一個(gè)普遍存在且危害深刻的問題
——基層干部“50現(xiàn)象”調(diào)查分析

人民論壇問卷調(diào)查中心

一個(gè)普遍存在且危害深刻的問題
——基層干部“50現(xiàn)象”調(diào)查分析

人民論壇問卷調(diào)查中心

調(diào)查結(jié)果

◆僅1.3%的人認(rèn)為年屆五旬還在基層工作的干部仍有晉升希望

◆超過八成的受訪者認(rèn)為基層干部到了50歲左右，會(huì)出現(xiàn)工作熱情的消退

◆近九成受訪者認(rèn)為基層干部“50現(xiàn)象”是干部任用制度和官場潛規(guī)則這兩個(gè)外在因素所導(dǎo)致

◆人力資源浪費(fèi)與執(zhí)政之基空心化是基層干部“50現(xiàn)象” 列前兩位的主要危害

◆破解基層干部“50現(xiàn)象”，需加大制度創(chuàng)新與制度供給

調(diào)查說明

調(diào)查時(shí)間：2013年12月10日至15日，共6天

調(diào)查樣本：10663人（隨機(jī)問卷1083人，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查9580人）

調(diào)查方式：在人民論壇網(wǎng)、新浪網(wǎng)新聞?lì)l道、鳳凰網(wǎng)評論頻道推出調(diào)查問卷；人民論壇問卷調(diào)查中心、人民論壇調(diào)研基地隨機(jī)發(fā)放書面問卷（發(fā)出1200份，回收有效問卷1083份）

數(shù)據(jù)處理：網(wǎng)絡(luò)調(diào)查占權(quán)重70%，隨機(jī)問卷調(diào)查占權(quán)重30%

一、這次調(diào)查的基本情況

時(shí)常聽到一線的基層干部講，他們那里的部分基層干部當(dāng)年齡達(dá)到50歲左右時(shí)，因?yàn)樯希ㄉw）不去、下（退出）不來，進(jìn)而激情減弱，工作散漫，精神懈怠。我們把上述現(xiàn)象稱之為基層干部“50現(xiàn)象”。

類似稱得上“現(xiàn)象”的問題一般都是一種普遍的存在，那么上述基層干部“50現(xiàn)象”究竟是個(gè)例還是普遍現(xiàn)象？若較普遍存在，其產(chǎn)生的原因是什么？危害有哪些？如何破解？調(diào)查摸清這些問題，對貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神、有效開展第二階段群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)等有著重要價(jià)值。

12月10日至15日，人民論壇問卷調(diào)查中心就此問題進(jìn)行了10663個(gè)樣本的專題問卷調(diào)查，其中，全國12省20市縣基層隨機(jī)書面問卷調(diào)查1083份，同期在人民論壇網(wǎng)、新浪網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)同一問卷的線上調(diào)查9580份。

二、調(diào)查主要數(shù)據(jù)和揭示的重要現(xiàn)象

（一）超過85%的受訪者明確感知到并認(rèn)同基層干部“50”現(xiàn)象的存在。

數(shù)據(jù)顯示，超過85%的受訪者明確感知到并認(rèn)同基層干部“50現(xiàn)象”的存在。本次問卷的調(diào)查對象主要是基層干部以及熟悉基層干部的人，所以可以說，基層干部的“50現(xiàn)象”是一個(gè)普遍問題。

（二）僅1.3%的人認(rèn)為年屆五旬還在基層工作的干部仍有晉升希望。

在黨政機(jī)關(guān)，一個(gè)人50歲了，還在基層工作，等待他的，將是怎樣的事業(yè)發(fā)展前景？44.4%受訪者選擇“升遷停止，永居人下”；29.8%受訪者選擇“退居二線，有級無職”；21.1%受訪者選擇“被迫‘退休’,‘靠邊站’”；僅有1.3%受訪者選擇“晉升有望，官運(yùn)亨通”。這組數(shù)據(jù)不僅印證了公眾對基層干部“50現(xiàn)象”的普遍感知，更進(jìn)一步說明，年近50，甚至過了50歲還工作在基層的干部已經(jīng)不可能再有前途，這已經(jīng)是一個(gè)冰冷而堅(jiān)硬的社會(huì)常識了。

（三）80%以上的人感受到了部分50歲左右基層干部工作熱情的明顯消退。

基層干部“50現(xiàn)象”的突出表現(xiàn)是什么？在“您是否認(rèn)同部分基層干部到50歲左右，工作熱情會(huì)明顯消退”問題調(diào)查中，59.6%受訪者選擇“非常認(rèn)同”，22.2%受訪者選擇“比較認(rèn)同”。

我們在進(jìn)一步的調(diào)研和訪談中發(fā)現(xiàn)，“工作熱情消退”遠(yuǎn)不是全部。一位基層“50干部”最強(qiáng)烈的感受是，看到一些能力可能不如自己的年輕干部仕途得意，心理落差極大，有種“抬不起頭”的感覺。這種“自卑”與“嫉恨”交錯(cuò)的復(fù)雜心態(tài)將導(dǎo)致什么樣的工作質(zhì)量和服務(wù)水平，那自然也是可想而知的。

（四）絕大多數(shù)基層“50干部”主觀上已經(jīng)放棄了改變命運(yùn)的努力。

這次調(diào)研中，我們聽到了不少基層“50干部”的委屈和抱怨，“我經(jīng)驗(yàn)豐富、成績顯著，就因?yàn)槟挲g問題得不到晉升，實(shí)在是難以接受”。

雖然難以接受，但并沒有人認(rèn)為自己能夠改變什么：人們所觀察到的身邊基層“50干部”的心態(tài)，32.7%受訪者選擇“既然干部政策如此，個(gè)人沒什么好爭取的”；27.9%受訪者選擇“這把年紀(jì)難有大作為了，就這樣吧，該歇就歇了”；20.1%受訪者選擇“即便退二線但仍在崗位，抓住機(jī)會(huì)‘能得就得’吧，過了這村可沒有這個(gè)店”。

（五）更多的人認(rèn)為，基層“50干部”混得慘，不怪干部怪制度。

在基層干部自己和社會(huì)公眾眼中，是什么導(dǎo)致了基層“50干部”這樣的現(xiàn)狀？67.4%受訪者選擇“制度因素，干部任用年齡上的‘一刀切’”，20.4%受訪者選擇“官場潛規(guī)則，‘一朝天子一朝臣’”。相形之下，只有6.5%的受訪者選擇“主觀因素，如個(gè)人能力、心態(tài)等”。

如何看待這個(gè)結(jié)果？當(dāng)然，我們也可以讀出“至少在這個(gè)問題上，公眾所感受到的制度的力量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了潛規(guī)則”這樣的黑色幽默，但“一刀切”制度的負(fù)面效應(yīng)仍然是我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。我們確實(shí)應(yīng)該反思，這“切下去的一刀”，切掉的到底更多的是累贅，還是仍有旺盛生命力的肌肉和動(dòng)脈？

（六）社會(huì)公眾對基層干部“50現(xiàn)象”的危害懷有深深的擔(dān)憂。

對于“您認(rèn)為基層干部‘50現(xiàn)象’的最大危害是什么”的多項(xiàng)選擇，“造成基層本已稀缺的人才資源和執(zhí)政資源被人為浪費(fèi)”、“造成基層公務(wù)員人心不穩(wěn)，基層執(zhí)政能力下降，執(zhí)政之基空心化”的得票數(shù)位居六個(gè)選項(xiàng)的前兩位。

我們看到，即使在公眾眼中，基層干部“50現(xiàn)象”，危害的不僅僅是干部個(gè)人，影響的也不僅僅是他們直接服務(wù)的基層群眾，公眾看到了、清晰地認(rèn)識到了這個(gè)現(xiàn)象對于我們執(zhí)政黨更深層次的危害，調(diào)查結(jié)果也準(zhǔn)確表現(xiàn)出了公眾這種深深的擔(dān)憂。

（七）“人到中年”就一定沒市場、沒競爭力了嗎？在公眾心目中，經(jīng)驗(yàn)豐富的、優(yōu)秀的基層干部對他們來說是最實(shí)惠的。

如何破解基層干部“50現(xiàn)象”？85.2%受訪者選擇“采取靈活的晉升制度，延長優(yōu)秀干部的‘政治生命’”，78.4%受訪者選擇“正確理解并執(zhí)行干部年輕化方針，打破晉升年齡條件的‘一刀切’”。

公眾通過對破解基層干部“50現(xiàn)象”途徑的選擇告訴我們，黨政機(jī)關(guān)不是演藝圈，年輕人光鮮亮麗，當(dāng)然養(yǎng)眼，但那些積累了豐富基層工作經(jīng)驗(yàn)，對所負(fù)責(zé)工作非常熟悉，又真正能夠?yàn)閺V大老百姓服務(wù)的“實(shí)惠型”基層干部才是他們最歡迎的。下一步的制度安排，又如何順應(yīng)民意呢？

（八）千難萬難，公眾仍期待基層“50干部”多貢獻(xiàn)些正能量。

“對‘50干部’自身而言，應(yīng)如何跨過這道坎”？82.5%受訪者認(rèn)為，“要有‘能上能下、甚至能官能民’的氣魄，不為升遷所動(dòng)”；76.4%受訪者選擇“要做好‘傳幫帶’，為年輕干部扶上馬、送一程”；70.7%受訪者選擇“要以大局為重，勇于犧牲自我，為年輕干部‘讓位’”。

這個(gè)有點(diǎn)“站著說話不腰疼”的調(diào)查結(jié)果，可能會(huì)讓很多基層干部難以接受。換個(gè)角度觀察，千難萬難，公眾仍期待基層“50干部”多貢獻(xiàn)些正能量，畢竟，他們的心態(tài)和工作狀態(tài)是否穩(wěn)定，對基層干部形象、干群關(guān)系、對年輕基層公務(wù)員的心態(tài)和行為等都有重要的影響。

三、我們的初步看法

（一）基層干部“50現(xiàn)象”是典型的“官本位”的產(chǎn)物。

在官本位的不斷強(qiáng)化和誘導(dǎo)下，追求升遷幾乎是每個(gè)官員的最大追求，大多官員都把事業(yè)成功誤解成無止境向上攀爬和權(quán)力的不斷擴(kuò)大，“原地踏步”可謂是每個(gè)官員的最大忌諱。尤其是在“贏者通吃”的競爭法則下，升遷官員可以得到權(quán)力的光環(huán)、同事的羨慕、下屬的追捧，等等。相形之下，當(dāng)“50干部”遇到了“晉升無望”這一官場最大忌諱的時(shí)候，自然就只?！奥淠慕^望”感慨了。

相形之下，在行政文化環(huán)境完全不同的西方國家，我們很難感受到類似狀況的存在。幾乎可以這樣斷言，如果沒有“官本位”的文化傳統(tǒng)和制度邏輯，基層干部“50現(xiàn)象”也根本就不會(huì)有存在的土壤。

（二）基層干部“50現(xiàn)象”可以與20世紀(jì)90年代國有企業(yè)的“59、60現(xiàn)象”類比，是制度變革過程、不完善狀態(tài)積累到一定程度之后的矛盾集中表現(xiàn)。

“晉升無望，對政策不滿”的絕望心態(tài)，必然直接導(dǎo)致“得過且過、做一天和尚撞一天鐘”的工作結(jié)果。很多“50干部”在晉升上沒有盼頭之后，漸漸地失去應(yīng)有的上進(jìn)心和積極性，被動(dòng)消極，得過且過，不求有功但求無過，撥一撥動(dòng)一動(dòng)，沖勁闖勁一概全無，嚴(yán)重降低了工作效率，更別提創(chuàng)新精神了。有少數(shù)信念不堅(jiān)、意志薄弱、在實(shí)權(quán)崗位上的干部，趁著在位撈上一把，有點(diǎn)類似20世紀(jì)90年代國有企業(yè)的“59、60現(xiàn)象”。

（三）基層干部“50現(xiàn)象”的普遍存在和深刻危害，要求我們必須認(rèn)真反思“一刀切”操作方法的重大缺陷。

在中國公務(wù)員的職業(yè)生涯發(fā)展中，存在著一條重要的杠杠，即年齡標(biāo)準(zhǔn)。年齡與級別存在著一種對應(yīng)關(guān)系。如果這對關(guān)系發(fā)生錯(cuò)位，那么，很遺憾，許多公務(wù)員的仕途也將受到嚴(yán)重影響甚至就此終結(jié)。

干部年輕化為政府提供了源源不斷的年輕領(lǐng)導(dǎo)力量，有利于保證黨和國家事業(yè)的人才儲(chǔ)備。但任何問題都不應(yīng)當(dāng)絕對化，在基層領(lǐng)導(dǎo)干部的年齡條件上不能搞“一刀切”?！耙坏肚小笔且环N形而上學(xué)的思維方式和工作方式，實(shí)際上是一種典型的“政府惰政”，對于管理工作危害很大。年輕化固然很重要，但“一刀切”會(huì)帶來相反的效果。

基層工作千頭萬緒、十分復(fù)雜，工作的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的素質(zhì)，也取決于其日積月累積淀起來的豐富工作經(jīng)驗(yàn)，以及在一個(gè)地方長期的工作中所形成的認(rèn)同與威信。盡管年輕人有關(guān)記憶力、比較力、判斷力等綜合指標(biāo)的優(yōu)勢明顯，但經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)同與威信都不是一朝一夕所能擁有的。因此，從干部要素的積累和自身成長來看，如果將年齡要素絕對化，尤其在基層干部這里是極不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（四）基層女干部遭遇“50”瓶頸的人數(shù)更多，凸顯女性在官場中的“弱勢地位”。

當(dāng)前，男性60歲、女性55歲的退休制度，使得女性干部相較于男性干部，會(huì)更早地面臨著年齡劃線的問題，相應(yīng)地，進(jìn)入了50歲，女性的晉升機(jī)會(huì)將更為渺茫。但事實(shí)上，45-55歲的女性，正是家庭負(fù)擔(dān)逐漸逝去，經(jīng)驗(yàn)與閱歷更為豐富的時(shí)期，在這個(gè)時(shí)候就要進(jìn)入“半退休”狀態(tài)，不能不說是一種遺憾。

尤其是，當(dāng)前基層女性干部多為業(yè)務(wù)型領(lǐng)導(dǎo)，且多在教科文衛(wèi)等專業(yè)領(lǐng)域從事領(lǐng)導(dǎo)工作，這些領(lǐng)域更為重視專業(yè)技能，更為需要經(jīng)驗(yàn)老道的女性干部們。調(diào)查過程中，不少女性干部“吐苦水”，在這么多年的工作中，女性干部和男性干部承擔(dān)著相同的工作任務(wù)，在領(lǐng)導(dǎo)崗位上的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)也并無差異，緣何在退休年齡上，卻體現(xiàn)出了“不一樣”？有位即將退休的54歲女干部提到，孩子小的時(shí)候，需要“照顧”的時(shí)候，沒有照顧；現(xiàn)在孩子大了，正是全心投入工作的時(shí)候，卻被“照顧”提前退休了，這真是個(gè)悖論呀！

但由于女性特質(zhì)使然，相比而言，其權(quán)利欲、占有欲較小、功利性較弱，對于升遷看得相對較淡。面臨著升遷停止的狀況，心態(tài)上也就更容易調(diào)節(jié)，抱怨、懈怠的情緒要少一些。

（五）以更合理的制度安排解決基層干部“50現(xiàn)象”，絕不僅僅是為“50干部”們講述利益受損的故事，更多地是為了后人，為了穩(wěn)固黨的執(zhí)政之基。

我們相信，絕大多數(shù)現(xiàn)在的基層“50干部”，雖然不得志，但為了黨和人民利益不計(jì)較個(gè)人得失的覺悟和境界還是有的，即使得不到什么補(bǔ)償和改善，他們也一樣會(huì)無怨無悔。需要給予更多關(guān)注的，是基層干部“50現(xiàn)象”還具有隔代的影響性。

我們不難預(yù)見，現(xiàn)今“50干部”遇到的職業(yè)生涯的“天花板”，年輕干部早晚也要遭遇同樣的問題。尤其是政府組織是金字塔式的結(jié)構(gòu)，越是接近上端，職位越少。升遷者畢竟是少數(shù)，多數(shù)干部可能仍將面對“50現(xiàn)象”，這對于年輕人的事業(yè)心和進(jìn)取精神也有很大影響。有受訪基層年輕干部直言，一旦在官場發(fā)展中面臨著晉升瓶頸，就可能會(huì)主動(dòng)退出公務(wù)員隊(duì)伍，以免步入“50干部”的悲涼境地。目前有這種打算的基層干部盡管不是多數(shù)，但有典型性、代表性，且都是有本事、有能力的人，如此演進(jìn)，必定會(huì)造成基層公務(wù)員人心不穩(wěn)，基層執(zhí)政能力下降，加劇業(yè)已存在的執(zhí)政之基的“空心化”。

（執(zhí)筆：人民論壇雜志社總編輯 賈立政）

責(zé)編/ 馬靜 美編/石玉