從地區(qū)競爭到區(qū)域協(xié)作

王一

摘 要： 作為一種新的治理模式，區(qū)域治理理論從國際政治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和行政管理等不同學(xué)科的視角得到了豐富和發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)全球化和在地化的雙重趨勢下，區(qū)域治理的實(shí)踐也迅速發(fā)展，表現(xiàn)各異。在國外跨行政區(qū)域治理層面有日本的廣域行政、英國跨域治理改革、美國的特別區(qū)制度；在治理框架層面有OECD的“功能區(qū)域”治理和歐盟治理框架。中國的區(qū)域治理重點(diǎn)和難點(diǎn)是如何加強(qiáng)府際協(xié)調(diào)，形成府際合作。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域治理； 功能區(qū)域； 特別區(qū)制度； 廣域行政； 跨域治理

中圖分類號： D082 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）01-0046-05

經(jīng)濟(jì)全球化動(dòng)搖了以固定空間領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)的政府治理形態(tài)。世界經(jīng)濟(jì)全球化建立在全球范圍的流動(dòng)空間網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，而流動(dòng)空間需要有地理節(jié)點(diǎn)，這些節(jié)點(diǎn)用高科技的通訊和都市服務(wù)來組織控制資本、信息及決策的流通交換。世界城市的影響力日益增加，逐漸在國際政治舞臺上嶄露頭角，體現(xiàn)了國家權(quán)力向下轉(zhuǎn)移的趨勢。另一方面，由于地方政府比上級政府或中央政府更直接面對民眾，且必須處理地方問題的多元性與復(fù)雜性，在地方治理框架中，中央與地方間的關(guān)系不再是傳統(tǒng)的控制、監(jiān)督、侍從、或?qū)沟拇怪标P(guān)系，而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N中央與地方、地方與地方之間，以及政府與各類社會(huì)行為者之間的互動(dòng)合作關(guān)系。伴隨這些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展變遷，地方政府公共管理研究迎來勃興。

作為一種新的治理模式，區(qū)域治理已經(jīng)成為當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府改革的新理念和國外行政管理研究的熱門與前沿領(lǐng)域，并且受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、國際政治學(xué)、公共管理學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。近年來，隨著中國幾個(gè)大型區(qū)域規(guī)劃和都市圈規(guī)劃的出臺，區(qū)域合作已逐漸在中央和地方政府中形成初步共識，以長三角和珠三角為代表的中國最大的兩個(gè)城市群已經(jīng)有了一些實(shí)踐探索，與“區(qū)域規(guī)劃”、“城市組團(tuán)”、“跨地區(qū)合作”、“區(qū)域行政”、“區(qū)域公共管理”、“跨域治理”、“區(qū)域治理”相關(guān)研究成果也相繼出現(xiàn)。“區(qū)域治理”概念并不專屬于公共管理學(xué)科，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃等領(lǐng)域運(yùn)用更為廣泛，研究也更聚集于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。筆者將把區(qū)域治理的研究視角拉回地方政府與地方治理方面，從區(qū)域治理基本理論的研究、國外區(qū)域治理改革實(shí)踐兩方面對國內(nèi)外現(xiàn)有研究進(jìn)行綜述，在此基礎(chǔ)上提出對中國區(qū)域治理研究現(xiàn)狀的幾點(diǎn)思考。

一、區(qū)域治理基本理論的研究

區(qū)域治理研究涉及龐雜的概念和理論體系，進(jìn)一步厘清概念，有助于更好地定位問題，增加研究的深度和廣度。區(qū)域治理概念經(jīng)過長期發(fā)展，基本上反映著行政管理價(jià)值從公共管理到新公共管理再到治理的演變過程。

（一）區(qū)域治理及其相關(guān)概念的含義

1.國際政治學(xué)視野下的區(qū)域治理概念及研究分層。國內(nèi)對區(qū)域治理的研究最早出現(xiàn)在國際政治領(lǐng)域。俞正梁從全球治理的角度對區(qū)域治理做出了相關(guān)分析，他將區(qū)域集團(tuán)化與全球化并稱為兩大歷史潮流。[1] 全球治理包含著全球?qū)哟蔚闹卫?，以及區(qū)域?qū)哟蔚闹卫恚磪^(qū)域治理，區(qū)域治理是全球治理最重要的一部分。區(qū)域主義緣于冷戰(zhàn)時(shí)期的東西方意識形態(tài)對立與軍事對抗，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域多邊經(jīng)濟(jì)合作與安全合作。區(qū)域治理還包含跨區(qū)域治理和次區(qū)域化。其中次區(qū)域化，即地區(qū)主義指幾個(gè)鄰近國家的聯(lián)接地區(qū)，由于特定的地理、文化、資源與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的因素，形成經(jīng)濟(jì)或文化一體化的次區(qū)域社區(qū)。國家內(nèi)部的區(qū)域治理是次區(qū)域化的一種特例。

2. 區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的區(qū)域發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)（regional economics）與區(qū)域治理相關(guān)的研究主要體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的相關(guān)理論中?？姞栠_(dá)爾提出了“循環(huán)累積原理”（the principle of circular causation），即市場力的作用大小傾向于擴(kuò)大而不是縮小地區(qū)間的差別。他認(rèn)為差距的出現(xiàn)使發(fā)達(dá)地區(qū)獲得累積的競爭優(yōu)勢，落后地區(qū)的處境將日漸惡化，這一思想逐漸形成了中心——邊緣理論。1958年，赫希曼在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》一書中提出區(qū)域核心部分的發(fā)展存在兩種效應(yīng)：一是“涓滴效應(yīng)”（trickling of down effects），即中心區(qū)的發(fā)展可帶動(dòng)外圍地區(qū)的發(fā)展，縮小差距；二是“極化效應(yīng)”（polarized effects），即資本、勞動(dòng)力從外圍地區(qū)流入核心區(qū)，加強(qiáng)核心區(qū)的發(fā)展，起著擴(kuò)大差距的作用。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯首先創(chuàng)立了增長極理論（Growth pole theory），他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)空間由若干中心點(diǎn)組成，每個(gè)中心都能產(chǎn)生吸引或輻射作用，擁有一定的影響區(qū)域。這些理論在中國影響很大，是區(qū)域治理研究的重要出發(fā)點(diǎn)之一。

3. 行政學(xué)領(lǐng)域區(qū)域問題研究的緣起?！皡^(qū)域行政”概念最早由陳瑞蓮、張緊跟提出，[2] 緣起于因行政權(quán)力分割而產(chǎn)生的國內(nèi)市場分割，可以說是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究在公共管理方面的擴(kuò)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)建立在這樣一個(gè)理論假設(shè)基礎(chǔ)上，即對經(jīng)濟(jì)區(qū)域的人為切割容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈環(huán)的脫節(jié)。因此區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與行政區(qū)劃之間的沖突是客觀存在的，區(qū)域行政研究的目的就是消弭兩者之間的緊張關(guān)系，使行政管理滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。陳瑞蓮、張緊跟沿用了區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對區(qū)域?qū)哟蔚膭澐?，將一國之?nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)看作小區(qū)域，而將超國家領(lǐng)域的國家與國家之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)看作大區(qū)域，并且把以省、直轄市、自治區(qū)一級的行政區(qū)域作為研究中國區(qū)域行政問題的樣本。

（二）公共管理學(xué)研究區(qū)域治理的趨勢

1. 系統(tǒng)化的區(qū)域管理與區(qū)域公共管理研究。國內(nèi)區(qū)域治理研究首先經(jīng)歷了區(qū)域管理的系統(tǒng)化過程。陳瑞蓮將區(qū)域行政的概念進(jìn)一步系統(tǒng)化，提出區(qū)域公共管理研究的范疇體系，包括七大方面：區(qū)域公共管理的基礎(chǔ)理論研究、政府間競爭和區(qū)域政府競爭力研究、地方政府與地方政府間關(guān)系研究、區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度供給研究、行政區(qū)劃的理論與實(shí)證研究、區(qū)域公共管理的比較研究、區(qū)域公共管理的個(gè)案研究。[3] 劉鋒]明確提出區(qū)域管理的三個(gè)最根本目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平；主要趨勢是在宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)兩方面放松管制、調(diào)整管制手段和管制領(lǐng)域。區(qū)域管理的組織機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)的作用，并對區(qū)域創(chuàng)新進(jìn)行產(chǎn)、學(xué)、研、政主體的協(xié)同配合，包含了初步的治理理念[4。王健、鮑靜等把造成當(dāng)代中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的原因歸結(jié)為政府職能的轉(zhuǎn)變尚未完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，提出了“復(fù)合行政”的概念，跳出行政區(qū)劃調(diào)整的局限，推進(jìn)政府管理范式由統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變。[5]

2. 區(qū)域主義和新區(qū)域主義。區(qū)域主義作為一種思潮，其產(chǎn)生和發(fā)展都與“歐洲一體化”、美國“大都市區(qū)政府”的實(shí)踐密切聯(lián)系。其核心要義是為了提升管理效率，不同的行政主體（國家或城市）之間通過合作來共同提供區(qū)域內(nèi)部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，試圖從組織機(jī)構(gòu)上合并不同的政府機(jī)構(gòu)，建立“巨人政府”，并用“科層制”的手段管理公共事務(wù)。[6] 新區(qū)域主義引入了治理理論，放棄了對不同區(qū)域行政機(jī)關(guān)并不成功的合并，而強(qiáng)調(diào)建立在共同利益上的自愿、平等合作；區(qū)域內(nèi)部合作一般圍繞特定的議題展開，以互信和分工為基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)比較松散；此外，區(qū)域是開放的，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間的不同主體加強(qiáng)各類聯(lián)系與交往。

3. 區(qū)域治理。 區(qū)域治理在很大程度上借鑒了治理理論的經(jīng)典定義，強(qiáng)調(diào)主體性質(zhì)的多元化，即區(qū)域治理主體應(yīng)涵蓋各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，以及管理共同事務(wù)方式的多樣化。[7] 治理理論的權(quán)威學(xué)者威格里斯托克（Gerry Stoker）概括了治理的五個(gè)要點(diǎn)：（1）主體以政府為主但又不限于政府，還包括社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和公民個(gè)體；（2）國家社會(huì)間、公共與私人部門間的界限趨于淡化，公共服務(wù)外包越來越普遍；（3）組織要實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)必須依靠其他組織，如交換資源、談判共同的目標(biāo)；（4）參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；（5）政府有責(zé)任使用新的方法和技術(shù)，來更好地對公共事務(wù)實(shí)行控制和引導(dǎo)。[8]

區(qū)域治理的核心是多中心、參與式、合作型的公共管理治理模式。[9] 區(qū)域治理與新區(qū)域主義的本質(zhì)涵義很相近，但區(qū)域治理更加重視非政府公共管理主體的作用。由于區(qū)域治理更強(qiáng)調(diào)參與和合作，往往以“平等主義”為導(dǎo)向，即主張消除區(qū)域不平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和均等化。[10]

（三）國外區(qū)域治理理論研究流派

區(qū)域治理理論的產(chǎn)生、發(fā)展和成熟與區(qū)域治理實(shí)踐緊密相關(guān)、互相促進(jìn)。與區(qū)域治理本身相似，區(qū)域治理研究也緊密圍繞特定的現(xiàn)實(shí)議題展開，并形成了相應(yīng)的研究流派。一是對區(qū)域發(fā)展不均衡問題的研究，以繆爾達(dá)爾、赫希曼、胡佛、托達(dá)羅、劉易斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家為代表，他們是區(qū)域治理理論的重要先驅(qū)。二是政府間競爭理論，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派透過演化經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)，將國家間經(jīng)濟(jì)績效競爭歸結(jié)為制度的競爭，從而把研究的焦點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到公共管理領(lǐng)域，并提出“競爭性政府”，設(shè)計(jì)出了政府間競爭的分析框架，代表人物有諾斯、柯武剛、史曼飛、何夢筆等。三是地區(qū)競爭力研究，跳出政府與市場的思維慣性，把區(qū)域特性作為研究對象，發(fā)展出了“集群理論”，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府和其他非政府公共組織甚至是私營部門在地區(qū)治理中的“合力”作用，即關(guān)注公共管理主體的多元化和治理機(jī)制的現(xiàn)代化，代表人是波特、摩根等人。四是政府間關(guān)系研究，一方面，全球化背景下，民族國家權(quán)力相對縮小，地方作用日益突顯，基于這種力量對比變化的府際關(guān)系研究致力于優(yōu)化縱向上的國家治理結(jié)構(gòu)，以賴特、霍威特、奈斯等人的著作為代表；另一方面，地方治理在回應(yīng)公民多元化的訴求時(shí)，逐漸發(fā)展出了一種“網(wǎng)絡(luò)化的地方治理”結(jié)構(gòu)，以安塞爾對西歐區(qū)域發(fā)展的案例研究為代表。五是跨流域治理研究，通過以大型河源流域的開發(fā)、治理實(shí)踐為研究對象，總結(jié)出府際綜合協(xié)調(diào)治理的制度和政策經(jīng)驗(yàn)。

二、國外區(qū)域治理改革實(shí)踐

區(qū)域治理研究是對現(xiàn)實(shí)中區(qū)域發(fā)展所面臨問題的回應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的演變，各國政府采取了一系列適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的改革和治理實(shí)踐。這些實(shí)踐可以分為兩大類：一類是用新的區(qū)域管理體制替代原行政管理體制，包括行政區(qū)劃的調(diào)整、組織機(jī)構(gòu)改革以及新議事制度的建立等根本性的變化；另一類是在原有體制之外，建立了更加靈活的治理結(jié)構(gòu)，政府作為多元主體的一方參與新的治理，其身份可能是主導(dǎo)力量，也可能是平等協(xié)議的一方。

（一）行政管理的區(qū)域治理改革

1. 日本的廣域行政改革。日本有關(guān)地方政府間跨域合作稱之為“廣域行政”，主要目的是實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)，建構(gòu)有效的地方政府，以承接中央在地方化的趨勢下權(quán)限的下放。廣域行政改革主要包括：制定廣域行政圈，推動(dòng)生活圈共同規(guī)劃；市町村行政區(qū)域合并；廣域事務(wù)的共同處理。通過廣域行政改革，建立國內(nèi)地方政府跨域合作機(jī)制，促進(jìn)國家資源的有效運(yùn)用，改善地方政府財(cái)政危機(jī)，有效實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)。

1968年，日本國規(guī)劃協(xié)會(huì)提出《關(guān)于根據(jù)地域社會(huì)變動(dòng)市町村行政實(shí)施方案研究報(bào)告》，將地方都市生活圈設(shè)定為以追求建設(shè)高效率生活環(huán)境為目的的區(qū)域，即廣域市町村圈，并建議廣域行政體制政策化，即設(shè)置廣域行政機(jī)構(gòu)通盤處理廣域市町村規(guī)劃的擬定和實(shí)施。1969年，內(nèi)閣會(huì)議通過《新全國綜合開發(fā)計(jì)劃》推出大規(guī)模工業(yè)基地、新干線網(wǎng)等大區(qū)域建設(shè)，以矯正國土利用的偏廢現(xiàn)象，消除過疏過密的區(qū)域差距。同年5月，日本頒布《廣域市町村圈整備措施綱要》，將日漸形成的都市及周邊農(nóng)地、山地、漁村、地區(qū)整合成一個(gè)日常社會(huì)生活圈，擬訂廣域且綜合規(guī)劃。

廣域事務(wù)的共同處理是在確保市町村自立性和主體性基礎(chǔ)上建立起一整套完善的跨域治理合作機(jī)制，具體包括十五項(xiàng)內(nèi)容：公共設(shè)施之區(qū)域外設(shè)置及團(tuán)體公共設(shè)施的利用；協(xié)議會(huì)；機(jī)關(guān)、職員的共同設(shè)置；事務(wù)委托；職員派遣；互助救濟(jì)事業(yè)的經(jīng)營委托；地方政府首長、議長的全國性聯(lián)合組織；都區(qū)協(xié)議會(huì)；特別地方公共團(tuán)體的組合；特別地方公共團(tuán)體之地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)；地方行政聯(lián)系會(huì)議；公益法人共同設(shè)立；公益設(shè)施的共同利用；事實(shí)上的協(xié)議會(huì)；協(xié)定。其中前十項(xiàng)在地方法律是明確規(guī)定，后五項(xiàng)在其他相關(guān)法律中規(guī)定。這些相關(guān)法律包括警察法、災(zāi)害救助法、消防法、傳染病預(yù)防法等，還有其他跨域合作的相關(guān)規(guī)定。此外，設(shè)立具有法人人格的特別公共團(tuán)體，以保證地方政府間合作的效率，如財(cái)產(chǎn)區(qū)、地方開發(fā)事業(yè)團(tuán)等[11]。

市町村行政區(qū)域合并是希望提升地方行政及財(cái)政能力，確保人才及組織規(guī)模效益。這種改革并不僅僅是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的回應(yīng)，更主要是為了解決地方政府自身面臨的管理問題。改革的出發(fā)點(diǎn)是強(qiáng)化地方行政的力量，因此出現(xiàn)了稀釋民間力量、降低居民認(rèn)同感等后果，強(qiáng)化了國家，弱化甚至是破壞了社區(qū)的力量，公民社會(huì)在治理框架中的作用沒有得到充分發(fā)揮，存在固有的缺憾。

2. 英國跨域治理制度的發(fā)展。英國新工黨上臺執(zhí)政后積極推動(dòng)了一系列改革計(jì)劃，讓英國地方自治的發(fā)展更加蓬勃豐富。1997-1998年的《全面支出審查報(bào)告》是布萊爾政府為落實(shí)新工黨理念而采取具體辦法的先導(dǎo)，具體政策包括：地方戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系、地方公共服務(wù)協(xié)議、地方協(xié)定、以及地方區(qū)域協(xié)定等各項(xiàng)政策工具。這些措施讓原來就具有堅(jiān)實(shí)地方自治基礎(chǔ)的英國，在歷次推動(dòng)改革地方跨域合作機(jī)制上獲得成效。英國的區(qū)域治理制度設(shè)計(jì)包括中央政府主導(dǎo)型和地方政府主導(dǎo)型。中央政府主導(dǎo)型包括：區(qū)域發(fā)展署、區(qū)域議會(huì)、政府辦公室、區(qū)域協(xié)調(diào)小組、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)五種；地方政府主導(dǎo)型包括：區(qū)域立法機(jī)關(guān)、郡議會(huì)、都會(huì)區(qū)管理局、地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系四種[12]。此外，英國跨域治理還有完備的制度工具，如地方公共服務(wù)協(xié)議、地方區(qū)域協(xié)議、地方協(xié)議等。

英國的區(qū)域治理是對公共部門職能碎片化的調(diào)整。受撒切爾新公共管理改革的影響，公共部門雖然引入了競爭機(jī)制，但是忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，帶來更加割裂化的制度結(jié)構(gòu)。區(qū)域治理的前提是政府必須意識到人們并不一定會(huì)完全遵從準(zhǔn)則、行業(yè)或組織的界限。而且政府機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是解決公民最關(guān)心的問題，而不僅僅追求解決問題過程中的效率。

3. 美國特別區(qū)（專區(qū)）制度。美國的地方政府體系由縣（county）、自治市（municipality）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（township）、學(xué)區(qū)（school district）和特別區(qū)（special district）五種政府形式組成。其中特別區(qū)興起最晚，數(shù)量最多，發(fā)展最快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年，美國的特別區(qū)達(dá)到了37381個(gè)。[13] 發(fā)揮有限目的政府功能的地方政府單位常常被稱作“特別區(qū)”。[14]6學(xué)區(qū)其實(shí)是一種最常見的特別區(qū)，是一種有限目的的準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)，其設(shè)立理念是：教育事務(wù)的治理不應(yīng)該被操縱市政廳或縣政府的黨派利益集團(tuán)所控制，因此要保持其區(qū)域獨(dú)立性。其他有限目的的準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了滿足地方政府日益增加的職能，主要是各類資源開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)服務(wù)區(qū)域。[14]6

特別區(qū)首先要有一個(gè)實(shí)體，通常是具有起訴和被起訴、簽訂合同等權(quán)力并能提供公共服務(wù)的公司。其次，要獨(dú)立于其他政府，在財(cái)政和行政方面都具有實(shí)質(zhì)的獨(dú)立性。最后，職能往往是單一的。特別區(qū)職能所涉及比例依次為：自然資源類（主要是防洪排澇、灌溉、水土保持）、消防、供水、住房和社區(qū)發(fā)展、下水；其次是殯葬管理、圖書館、公園與娛樂設(shè)施、道路、保?。蛔詈笫轻t(yī)院、教育、機(jī)場、供水以外的基礎(chǔ)設(shè)施（包括電、氣、公共交通等）及其他。[15]73

特別區(qū)主要由特定州內(nèi)的縣、市等常規(guī)性地方政府聯(lián)合設(shè)立，但也有一些州際實(shí)體經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)設(shè)立。在美國起碼有一半大都市區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)域性專區(qū)，其中以加州、俄亥俄州、得克薩斯州數(shù)量最多。[15]73

（二）區(qū)域治理框架構(gòu)建

1. OECD“功能區(qū)域”治理。全球化考驗(yàn)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性和吸引力，同時(shí)也為區(qū)域發(fā)展提供了機(jī)遇。要抓住全球化的機(jī)遇，地方政府必須提出新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。隨著行政權(quán)力的分化和下移，中央政府也不再對地方發(fā)展擁有唯一權(quán)威，地方政府需要更積極地考慮并制定區(qū)域政策。都市地區(qū)存在比較強(qiáng)烈的區(qū)域發(fā)展和區(qū)域治理需求。盡管都市地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位已經(jīng)非常強(qiáng)勢，但它們的潛能仍沒有被充分激發(fā)。如何提高自己的吸引力和競爭力是都市地區(qū)區(qū)域治理亟待解決的主要問題。

為此，OECD的領(lǐng)土發(fā)展政策委員會(huì)（TDPC）2002年提出了“功能區(qū)域”（the functional regions）的概念。功能區(qū)域是根據(jù)功能界定的次級領(lǐng)土單位，其確定依據(jù)是特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，而不是地理特征或歷史事件。[16]11-13 以“功能區(qū)域”為治理的基本單位，高度強(qiáng)調(diào)了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，而弱化了區(qū)域的行政屬性。盡管判定的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)根據(jù)各國的特殊國情而有所不同，但絕大多數(shù)國家以通勤狀況作為確定功能區(qū)域的最根本依據(jù)。界定“功能區(qū)域”最常用的一個(gè)指標(biāo)是“勞動(dòng)力市場”，即人們的工作地點(diǎn)和生活地點(diǎn)為同一個(gè)功能區(qū)域。22個(gè)OECD成員國中，12個(gè)國家認(rèn)為功能區(qū)域的界定應(yīng)該依據(jù)城市中心的影響力來確定；另外10個(gè)國家認(rèn)為功能區(qū)域的界定不需要確定一個(gè)城市中心，而是綜合了區(qū)域交通方式和時(shí)間、與中心的距離和緊密度、人口密度等因素，把領(lǐng)土劃分為連片的功能區(qū)域。[16]11

功能區(qū)域的提出是為了制定更符合區(qū)域發(fā)展需求的規(guī)劃，同時(shí)也為更好地執(zhí)行區(qū)域發(fā)展政策提供了治理框架。有的國家根據(jù)功能區(qū)域來制定就業(yè)政策、發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施；有的國家根據(jù)功能區(qū)域來制定經(jīng)濟(jì)扶持和補(bǔ)貼政策。但由于功能區(qū)域沒有實(shí)體的組織機(jī)構(gòu)，其治理往往還要依靠現(xiàn)有的行政管理機(jī)構(gòu)。功能區(qū)域一般來說沒有特別的權(quán)力和責(zé)任，也沒有固定的財(cái)政資金。應(yīng)該說，功能區(qū)域的治理更多停留在規(guī)劃、研究和決策層面。

2. 歐盟區(qū)域治理結(jié)構(gòu)。歐盟被認(rèn)為是目前地區(qū)主義最為成功的形式。歐盟是一個(gè)新的治理機(jī)制，又是一個(gè)準(zhǔn)聯(lián)邦的“起調(diào)節(jié)作用的國家”。歐盟自身的政治架構(gòu)與成員國國內(nèi)政治完全不同，體現(xiàn)在治理特征、決策程序及其對事務(wù)的規(guī)制等方面。

馬庫思·賈欽福（Markus Jachtenfuchs）認(rèn)為，歐洲一體化的研究有兩種不同的理論路徑：一是經(jīng)典一體化理論，它是歐洲一體化進(jìn)程的結(jié)果，歐元區(qū)的建立就是對這種理論的運(yùn)用；二是治理理論，它是歐洲一體化進(jìn)程的推動(dòng)力量。[17] 西蒙·?？怂梗⊿imon Hix）在《歐盟研究：“新治理”的機(jī)制和批判》中綜述了目前關(guān)于歐盟的研究，認(rèn)為歐盟的治理機(jī)制是全新的。歐盟不是一個(gè)國家，卻是一個(gè)獨(dú)特的非等級、監(jiān)管性、審慎的治理機(jī)制。[18] 這種機(jī)制緣起于（新）制度主義，認(rèn)為合法性是通過透明、帕累托效率和協(xié)商一致的政策過程來獲得的。而“新治理”機(jī)制的反對者認(rèn)為，歐盟政治和政府之間合作并沒有特殊之處，通過經(jīng)典民主競爭而產(chǎn)出的政策，可以獲得合理的戰(zhàn)略行動(dòng)成果并保證合法性。

楊毅、李向陽對歐盟的治理特征做了概括：一是非國家行為體的作用比國家行為體的作用更加明顯；二是各行為主體間的關(guān)系是多中心的和非等級的；三是治理的關(guān)鍵職能在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)及政治生活的規(guī)則化，而不是資源的重新分配。[19] 因此，歐盟區(qū)域治理的決策進(jìn)程是復(fù)雜而緩慢的，包含了國家和非國家多主體間持久的權(quán)衡考慮與合作。非正式的契約、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范決定著政策選擇，為歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)中的立法者提供信息和專家的意見，并最終形成政策結(jié)果。

歐盟的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)可分為縱向和橫向兩個(gè)方面。縱向上，在歐盟最重要的三個(gè)決策機(jī)構(gòu)（歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)）中設(shè)立專門的職能機(jī)構(gòu)和顧問機(jī)構(gòu)，致力于解決成員國之間日益嚴(yán)重的區(qū)域問題；歐盟成員國政府在區(qū)域政策形成過程中，必須先接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策的協(xié)調(diào)和整合，并將自身的區(qū)域政策置于統(tǒng)一的政策框架下。[20]119 在橫向上，在整個(gè)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)政策的制定、執(zhí)行和回饋過程中，公共部門、私營機(jī)構(gòu)與第三部門的“合力”作用非常突出。如區(qū)域間組織、銀行、利益集團(tuán)、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等力量紛紛發(fā)揮作用，打破縱向?qū)蛹壪拗?，織成了區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)。[20]120 規(guī)制歐盟單一市場的能力和需要推動(dòng)了歐盟區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的形成。為了打破現(xiàn)有的利益格局，這個(gè)政策過程必須把制定規(guī)制的權(quán)力委派給獨(dú)立的力量，遠(yuǎn)離如議會(huì)和政府等機(jī)構(gòu)，以防特殊的利益集團(tuán)影響。

三、對中國區(qū)域治理研究的幾點(diǎn)思考

2005年《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》首次正式提出“城市群”概念，要求珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮對內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力。[21] 中國的區(qū)域治理實(shí)踐也主要圍繞這三大城市群的治理展開。這三大城市群恰好有自己的區(qū)域特征：珠三角——省內(nèi)區(qū)域治理模式；長三角——跨省區(qū)域治理模式；京津冀——雙中心區(qū)域治理模式。此外，還有一些次級城市群的區(qū)域治理研究，如武漢城市帶、長株潭城市圈等都可以并入相似類型進(jìn)行研究。

從國家戰(zhàn)略層面看，中國也存在OECD提出的類似功能區(qū)域的概念，并廣泛運(yùn)用于各類政策制定過程中，如“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“海洋經(jīng)濟(jì)圈”、“三北防護(hù)林”、“自由貿(mào)易區(qū)”等等。這些“功能區(qū)域”涉及公共政策的方方面面，但是較少涉及到區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)整合，對于區(qū)域的治理只停留在表面。

從府際關(guān)系來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源整合和服務(wù)型政府建設(shè)是府際區(qū)域治理的主要推動(dòng)力量，但是地方行政權(quán)力的碎片化，造成了府際關(guān)系的復(fù)雜化，如：立法雷同、規(guī)章膨脹、紅頭文件泛濫，重復(fù)勞動(dòng)、資源浪費(fèi)、壁壘森嚴(yán)、執(zhí)法尺度不一等問題異常突出。在不實(shí)行政治和行政一體化的前提下，淡化地方政府的行政級別，以平等的方式簽訂靈活的區(qū)域治理協(xié)議，是目前來看最可能有效實(shí)現(xiàn)城市群公共事務(wù)合作的方式。但這一方式只能在很小程度上減少不同地方政府政策之間的沖突，距離真正的“區(qū)域合作、共同發(fā)展”還很遙遠(yuǎn)。

未來中國區(qū)域治理框架應(yīng)包含以下內(nèi)容：

1. 區(qū)域治理框架解決的基本問題有以下幾個(gè)層次：最外層是以效率為核心的績效管理問題，即如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域的合作；中間層是以民主參與為核心的制度設(shè)計(jì)問題，即如何處理區(qū)域政策過程的分歧；最內(nèi)層是以平等為核心的發(fā)展問題。

2. 區(qū)域治理作為處理中國地方政府間關(guān)系問題的大方向已經(jīng)獲得了學(xué)術(shù)界和相關(guān)熱點(diǎn)區(qū)域的基本共識。中國區(qū)域治理實(shí)踐還停留在有合作意向階段，制度建設(shè)和主體參與水平都屬初級，需要行政管理體制改革的整體配套。

3. 中國區(qū)域治理實(shí)踐還沒有達(dá)到以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件為依據(jù)的程度。政府間合作的主要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)利益，障礙也是經(jīng)濟(jì)利益的沖突，較少從公共服務(wù)供給角度出發(fā)考慮區(qū)域治理問題。而公共服務(wù)的合作供給是國外區(qū)域治理實(shí)踐的主流議題。以平等為導(dǎo)向開展區(qū)域治理，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，特別是不同區(qū)域之間的平衡發(fā)展，是國外區(qū)域治理研究的關(guān)鍵性問題，甚至推動(dòng)著區(qū)域治理思潮和研究本身的不斷深化。中國的區(qū)域治理實(shí)踐必須跳脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益導(dǎo)向，著力人與社會(huì)的全面發(fā)展，通過縮小區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的差距，最終走向全面發(fā)展。

4. 從操作技術(shù)來看，中國的區(qū)域治理實(shí)踐往往從大處著眼、總體布局，實(shí)則是老虎吃天，無從下手。國外區(qū)域治理機(jī)構(gòu)和制度的設(shè)置都緊扣相關(guān)議題，每一項(xiàng)合作機(jī)制都有很強(qiáng)的針對性，而且注重對既得利益的回避和制衡，執(zhí)行難度大大減小。中國區(qū)域治理要向縱深推進(jìn)，必須回歸現(xiàn)實(shí)議題、從點(diǎn)滴做起，逐步建立和完善治理取向的政策機(jī)制，進(jìn)而改變整體制度環(huán)境。

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