霧霾治理的“中國之惑”

張茉楠

目前，中國大氣污染形勢十分嚴峻，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區(qū)等尤為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標(biāo)準2倍以上，高于世界衛(wèi)生組織（WHO）指導(dǎo)值7倍以上。霧霾發(fā)生頻率之高、波及面之廣、污染程度之深前所未有，持續(xù)大面積爆發(fā)的霧霾天氣已演變?yōu)殪F霾災(zāi)害。

霧霾已危及當(dāng)今中國經(jīng)濟社會發(fā)展

1.持續(xù)嚴重的霧霾給中國造成較大經(jīng)濟社會損失。亞洲開發(fā)銀行與清華大學(xué)公布《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報告稱，中國空氣污染每年造成的經(jīng)濟損失，基于支付意愿估算高達3.8%。2012年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量為519322億元，以1.2%計則達6232億元，以3.8%計高達19734億元。

2.持續(xù)嚴重的霧霾帶來巨大健康損害。根據(jù)國家發(fā)展改革委的統(tǒng)計，2013年初，中國發(fā)生大范圍持續(xù)霧霾天氣，受影響區(qū)域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區(qū)，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。2003年7月，由中國、美國和以色列科學(xué)家發(fā)表在《美國國家科學(xué)院院刊》中的《大氣污染對預(yù)期壽命的長期影響：基于中國淮河取暖分界線的證據(jù)》的研究發(fā)現(xiàn)，長期暴露于污染空氣中，總懸浮顆粒物（TSP）每上升100微克/立方米，平均預(yù)期壽命將縮短3年。

3.持續(xù)嚴重的霧霾已影響中國的國際聲譽。中國大范圍、長時間、高濃度的嚴重霧霾天氣，受到國際社會高度關(guān)注，一些鄰國甚至抱怨受到了中國霧霾影響，為“美麗中國”蒙上了陰霾。霧霾形成的不良印象，嚴重損害國家形象，進而影響投資、貿(mào)易、旅游等多個領(lǐng)域，成為建設(shè)“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。

中國霧霾成因極為復(fù)雜

對霧霾（PM2.5）的來源與構(gòu)成，大部分研究認為主要來自于化石燃料，但具體研究數(shù)據(jù)分歧較大。國際綠色和平組織的數(shù)據(jù)顯示，49%的PM2.5 來自燃煤，16%來自于機動車燃油。北京大學(xué)環(huán)境模擬與污染控制國家重點實驗室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃燒占到PM2.5來源的60%-70%，其他還包括工業(yè)與建筑揚塵、居民生活燃料等。

本質(zhì)而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象。嚴重霧霾頻發(fā)是一定經(jīng)濟發(fā)展階段的產(chǎn)物，這已被人類歷史所證明。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中也不斷出現(xiàn)大氣污染問題，在歷史上發(fā)生過的英國倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個事件是工業(yè)煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個事件也都是區(qū)域工業(yè)化高速發(fā)展導(dǎo)致的后果。在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前中國正經(jīng)歷煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變時期，成因比這些國家更為復(fù)雜，既有經(jīng)濟成因，也有體制成因。

1.霧霾持續(xù)頻發(fā)與中國進入重化工快速發(fā)展時期密切相關(guān)。近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為中國經(jīng)濟不斷創(chuàng)造增長奇跡。2003年以來，中國有6年實現(xiàn)了10%以上的增長速度。然而，高經(jīng)濟增長背后的生態(tài)成本和代價也十分高昂。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，中國工業(yè)部門耗能占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上，尤其是五大高耗能產(chǎn)業(yè)聚集地的京津冀地區(qū)霧霾情況相當(dāng)嚴重。

2.霧霾持續(xù)頻發(fā)與化石燃料消耗的大量激增密切相關(guān)。根據(jù)英國石油公司（BP）最新的世界能源統(tǒng)計，中國能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比分別達到65.9%和17%，清潔能源占比僅為17%。與之相對，全球能源結(jié)構(gòu)中煤炭與石油占比為31.1%和22.5%，清潔能源占比達46%。2000-2012年，中國煤炭消耗從15.2億噸增至39.1億噸，漲幅高達128%。煤炭在能源結(jié)構(gòu)中占比在2011年已接近七成。國際綠色和平綜合近期有關(guān)灰霾與大氣污染的研究表明，燃煤對霾污染的直接貢獻占1/4 以上，對于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的貢獻率遠大于其他季節(jié)。

3.霧霾持續(xù)頻發(fā)與快速粗放的城鎮(zhèn)化進程及發(fā)展模式密切相關(guān)。公開資料顯示，2009年全國機動車排放污染物5143.3萬噸，其中氮氧化物583.3萬噸，顆粒物59.0萬噸。2012年，汽車尾氣至少排出二氧化硫11萬噸。根據(jù)中國環(huán)境科學(xué)院的數(shù)據(jù)，2013年最新研究發(fā)現(xiàn)，上海的機動車尾氣造成的大氣中細顆粒物污染的“貢獻”在全國最高，已達50%。此外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，工業(yè)與建筑揚塵導(dǎo)致PM2.5大量產(chǎn)生，對大氣環(huán)境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產(chǎn)聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負外部性”。

4.霧霾持續(xù)頻發(fā)與環(huán)境治理理念和管理體制滯后密切相關(guān)。對于日益嚴峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。中國環(huán)保體制凸顯“九龍治水”的特點，根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)保管理體制是以行政區(qū)域和部門分工為基礎(chǔ)，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環(huán)保部主管。此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護實行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來，分工不清，聯(lián)動不暢，環(huán)保部門獨力難支。

加大改革力度，探索霧霾治理新模式

治理霧霾不能“頭痛醫(yī)頭”，更不能“零打碎敲”。解決霧霾問題，必須加快改革步伐，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式上下功夫；必須改變目前環(huán)保管理體制，強化環(huán)境污染出口管理和入口管理相結(jié)合，強化多種污染控制和全國聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合，積極探索霧霾治理新模式。

（一）加快推動 “大環(huán)?！斌w制改革，強化頂層設(shè)計，綜合治理。

1.加快推動環(huán)保體制改革，成立“大環(huán)保部”。霧霾現(xiàn)象只是中國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設(shè)立高級別的環(huán)保協(xié)調(diào)機構(gòu)，改變多頭管理、分散管理的局面，實現(xiàn)全國環(huán)境保護垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)建設(shè)咨詢評估機制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報告。

2.加快推進環(huán)保立法，加強法律和行政監(jiān)督。當(dāng)前，要把《大氣污染防治法》的各項措施落實到位。同時，要進一步落實《環(huán)境影響評價法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等相關(guān)法律，加大污染治理的法律保障，以及環(huán)保部和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法。

3.健全環(huán)保信息公開制度和“追溯問責(zé)制”。陽光是最好的“防腐劑”，加快推進環(huán)境保護的政府決策和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息的公開制度，同時，建立“追溯問責(zé)”制度和環(huán)境公益訴訟制度，讓用污染代價創(chuàng)造GDP的環(huán)境危害無所遁形。

4.引入“第三方治理”和市場化環(huán)保手段。當(dāng)前環(huán)境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導(dǎo)向有關(guān)。要按照“排污者付費、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權(quán)交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節(jié)能服務(wù)新機制改善能源管理，城鎮(zhèn)污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設(shè)施運營基本實現(xiàn)專業(yè)化、市場化、社會化。

（二）加快調(diào)整重化工業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。重化工業(yè)總體分布在東北、華北以及沿海地區(qū)，具有明顯的集聚性?！斑^密”的工業(yè)布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區(qū)環(huán)境污染的隱患。要通過推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴重地區(qū)的重化工業(yè)產(chǎn)能，逐步降低大氣污染嚴重區(qū)域的煤炭消費量。建立產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移的利益協(xié)調(diào)機制，加大重化工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和升級，避免產(chǎn)能轉(zhuǎn)移“重化擴散”。

（三）重新謀劃能源布局，堅持實施能源消費總量控制。中東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達但能源匱乏，而西部地區(qū)煤電、水電、風(fēng)電資源充沛，建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區(qū)可集中建設(shè)坑口電站，加大煤炭就地轉(zhuǎn)化為電力的力度，實現(xiàn)輸煤輸電并舉。

堅持“能源消費總量控制”，在能耗總量分解上，應(yīng)綜合不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能目標(biāo)等因素，把能耗指標(biāo)差別化分配給各地區(qū)；引入市場機制，建立能源量指標(biāo)交易置換制度，實現(xiàn)不同企業(yè)、不同地區(qū)間的配額交易；建立健全能源與碳排放監(jiān)測平臺，真正發(fā)揮“能源消費總量控制”對能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。

（四）倡導(dǎo)低碳發(fā)展理念，推動綠色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。一是在生產(chǎn)領(lǐng)域，強化企業(yè)排放標(biāo)準，加快與空氣治理相關(guān)的低碳技術(shù)開發(fā)應(yīng)用；二是在交通領(lǐng)域，提高汽柴油和市場準入標(biāo)準，加快推廣汽車加裝催化轉(zhuǎn)化和PM2.5過濾器裝置，全面放開新能源汽車的購買和使用，加快城市和交通網(wǎng)絡(luò)的新能源汽車配套設(shè)施建設(shè)；三是在建筑領(lǐng)域，全面強制推廣城市建設(shè)揚塵抑控措施和控制標(biāo)準，對建筑工地揚塵措施不到位的實行一票否決的停建制度。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員）