機動車：限行優(yōu)于限購

■張國玉

【案例】

2014年3月25日晚上7點，杭州市政府召開新聞發(fā)布會，宣布從26日零點起在全市實行小客車總量調控管理，增量需通過搖號或者競價方式取得。杭州成為繼北上廣、天津、貴陽之后，全國第6個限制機動車上牌的城市。

一時間，限購政策成為各地治理交通擁堵的不二法寶，社會各界再次對限購政策議論紛紛，褒貶不一。

【剖析】

“限購”解決不了交通擁堵問題

機動車限購政策，1994年發(fā)端于上海。當時，上海市為了控制新增機動車總量、緩解交通擁堵，開始對中心城區(qū)新增私車額度通過投標拍賣的方式進行總量調控。機動車限購作為一種公共政策必然要實現(xiàn)相應的政策目標，政策目標主要包括自由、安全、公平和效率等。就限購政策而言，官方聲稱實行機動車限購旨在控制新增機動車總量、緩解交通擁堵狀況，這就意味著限購政策暗含的政策目標是提高城市交通的效率，讓城市交通、特別是機動車交通更為快捷。

北京市交通委網站曾于2011年6月中下旬發(fā)起交通緩堵民意調查。截至當年7月4日，共有21076人次參與“您認為，上半年我市交通擁堵狀況是否有所緩解？”的投票，投票結果顯示，15950人選擇了“沒有”，占總數(shù)的75.68%。顯而易見，限購政策并沒有實現(xiàn)城市交通效率的提升。

籠統(tǒng)地談限購政策帶來的公平和效率，意義不大。關鍵是分析限購政策究竟導致誰的效率得到實現(xiàn)，又侵犯了誰的公平。

首先，限購政策保證既有擁有機動車群體的效率。這是因為限購政策的確在很大程度上保證了機動車數(shù)量的有序增長，機動車數(shù)量的緩慢增長意味著同樣交通面積中機動車數(shù)量的相對緩慢增加，進而保證擁有機動車群體的交通效率。即使調查顯示交通效率沒有提高，但由于限購政策確實導致機動車數(shù)量增長的緩慢，客觀上卻沒有導致交通效率的下降，也就是限購后北京城市交通沒有更堵，只是和以前一樣堵。

其次，限購政策還侵犯了沒有購買機動車群體的消費自由權，即自由購買機動車的權利。在這個意義上，限購政策導致效率目標和消費自由目標產生沖突。而且，僅僅因為是后來者就失去了自由購買機動車的權利，這實際上也是不公平的。在已經購買機動車和未購買機動車這兩類群體中，未購買機動車群體相比已經購買機動車群體的規(guī)模更大。如果按照一人一票的原則，可以這么說，少數(shù)人的效率妨礙了多數(shù)人的公平和消費自由。以北京為例，2011年末，北京市常住人口2000萬，戶籍人口1278萬，半年以上外來人口742萬。2012年初，機動車保有量突破500萬輛。500多萬輛擁有機動車群體的交通效率，妨礙了1500萬未擁有機動車群體公平購買機動車的權利。

【比較】

哪個城市“限購”方案最優(yōu)

目前實行限購政策的城市，主要有三類做法：一類是北京，只用搖號的方式配置買車指標；另一類是上海，只用拍賣的方式配置買車指標；第三類是天津、杭州等地，同時采取搖號和拍賣兩種方式，但不同城市二者的比例不同。以杭州為例，每年共設置8萬個小客車指標，其中以搖號方式配置的增量指標為6.4萬個，以拍賣方式配置的增量指標為1.6萬個。即使同是限購政策，不同的政策方案組合也導致不同的公平和效率問題。

有人認為，對上海車號拍賣方式的批判可以歸納為赤裸裸的金錢至上，導致有錢人與無錢人的不公平。機動車牌照拍賣真的是金錢至上嗎？從參加拍賣的資格來看，只要具備上海常住居民條件的都有參加上海機動車牌照拍賣的資格，這是公平的準入。而且，拍賣中的價格主要扮演著需求偏好甄選機制，其在很大程度上能夠使消費者顯示其對機動車需求的真實偏好，最終使得對機動車有剛性需求和能力的消費者獲得機動車牌照。從最終結果來看，最需要機動車的消費者能夠盡快獲得購車資格，因此，車牌拍賣政策看似金錢至上，實際上恰恰通過價格機制把大部分剛性的需求甄選出來，相對來說更凸顯出結果公平，同時也是有效率的。

相對上海機動車拍賣政策，有人認為北京機動車牌照搖號政策更公平。但這種公平是一種機會的公平和過程的公平，實際上恰恰把購買機動車的剛性需求掩蓋住了，使得有剛性需求的消費者無論怎么著急需要購買機動車，但也只能通過搖號的方式來獲得。這里，搖號政策就把所有有資格參加搖號的人對機動車的需求視為是一樣的，但實際上，每個人的需求并不一樣，因此，獲得機動車牌對每個人的利益和價值也是不一樣的。搖號無法保證最有需求的那部分群體搖得車牌號，對有剛性需求的消費者而言，其沒有其他選擇權利，只有參加搖號。而且，車牌一旦稀缺又沒有市場機制，只會導致尋租、“炒號”等一些問題，并伴隨更多的行政監(jiān)督成本。

也許正是基于純粹的搖號或拍賣都會帶來效率和公平的損失，所以，杭州和天津等地實行限購政策時采取了拍賣和搖號一起進行的方式，也是想盡可能獲得更多的效率和更大的公平。比如，假如某人對機動車的需求特別強烈但搖號又久搖不到，如果有拍賣方式作為補充的話，他就可以通過拍賣的方式獲得購買機動車的資格，這樣，盡管他支出了成本，但相比較來說，他參與拍賣這一行為還是收益大于成本。相反，如果某人對機動車的需求不是很強烈但預期未來可能會需求，而且也不愿意參與拍賣或沒有參與拍賣能力，就可以選擇搖號的方式。因此，天津的方案在很大程度上可以兼顧更多的效率和更大的公平，同時也給了人們選擇的自由，在這個意義上，天津限購方案更為可取。

其實，一說到機動車限購許多人就認為目前實行限購政策的六個城市都屬于以上三類。實際上，貴陽市的限購政策并非限購，其實質是限行。2011年7月，貴陽市政府發(fā)布汽車限購令，對新入戶的小客車核發(fā)專段號牌和普通號牌，以達到控制車流量。其中，專段號牌準許駛入所有道路，該類號牌實行配額管理制度，每月2000輛，以搖號方式無償分配；普通號牌禁止駛入一環(huán)路（含一環(huán)路）以內道路，核發(fā)數(shù)量不受限制。貴陽限購政策通過區(qū)分專段號牌和普通號牌的方式，有利于把對機動車行駛路段和區(qū)域的不同需求甄選出來，分類治理，既保證了當?shù)厝硕加泄劫徺I機動車的權利，也有利于提升城市交通的效率。因此，在很大程度上，貴陽市的限購政策要優(yōu)于其他三類限購政策。

【對策】

限行為何優(yōu)于“限購”

允許自由購買機動車與允許擁有機動車的個人自由使用機動車，都是公民的公平權利。二種公平相比，前者比后者更為根本，也就意味著允許自由購買機動車是對公民公平權利的較小妨礙。

就限行政策而言，其妨礙了擁有機動車群體自由使用機動車的自由，但這一政策保障了未擁有機動車群體購買機動車并擁有機動車的自由，因此更為公平。就擁有并自由使用機動車這一自由權利而言，兩類群體擁有的初始自由權利是一致的，都能夠自由購買機動車；更重要的是，當未擁有機動車的群體成為擁有機動車的群體后，他們自由使用機動車都必須在限行政策約束下行使。因此，限行政策一方面沒有妨礙未擁有機動車群體購買機動車的自由，進而保證了所有居民都能購買機動車的自由。因此，這一政策在購買機動車的自由權利方面是公平的。另一方面，限行政策雖然在一定程度上都妨礙了擁有機動車群體自由使用機動車的自由，但這一約束對所有擁有機動車的人都是一樣的。因此，這一政策在使用機動車的自由權利方面也是公平的。

就限購政策而言，其首先妨礙了未擁有機動車群體購買機動車的自由權利，這就侵犯了這類群體的初始自由權，限制甚至剝奪了未擁有機動車群體成為機動車群體的準入和向上的自由流動，這實際上就使得先行擁有機動車的群體成為享有特殊利益的特權階層。因此，限購政策在自由購買機動車權利方面是不公平的。在自由使用機動車權利方面，目前限購政策實行后，限行政策繼續(xù)實行，這保證了擁有機動車群體在自由使用機動車權利方面是公平的；但是，如果限購政策實行后不再繼續(xù)實行限行政策，這就意味著對未擁有機動車群體自由權利的進一步剝奪，即使這一政策實現(xiàn)了擁有機動車群體的交通效率，但它是嚴重不公平的，因為它妨礙了未擁有機動車群體擁有機動車的自由和公平。

相較而言，限行政策雖然妨礙了擁有機動車群體自由使用機動車的自由權利，但這種妨礙對所有擁有機動車的人都是平等的，而且其沒有妨礙未擁有機動車的群體自由購買機動車的公平權利。更重要的是，限行政策保證了每一位公民在重要時刻自由使用機動車的自由，所以，限行政策整體而言是更為公平的政策，這主要是因為其遵循了政策干預時的最小妨礙原則。相反，限購政策妨礙了人們自由購買機動車的權利，因而是不公平的。

走出“限”和“禁”的直線思維

當前，中央強調要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，城市交通治理需要多方面的共同努力，需要不同群體之間的相互妥協(xié)，需要既得利益群體對自身利益的適度和主動讓渡，需要已經購買機動車的群體主動放棄一些不是十分必要的隨時上路的權利，來換得還沒有購買機動車群體自由購買機動車的權利，需要大家盡可能做到有車但不濫用車。城市是大家的，每個在城市中生活的人都應盡一份自己的責任。

機動車牌照作為一種公共資源，較容易被過度使用，為提升機動車牌照的使用效率和公平程度，地方政府特別是大城市有必要對機動車牌照使用進行有效治理。

能實現(xiàn)最大程度效率和公平的治理交通擁堵的政策，必然只能是限行政策優(yōu)先，通過政策設計提高使用機動車的成本，引導人們合理使用機動車，減少對機動車不必要的使用，這樣既能提高城市交通的效率，又能保證購買和使用機動車的公平權利，同時也能減少尾氣排放減少霧霾天氣。機動車限行政策的根本目的，在于使得生活在同一個城市的人們能共享便利城市交通的夢想，都有購買機動車的權利，都能在急需使用機動車的時候能夠使用并暢行無阻。

具體來說，一方面，在放開購買機動車的基礎上嘗試征收機動車牌照使用費，這是對占有并使用公共資源的一種補償，這樣既能實現(xiàn)代際公平即已經擁有機動車群體和未擁有機動車群體之間的公平，誰使用誰付費無論是已經買車的還是尚未買車的，又能通過這一政策區(qū)分使用機動車群體對機動車需求的迫切程度回收部分機動車牌照，減少機動車數(shù)量；同時，大幅度提高主城區(qū)超市、商場等商業(yè)區(qū)域的停車費用，通過加大罰款嚴格治理違章亂停行為，并對特定區(qū)域征收擁堵費。

更重要的是，另一方面，地方政府要把車主使用機動車支付的成本投入到城市公共交通的建設和優(yōu)化中去，著力提升公共交通的舒適度和效率，并通過補貼等方式降低人們的出行成本，都能在沒有急事的情況下盡可能地選擇公共交通出行。另外，地方政府也可以借鑒貴陽等城市經驗，對在大城市郊區(qū)生活工作的居民可以頒發(fā)特殊號段，工作時間只能限制在郊區(qū)使用。

從限購走向限行，必然要求地方政府更加為民務實提升治理智慧和治理能力，走出“限”和“禁”的直線思維，確立系統(tǒng)治理和綜合治理的全局思維，注重從源頭治理著手切實解決百姓過上更好生活的合理需求。從更廣闊的層面來說，城市交通擁堵和區(qū)域城市發(fā)展的不均衡相關，推進國家治理現(xiàn)代化要在區(qū)域發(fā)展均衡上進一步著力。