2014，深化改革動(dòng)力何在

許成鋼

2014，深化改革動(dòng)力何在

許成鋼

任何有效的改革一定必須著眼于激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無(wú)法實(shí)施。因此，“改革什么”的問(wèn)題，與“改革的動(dòng)力”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是同一個(gè)大問(wèn)題，因?yàn)榧?lì)機(jī)制的解決依賴改革

任何有效的改革一定必須著眼于激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的解決

改革的動(dòng)力何在？這個(gè)問(wèn)題的核心是激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。在一個(gè)官僚體制內(nèi)，如何解決上下級(jí)之間的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，決定了這個(gè)體制的改革與發(fā)展前景。

縱觀古今中外的所有官僚體制，各層官僚的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題都很難得到有效解決。因?yàn)樵诠倭朋w制下，下級(jí)要服從上級(jí)，但上級(jí)又要從下級(jí)那里獲得信息，知情的下級(jí)很容易欺騙上級(jí)。所謂“上有政策，下有對(duì)策”，是人們對(duì)這種體制的生動(dòng)描述。下級(jí)為了自己的利益欺騙上級(jí)，上級(jí)又要根據(jù)下級(jí)報(bào)告的信息來(lái)決定是提拔他還是壓制他、懲罰他，由此導(dǎo)致上下級(jí)官僚之間的激勵(lì)問(wèn)題很難解決。當(dāng)然像新加坡那樣的特殊情況，國(guó)土很小，無(wú)需下級(jí)總理就能親自觀察一切時(shí)，官僚體制內(nèi)的激勵(lì)問(wèn)題不大。但稍大一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體，情況則完全不同。尤其像中國(guó)這樣，國(guó)土大到連省甚至市一級(jí)政府都無(wú)法直接觀察到實(shí)情時(shí)，都需要依賴基層報(bào)告時(shí)，這個(gè)激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題就顯得尤為重要。

造成中國(guó)改革前期 “奇跡”的制度基礎(chǔ)是分權(quán)式官僚制，即把大量權(quán)力下放給地方政府，同時(shí)引導(dǎo)地方政府競(jìng)賽GDP增長(zhǎng)速度，這是一個(gè)曾經(jīng)非常有效的解決各級(jí)地方官員激勵(lì)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。

但是，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)只在特定時(shí)期、特定條件下暫時(shí)解決了官僚制下激勵(lì)機(jī)制的一部分問(wèn)題。換句話說(shuō)，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)GDP只是權(quán)宜之計(jì)，如果抓緊改革，地方競(jìng)爭(zhēng)這種機(jī)制就可以被更好的機(jī)制取代。

任何有效的改革一定必須著眼于激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無(wú)法實(shí)施。因此，“改革什么”的問(wèn)題，與“改革的動(dòng)力”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是同一個(gè)大問(wèn)題，因?yàn)榧?lì)機(jī)制的解決依賴改革。

為什么地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已經(jīng)難以解決激勵(lì)問(wèn)題

在改革開放初期，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度作為政府的目標(biāo)，實(shí)際上是改革早期的政治折衷，只是暫時(shí)的。市場(chǎng)化的正確方向決定了地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效地暫時(shí)解決體制內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。但是，此時(shí)的中國(guó)已不是彼時(shí)的中國(guó)。中國(guó)已經(jīng)從一個(gè)極度貧窮的國(guó)家變成了世界第二大經(jīng)濟(jì)體。此外，現(xiàn)在各級(jí)政府的自身利益巨大，經(jīng)常同社會(huì)利益沖突，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題變得越來(lái)越重要。

為什么地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)不再能繼續(xù)幫助解決官僚體制內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題？基本原因之一是，政府的職能從來(lái)不是單一的，世界上不存在一個(gè)只為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而存在的政府。因此，政府把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)設(shè)為目標(biāo)，只能是權(quán)宜之計(jì)。若長(zhǎng)遠(yuǎn)如此，一定造成嚴(yán)重的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的扭曲?；驹蛑牵灰哪繕?biāo)不是單一的GDP或GDP增速，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)就喪失了解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的效力。

地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制一方面推動(dòng)了GDP的高速增長(zhǎng)，另一方面也產(chǎn)生了大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如中小企業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻、內(nèi)需低迷不振、收入不平等問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、地方財(cái)政問(wèn)題、腐敗問(wèn)題等等。每一個(gè)省、市、縣都面臨著所有這些問(wèn)題，各級(jí)地方政府競(jìng)賽GDP增長(zhǎng)速度或財(cái)政收入，使其中許多問(wèn)題更惡化。

上述的多數(shù)問(wèn)題在“十一五”規(guī)劃中全都講過(guò)，解決方案也都討論過(guò)，“十二五”規(guī)劃又重提，并提出了解決方案。今天這些問(wèn)題整體上仍沒(méi)有得到有效解決。為什么這些問(wèn)題遷延不愈？一個(gè)流行的說(shuō)法是因?yàn)樵鲩L(zhǎng)速度太快了。這個(gè)說(shuō)法是對(duì)中國(guó)問(wèn)題的誤診。這些問(wèn)題不是因?yàn)樵鲩L(zhǎng)速度本身所致，而是因?yàn)楣倭胖葡碌募?lì)機(jī)制造成的。這個(gè)激勵(lì)機(jī)制只能激勵(lì)各級(jí)地方政府競(jìng)賽GDP的增長(zhǎng)，沒(méi)有辦法激勵(lì)各級(jí)地方政府去做GDP之外的事情。

綜上所述，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)在過(guò)去30多年中曾是解決激勵(lì)問(wèn)題的有效手段，但是這種機(jī)制早在十年前就已不適應(yīng)形勢(shì)。要想解決新形勢(shì)下的激勵(lì)問(wèn)題，必須改革激勵(lì)機(jī)制。

中等收入陷阱提法誤導(dǎo)改革方向

與此同時(shí)，值得提及一個(gè)流行說(shuō)法是所謂的中等收入陷阱。這個(gè)提法不僅膚淺，而且誤導(dǎo)改革方向。如果我們看中國(guó)香港、日本、新加坡、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣、印度、非洲、拉美從1950年到2000年半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，可以發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家和地區(qū)，要么發(fā)展，要么不發(fā)展，沒(méi)有所謂的中等收入陷阱。中國(guó)在1978年改革開放前夕，人均GDP相當(dāng)于非洲最窮的國(guó)家之一，是一個(gè)貧窮陷阱。

文獻(xiàn)里的所謂中等收入陷阱是以拉美國(guó)家為主的。但是認(rèn)真看看拉美國(guó)家的情況，從有數(shù)據(jù)記錄的最近二百年歷史來(lái)看，拉美國(guó)家并不是從貧窮國(guó)家進(jìn)入中等收入國(guó)家后，落入中等收入陷阱的。而是正好相反，拉美國(guó)家在歷史上曾是世界上的富裕國(guó)家，遠(yuǎn)比北美更富裕，直到19世紀(jì)中期，美國(guó)雖然已經(jīng)開始工業(yè)化，變得比較強(qiáng)大，但拉美國(guó)家仍比北美富。那個(gè)時(shí)候的古巴比北美新英格蘭地區(qū)還富，后來(lái)它們從富裕國(guó)家變成了中等收入國(guó)家，而美國(guó)則從一個(gè)相對(duì)貧窮國(guó)家變成了富裕國(guó)家。所謂的中等收入陷阱其實(shí)是錯(cuò)誤總結(jié)歷史，更是忽視了拉美國(guó)家的制度導(dǎo)致它們從富裕經(jīng)濟(jì)停滯不前，淪落為中等收入。而美國(guó)則因有利的制度，從相對(duì)貧窮變成中等收入，然后又成為富裕國(guó)家，并最終演變成超級(jí)大國(guó)。經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)和衰落是由制度帶來(lái)的。

我要強(qiáng)調(diào)，核心不是中等收入造成陷阱，而是制度造成陷阱。真正決定中國(guó)命運(yùn)的，不是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)在是中等收入國(guó)家，所以面臨挑戰(zhàn)。而是因?yàn)橹袊?guó)的制度設(shè)計(jì)有待改善。

當(dāng)前比較流行的幾種改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制方案都有不足之處

如前所述，中國(guó)的分權(quán)式官僚制曾經(jīng)通過(guò)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決了普通官僚制解決不了的激勵(lì)問(wèn)題。但這同樣是今天中國(guó)面臨的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的制度根源，是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的最基本因素。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的可持續(xù)增長(zhǎng)，有賴于對(duì)分權(quán)式官僚制的改革。以下是幾種比較流行的改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制的方案。

第一個(gè)方案，就是堅(jiān)持地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，以多目標(biāo)代替GDP增速的單一目標(biāo)，比如在對(duì)地方政府的考核指標(biāo)中納入收入分配、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)。但問(wèn)題是，地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制無(wú)法有效解決多目標(biāo)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論嚴(yán)格地證明了，不存在一種能同時(shí)有效解決多個(gè)問(wèn)題的自上而下的體制。如果一定要求地方政府同時(shí)在許多方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果會(huì)適得其反，即地方政府會(huì)把其中的許多競(jìng)爭(zhēng)變成逐底競(jìng)爭(zhēng)（race to the bottom）。例如，當(dāng)收入分配公平與獲取財(cái)政收入有矛盾時(shí)，他們會(huì)競(jìng)相尋找增大財(cái)政收入犧牲收入分配公平的新方法。這就是為何世界上的官僚體制，基本都不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵(lì)。世界上所有的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是以法治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在這種制度下，經(jīng)濟(jì)與官僚體制的關(guān)系松散，因此也就具備了可以不為官僚提供強(qiáng)有力的激勵(lì)制度的條件。

第二個(gè)方案，堅(jiān)持單一目標(biāo)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，但改變競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)。例如以綠色GDP來(lái)代替GDP，作為地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)。 但是，這個(gè)方案也不可行。原因在于：第一，許多指標(biāo)相互之間存在深刻的內(nèi)在矛盾。第二，在這諸多指標(biāo)中，有的是界定明晰，容易度量的，如GDP；有的是界定模糊，難以度量的，如環(huán)保。第三，在這些指標(biāo)中，不僅執(zhí)行難易有別，而且以不同方式不同程度涉及地方政府、地方官員的自身利益。以上前兩點(diǎn)問(wèn)題加上自身利益，使得地方政府既有動(dòng)力也有能力扭曲目標(biāo)。第四，中國(guó)不存在真正獨(dú)立于地方政府且有權(quán)力全面收集和審計(jì)地方政府各方面工作數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)。絕大部分信息收集要依賴地方政府，因此可以輕易做手腳。

第三個(gè)方案，是否可以放棄綜合目標(biāo)，也放棄多項(xiàng)指標(biāo)，而只用地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)針對(duì)某些單項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題呢？這是完全不可行的。分權(quán)式官僚制并不是新的體制，地方競(jìng)爭(zhēng)也并不是改革才有的新機(jī)制。市場(chǎng)才是中國(guó)體制里新的內(nèi)容，GDP作為市場(chǎng)活動(dòng)的整體綜合指標(biāo)才是新的、特別好的指標(biāo)，因?yàn)樗谴硎袌?chǎng)的總體活動(dòng)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)GDP增速是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)，也是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革不同于蘇聯(lián)、東歐改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)GDP增速的時(shí)候，競(jìng)爭(zhēng)的既不是計(jì)劃體制下的單項(xiàng)定量指標(biāo)，也不是千百萬(wàn)個(gè)定量指標(biāo)，而是市場(chǎng)的整體活動(dòng)。當(dāng)官僚體制與市場(chǎng)有矛盾時(shí)，這一競(jìng)爭(zhēng)可以大大削弱改革的阻力。而且，由于市場(chǎng)向所有人開放，GDP是市場(chǎng)活動(dòng)的總體指標(biāo)，任何獨(dú)立的機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立地從任何地區(qū)的市場(chǎng)收集信息，從而驗(yàn)證各地的GDP統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這使得GDP數(shù)據(jù)難以造假，這本身在很大程度上幫助解決了考核地方政府的信息問(wèn)題。

試圖讓地方競(jìng)爭(zhēng)（或單項(xiàng)考核地方政府）GDP以外的其他定量指標(biāo)，實(shí)際是背離30年的市場(chǎng)改革，回到漏洞百出的計(jì)劃體制。當(dāng)?shù)胤礁?jìng)爭(zhēng)GDP之外的東西時(shí)，信息和激勵(lì)機(jī)制方面的基本問(wèn)題無(wú)法解決。地方政府會(huì)為了競(jìng)爭(zhēng)某些定量指標(biāo)不惜作假，不惜犧牲其他。由此會(huì)惡化一系列相關(guān)問(wèn)題。

以金融領(lǐng)域?yàn)槔大w制改革的重要性

以金融為例，金融領(lǐng)域的一攬子改革面對(duì)的是全面的體制問(wèn)題。首先是，國(guó)有部門的軟預(yù)算約束問(wèn)題以新面目重現(xiàn)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直到上世紀(jì)90年代后期，國(guó)有部門都受制于嚴(yán)重的軟預(yù)算約束。從上世紀(jì)90年代后期起，經(jīng)過(guò)了大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改革，重組國(guó)有銀行，以及民營(yíng)企業(yè)的迅速發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的軟預(yù)算約束問(wèn)題得到了基本的遏制。但是，近年來(lái)這個(gè)問(wèn)題又以新的形式重現(xiàn)。典型的例子是地方政府融資平臺(tái)。這些融資平臺(tái)以土地和財(cái)政收入做抵押，向金融機(jī)構(gòu)融資。它們既無(wú)財(cái)政紀(jì)律約束，也沒(méi)有可信的破產(chǎn)威脅，因此肆無(wú)忌憚地大規(guī)模借貸。在軟預(yù)算約束下，大量投資到低收益項(xiàng)目上，由此造成一方面GDP增長(zhǎng)，一方面資不抵債。如此持續(xù)發(fā)展，最終會(huì)拖垮整個(gè)國(guó)家的財(cái)政金融體系。由此可見，軟預(yù)算約束嚴(yán)重扭曲了資源配置，降低了效率，威脅金融穩(wěn)定。

其次，金融業(yè)尤其是銀行業(yè)的國(guó)家壟斷不僅導(dǎo)致軟預(yù)算約束，還導(dǎo)致金融資源配置效率低下，加劇不平等。壟斷的國(guó)有金融部門向國(guó)企和地方政府提供廉價(jià)的貸款，犧牲了儲(chǔ)蓄者的利益，尤其是那些缺少投資機(jī)會(huì)更依賴儲(chǔ)蓄的低收入民眾的利益。金融壟斷導(dǎo)致中小企業(yè)融資難，減少民眾創(chuàng)業(yè)增收的機(jī)會(huì)。國(guó)有壟斷金融部門為了維護(hù)自身利益，會(huì)利用自身在體制中的政治力量，阻礙民間金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

再次，金融壟斷和土地國(guó)有制相結(jié)合帶來(lái)了更嚴(yán)重的問(wèn)題，尤其是剝奪了農(nóng)民以土地做抵押融資創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。地方政府通過(guò)融資平臺(tái)以土地為抵押從國(guó)有銀行大量貸款，投資到許多低效項(xiàng)目上，對(duì)銀行安全乃至金融安全造成巨大威脅。

最后，由于司法不獨(dú)立和法治不健全，中國(guó)的金融監(jiān)管屢屢失效。新聞媒體多年來(lái)披露的大量金融丑聞都源于因司法不獨(dú)立和法治缺失導(dǎo)致的監(jiān)管失靈。

要解決這些問(wèn)題，必須從體制入手，以體制改革推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能有效制止經(jīng)濟(jì)下滑。其中的核心和當(dāng)務(wù)之急是幫助中小企業(yè)的發(fā)展。從全球經(jīng)濟(jì)來(lái)看，有一個(gè)規(guī)律性的現(xiàn)象：一個(gè)國(guó)家的人均GDP高低和該國(guó)中小企業(yè)的比例高度相關(guān)且成正比。反過(guò)來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展不充分，最終會(huì)壓低GDP。中小企業(yè)的發(fā)展還和大家都關(guān)心的收入平等問(wèn)題緊密相關(guān)。因?yàn)樵谑澜缟先魏螄?guó)家，最多的就業(yè)都是在中小企業(yè)。中小企業(yè)發(fā)達(dá)，就業(yè)才充分，居民收入水平才高。為此，必須降低中小企業(yè)的進(jìn)入壁壘，保證政府不直接干預(yù)企業(yè)，同時(shí)還要為中小企業(yè)提供寬松的金融環(huán)境，貨幣政策不應(yīng)過(guò)緊。

中長(zhǎng)期體制改革的建議

從中長(zhǎng)期來(lái)看，體制改革應(yīng)該從以下幾方面著手。

第一，真正使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。建立以民營(yíng)企業(yè)為主體的市場(chǎng)環(huán)境，尤其要破除金融壟斷，開放民營(yíng)銀行特別是中小民企金融領(lǐng)域。金融監(jiān)管包括銀行監(jiān)管應(yīng)該對(duì)國(guó)企和民企一視同仁。

第二，承認(rèn)和保護(hù)公民特別是農(nóng)民的土地所有權(quán)。在最終實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)之前，可以推動(dòng)延長(zhǎng)租期、允許土地抵押、以法律形式限制各級(jí)政府征地權(quán)等方面的改革。

第三，推動(dòng)設(shè)立完全脫離地方的專業(yè)法庭，包括金融專業(yè)法庭、土地專業(yè)法庭等，幫助部分解決這些領(lǐng)域里的司法獨(dú)立問(wèn)題。以此為起點(diǎn)，擴(kuò)大獨(dú)立司法的范圍，推動(dòng)法治環(huán)境的不斷完善。

第四，確立各級(jí)人大作為立法機(jī)構(gòu)的基本權(quán)力。當(dāng)務(wù)之急的第一步是地方財(cái)稅權(quán)力，至少可以從縣市級(jí)起推動(dòng)，保證地方立法機(jī)構(gòu)可以約束地方政府的財(cái)稅行為。

（作者為香港大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)講座教授、清華大學(xué)特聘客座教授）

責(zé)編/劉建 美編/石玉