無所謂信任問題的，而沒有信任的協(xié)作最多只是形式上的“共同工作”而已。缺乏信任，人們之間即使有協(xié)作的愿望，也很難建立協(xié)作關系，因為信任正是建立在人們的交往之中的，而真誠的交往又是信任建立的基礎，申言之，信任和協(xié)作交織在一起的，無法單純地分析其中一個概念。在這里需要區(qū)別協(xié)作性公共服務中的“協(xié)作”與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理下“協(xié)作”的不同內(nèi)涵。傳統(tǒng)官僚制的協(xié)作是建立在“權威-服從”基礎上的協(xié)作，政府壟斷著信息和資源，民眾不得不依賴于政府，這種情境下的協(xié)作是一種被迫的服從性協(xié)作，是一種較低層級的協(xié)作；新公共管理所視的協(xié)作是建立在“理性經(jīng)濟人”基礎上的協(xié)作，協(xié)作的相關者都以追求自身的利益最大化為出發(fā)點，這種以“成本-收益”為核心的協(xié)作是一種競爭型協(xié)作，忽視道德理想和公共價值是它的最大缺陷；筆者所指的協(xié)作是指建立在平等互信基礎上的，以增進公共價值為核心，以資源整合為手段的一種自愿協(xié)作。因此，缺乏內(nèi)生的信任是無法實現(xiàn)公共服務的協(xié)作供給的?？梢哉f，在組織活動中，只有人們之間具有信任關系，才能產(chǎn)生自愿性協(xié)作公共服務，而且這種信任程度同時決定了

協(xié)作范圍和協(xié)作效果。

信任可以強化人們之間的協(xié)作，因為協(xié)作的責任和義務不能完全依靠合同條款進行約束，信任關系是協(xié)作成功必不可少的部分。雖然協(xié)作參與者的動機相當復雜，但是建立在平等自由基礎上的協(xié)作，可以通過開誠布公地溝通交流，克服有限理性的弊端，實現(xiàn)協(xié)作效用。反之，在信任度低的環(huán)境中，監(jiān)督成本要占經(jīng)濟運行成本的35%-40%。[16] 信任可以實現(xiàn)協(xié)作，同時協(xié)作則可以增加信任，鞏固進一步的協(xié)作，這是一個互為因果的過程。協(xié)作性公共服務的各方應該共享資源和信息，建立高水平的信任文化，實現(xiàn)協(xié)作效用的最大化。

三、協(xié)作性公共服務在中國的適應性及啟示

改革開放以來，我國的公共服務水平取得了極大的提升，但是由于傳統(tǒng)科層制自身無法克服的弊端，公共服務部門職責重疊，行政程序繁瑣，公共服務供給效率低下和碎片化等現(xiàn)象也不同程度地存在著，導致公共價值的大量流失。針對傳統(tǒng)官僚制的弊端，中國政府也進行了有益的探索和創(chuàng)新，取得了一定的成果，但是政府缺位、越位和失位等現(xiàn)象仍然存在，公共服務整體水平仍然有待提高。協(xié)作性公共服務作為一種新型治理模式下的產(chǎn)物，強調政府、市場、社會和民眾等多主體的參與，為增進公共服務而采取的協(xié)作過程。西方的社會實踐證明，協(xié)作性公共服務在整合資源，發(fā)揮參與者的比較優(yōu)勢，協(xié)調部門間的關系，對公眾需求多樣性的反應和增進公共價值，提高公共服務質量及促進公共服務均等化等方面的確優(yōu)于傳統(tǒng)的科層官僚制。協(xié)作性公共服務理論雖然來自于西方社會，但是拋開政治體制、文化背景和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的影響，“協(xié)作性公共服務”的理念、結構和運行體系等內(nèi)容，對于我國提高公共服務水平和質量，促進政府改革不乏借鑒意義與啟示，歸納起來有以下幾點。

（一）推進治理結構的協(xié)作整合

協(xié)作性公共管理雖然是為了解決傳統(tǒng)官僚科層制的弊端而產(chǎn)生的，也確實在一定程度上給傳統(tǒng)官僚制造成了沖擊，但是還遠沒有達到取代官僚科層制的地步。協(xié)作性公共管理實現(xiàn)了政府、市場和社會關系的重塑，重新定義了政府在公共服務中的地位和作用，分權和市場及社會地位的提升，雖然大大削弱了傳統(tǒng)政府的控制權，但是“政府仍然保留了決策制定等根本權力”，[17] 協(xié)作性公共服務仍然需要依賴于官僚科層制。

1. 縱向協(xié)作。中國政府具有傳統(tǒng)官僚制的典型特征，政府是獨一無二的權力中樞，上到國家大政方針的制定與執(zhí)行，下到民眾公共服務的供給，全部由政府一手包辦，嚴格執(zhí)行“命令-服從”的機械模式。這種自上而下的治理模式?jīng)Q定了下級政府只能被動地接受命令，但是由于信息不對稱等原因的不可避免，命令錯誤、命令偏差等在所難免，這時某種層面的協(xié)作往往成為進程的重點和精華。尤其在資金和信息資源的獲得，尋求行政解釋和獲得一些不明顯違背標準，但卻與地方管理目標不相一致的公共服務命令的調整上，縱向協(xié)作是必不可少的手段。

2. 橫向協(xié)作。專業(yè)化和分工在提升工作效率上的確具有很強的優(yōu)越性，但是這種機械的高效率在應對公眾公共服務多元復雜需求時，有時卻是一種不可否認的低效率。在部門利益與整體利益發(fā)生沖突時，狹隘的部門主義往往以部門利益取代整體利益，導致公共價值的流失。因此，應該形成跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政府間的協(xié)作體系，加強信息流動和共享，明確責任和義務，有效協(xié)調各部門間的關系，才能克服這種權力碎化產(chǎn)生服務碎片化的現(xiàn)象。

3. 多元協(xié)作。中國現(xiàn)在正處于社會體制轉型的過程中，“利益多元需求、權力分散制衡和組織異質獨立”[18] 成為社會新訴求，這就要求改變原有的政府單中心公共服務供給模式，通過多元主體協(xié)商共同提供公共服務。傳統(tǒng)公共服務供給過程中，企業(yè)、NGO和民眾由于在信息收集、資源占有和產(chǎn)權所有方面受到各種限制，無法參與到公共服務供給體系中來。尤其是與公共服務密切相關的民眾一直以來只能被動地接受公共服務的結果，無法實現(xiàn)自己的訴求。協(xié)作性公共服務強調政府與NGO、企業(yè)、民眾以及其他社會參與者之間的協(xié)作關系和伙伴關系[19]。

（二）樹立全新的公共服務理念

1. 以增進公共價值為導向。政績一直是考核和提拔官員的主要指標，在這一目標的激勵下，作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府必然會積極開發(fā)資源，創(chuàng)造收益，一些立竿見影的“短平快”項目得到大力發(fā)展，因為這些項目可以在短期內(nèi)實現(xiàn)收益。而事實一再證明，“短平快”項目往往是以犧牲公共利益為代價的，比如對自然資源的無節(jié)制開采，雖然實現(xiàn)了財政的短期增長，但是代價卻是資源枯竭，環(huán)境惡化。與此相對應的是一些投資大、見效慢，但卻有利于公共利益的項目反而遭到了忽視，或者輕視，沒有被放到應有的位置上去。申言之，雖然提供優(yōu)質的公共服務是政府的本職內(nèi)容，但是地方政府在“政績”的激勵之下，政府“缺位”、“錯位”和“越位”的情況普遍存在，從而導致教育、醫(yī)療、環(huán)保、基建等公共服務的殘缺。協(xié)作性公共服務注重民眾的參與，重新定義了民眾在公共服務供給中的地位和作用；協(xié)作性公共服務的出發(fā)點和立足點是整合資源，優(yōu)化配置，增進公共價值。這就要求政府改變官員的考核和提拔方式，不能唯“政績”是從。在注重政績的同時，更應該關注公共價值的增進。

2. 構建信任制度。隨著內(nèi)部公共事務外溢化和無界化，協(xié)作供給公共服務已成為中國政府提供公共服務模式的新動向和路徑選擇。無論是跨區(qū)域協(xié)作，還是跨部門、跨組織協(xié)作，其前沿都是個人間的協(xié)作。個人間的協(xié)作，“在很大程度上是在相互信任的框架里進行的協(xié)商過程”，[20] 但是由于信息不對稱等原因的存在，加大了協(xié)作過程的不確定性，很難形成初始信任，協(xié)作很難順利進行。相比于私營部門之間的協(xié)作，政府內(nèi)部或者政府之間的協(xié)作更難形成，其主要原因在于代表后者談判的組織或者個人缺少成功協(xié)作的高度激勵，“同時機構內(nèi)部的層層登記又傾向于降低協(xié)商者的彈性”。這就需要構建信任制度，從制度和結構層面規(guī)范協(xié)作者的行為，降低機會主義和不確定性，促進協(xié)作的順利進行。信任是協(xié)作性公共服務的基礎和前提，不僅有利于初始協(xié)作的建立，而且有利于減少后續(xù)協(xié)作中的溝通成本，監(jiān)督成本，增加協(xié)作的靈活性，從而增進公共價值。

（三）推進信息共享機制

信息作為一種優(yōu)質資源，在協(xié)作性公共服務中的作用是不言而喻的，可以說無論是哪個層級和形式的協(xié)作，都離不開信息的溝通和交流。協(xié)作性公共服務有效地回應了公民多樣化和復雜化的公共服務需求，克服了官僚制機械僵化的弊端，通過公共服務項目，聯(lián)合服務協(xié)定，資源互換等方式實現(xiàn)公共服務的優(yōu)化整合，公共服務資源分散掌握在不同協(xié)作主體手中，這一切都依賴于信息的交流與共享。信息共享在現(xiàn)代社會不單單是技術層面的問題，更多的反而是管理層面的問題，這主要表現(xiàn)在“許多政府信息化項目數(shù)據(jù)庫之間的技術聯(lián)接已經(jīng)實現(xiàn)”，[21] 但卻仍然無法實現(xiàn)信息共享。造成這種信息孤島的原因主要在于條塊分割產(chǎn)生體制和信息尋租：缺少協(xié)作交流的條塊分割體制為部門主義和各自為政的滋生提供了溫潤的土壤，部分政府部門將信息資源作為尋求政治利益和經(jīng)濟利益的籌碼，有意無意地設置信息共享壁壘，阻礙信息共享的實現(xiàn)；由于壟斷和獨占地位，政府占據(jù)了大量具有較高社會價值的公共信息和政府信息，雖然共享這些信息有利于公共行政成本的降低，公共服務水平的提升，增加公共價值，但是“理性經(jīng)濟人”色彩鮮明的部門主義者為了保護本部門的既得利益，勢必阻礙該部門對利益最大化的追求。不可否認，我國在實踐中還存在著技術標準不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)不一致和基礎數(shù)據(jù)重復采集的問題，這些都制約著協(xié)作性公共服務的發(fā)展。因此，我國政府首先應該構建政府間信息共享的統(tǒng)一標準，促進部門間、組織間的交流溝通；其次對于政府間的信息進行有效整合，打破部門利益，優(yōu)化政績考核制度，逐步破解“信息孤島”困境。

總之，協(xié)作性公共服務作為一種全新的治理理念，突破了關注組織變革和流程再造的傳統(tǒng)改革思路，理順并重塑了政府間、部門間的關系，促進了政府內(nèi)部的聯(lián)動，加強了政府與非政府組織及個人間的外協(xié)，注重伙伴關系的建立，有效彌補了政府公共服務供給的缺陷，為解決動態(tài)化、異質化和多元化的公共需求提供了一種新的思路和設想。協(xié)作性公共服務如何本土化，政府在公共服務中的角色如何定位，如何共擔責任等問題值得學界深入研究。

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[責任編輯、校對：楊栓保]