現(xiàn)代化轉型中國家治理的風險治理與秩序建構

丁長艷

(上海市委黨校政治學教研部，上海200233)

現(xiàn)代國家建設主要包括兩大基本內容:以發(fā)展為訴求的現(xiàn)代化和以秩序為訴求的國家治理，前者主要解決國家的有效性，后者提升國家的合法性。從國家秩序結構變遷看，中國改革與發(fā)展的歷程清晰地展現(xiàn)了“對一種以利益為基礎的社會秩序的熱望”①鄭永年:《全球化與中國國家轉型》，杭州:浙江人民出版社，2009年版，第65頁。的發(fā)展趨勢，國家治理從以意識形態(tài)為本位的革命性秩序轉變?yōu)橐岳鏋榛A的發(fā)展主義秩序，并在這一次轉型中獲益。秩序轉型必然帶來國家治理形態(tài)的轉型:從采取依賴有效性的發(fā)展主義的治理路徑，發(fā)展為建構新社會秩序的國家治理模式。從比較視野看，國家治理是復合型的，主要包括三大向度，即一種國家治理結構——在同時代國際環(huán)境中所處的特定位置、在特定歷史過程中所處的階段性、在特定領域中具有的特殊性。因而，觀察中國國家治理的發(fā)展趨勢既要有時代眼光，又要立身于中國實際，在一般性治理與中國治理之間，尋求發(fā)展趨勢與發(fā)展階段之間的平衡。

一、治理現(xiàn)代化:國家治理提出的時代內涵與問題導向

從自反性現(xiàn)代化視角看，致力于擺脫作為社會治理模式的代議民主困境，建構與后民族國家適應的國家治理模式和運作框架，再造民主生活，成為治理革命的使命。國家治理面臨的問題與國家制度的再造不僅僅是文化和制度變遷的結果，也是現(xiàn)代國家有意識回應全球化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物。

(一)治理現(xiàn)代化的時代內涵與治理的一般性命題

現(xiàn)代化與公民社會之間的關系呈現(xiàn)出一體化的發(fā)展特征:現(xiàn)代化初級階段的國家與市場、社會等的二元分化關系發(fā)展到重新一元化的過程。這種新的一體化過程在全球范圍內產(chǎn)生三種類型的國家治理危機:

其一，再民主化需求與發(fā)達國家治理面臨治理的信任危機。20世紀70年代開始，西方國家治理的失效問題主要由“管制、福利與發(fā)展”的復雜問題，引發(fā)統(tǒng)治失效，政府“無能力治理”導致政治激進主義明顯，而“社會因素 (如社會化的失敗、傳統(tǒng)價值觀的丟失)、政治因素 (代表人民意志、引導輿論的黨派體制的失敗)、政府體制(無力決定和遏制對國家的普遍不信任以及不認可)”①［英］雷納特·梅因茨:《“統(tǒng)治失效與治理能力:對一個理論范式的評價”》，俞可平主編:《治理與善治》北京:社會科學文獻出版社，2000年版，第201頁。等因素導致國家治理無力，主要表現(xiàn)為體制內的公眾參與冷漠與體制外的“街頭政治”并存的信任危機。一方面民主對民眾吸引有限，公眾對選舉民主參與有限和情感冷漠，選舉合法性受到挑戰(zhàn);另一方面，西方社會內部出現(xiàn)新一輪的分化與激進化參與趨勢，外部新移民涌入與西方中產(chǎn)階級整體衰落加劇了民主困境。

其二，發(fā)展中國家的民主化轉型與國家治理的失敗問題。近來，“民主衰退”“民主衰落”“民主撤退”“民主倒退”等概念，經(jīng)常被用于描述發(fā)展中國家民主化過程出現(xiàn)的問題。典型表現(xiàn)為拉美地區(qū)“失敗國家”的治理危機，全球化趨勢下借助現(xiàn)代信息技術手段實現(xiàn)民主拓展，形式上民主化成為發(fā)展中國家的負面治理的因素，因為民主化并沒有給這些國家?guī)砹己玫闹卫砜冃?，甚至成為有些國家治理的阻礙因素。根源在于民主與國家治理沒有良性關系。

其三，第三類發(fā)展中國家治理的現(xiàn)代性風險與治理轉型。中國國家治理屬于此類。鑒于上述新老兩類民主國家而言，民主代替不了有效治理，“有效性一再喪失，或長期喪失，則會危及一個合法系統(tǒng)的穩(wěn)定性”，而“幾代人時間的長期持續(xù)的有效性，也可以給予一個政治系統(tǒng)合法性”，“在現(xiàn)代世界，這種有效性主要指持續(xù)不斷的經(jīng)濟發(fā)展”②［美］S.M.李普塞特:《政治人——政治的社會基礎》，上海:上海人民出版社，1997年版，第58～60頁。，中國提供了一種案例，如何將短期因發(fā)展形成的有效性轉化為長久的合法性，關鍵在于能否實現(xiàn)民主與發(fā)展之間的制度關聯(lián)。

(二)中國國家治理的時代性問題與發(fā)展型風險

1978年到1990年代初期，中國通過“沒有政治改革的經(jīng)濟改革”的國家治理策略，通過較好的經(jīng)濟績效奠定中國政治的合法性基礎。③Susan Shirk，The Political Logic of Economic Reform in China［M］.Berkeley，CA:University of California Press，1993;張健:《合法性與政治》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第5期。20世紀末到21世紀初，關于市場化與全球化給中國帶來的治理風險，西方學者出現(xiàn)了“轉型崩潰”與“結構適應”兩種結論。前者認為，局部危機容易導致中國國家治理的全面危機;后者認為，中國國家治理的結構仍具有相當程度的彈性與適應性。沒有被觸動的政黨領導與國家治理高度重合的權力結構，與社會的多元化與高度流動化間的張力產(chǎn)生了治理的現(xiàn)代性風險。

第一，現(xiàn)代的參與性困境和大眾治理激發(fā)參與爆炸的風險。當前的轉型中國正在形成一個教育程度不斷提高、參與意識和需求漸趨增多的復雜型社會，組織化與制度化毫無疑問是基本的政治參與方式，理性的公民個體是有序政治參與的基本要素之一。但是，現(xiàn)代化轉型需要的成熟社會與理性公眾沒有隨之成長，民眾抗議與群體性事件不時發(fā)生。缺失有效的政治溝通機制與大眾治理需求的膨脹間矛盾日益突出。中國國家治理重心已經(jīng)從利益分配轉向利益表達，而且部分出現(xiàn)從利益表達到權利訴求的公眾參與形勢轉變，政治參與和制度輸入之間的包容性與開放性矛盾需要“權利確認”和“權利救濟”的民主制度支撐。

第二，多元的決策性困境和政府治理面臨權威失控的風險。盡管在決策過程中，決策的多元化比較普遍，但是中國政府傳統(tǒng)“關門式”④王紹光:《中國公共政策議程設置的模式》，《中國社會科學》2006年第5期。的決策體制對環(huán)境反應有限與遲緩仍是常態(tài)，決策在“開門”與“關門”⑤王紹光，樊鵬:《中國式共識型決策:“開門”與“磨合”》，北京:中國人民大學出版社，2013年版。的矛盾中不斷磨合。政府“關門”決策或有限“開門”決策之后，公眾對政府決策的否決現(xiàn)象增多 (涉及環(huán)保類問題與拆遷類問題最為突出)。同時在權威體制之外，移動新媒體在公眾反對過程中構筑了一個新的信息傳遞中心及其社交網(wǎng)絡，逐漸形成一種相對獨立于傳統(tǒng)溝通體制的新溝通體制，挑戰(zhàn)了權威體制下的傳統(tǒng)單向的公眾溝通機制。

第三，權威的合法性困境和國家治理面臨轉型動蕩的風險。政治領域內的現(xiàn)代化轉型意味著公開性、透明度、責任性、制度化等趨勢，法治與民主是現(xiàn)代政治體系互為保障的條件。上述兩大現(xiàn)實矛盾給中國的國家治理從體制上提出了轉型的必要性，從權威體制走向民權時代的趨勢，中國國家治理不僅要解決轉型時機、節(jié)奏和方式等難題，而且政治慣性以及利益集團等阻礙因素可能會誘發(fā)不可預期的風險。另外，中國的治理轉型表現(xiàn)出來的擁有重要地位的非現(xiàn)代化或者反現(xiàn)代化的特殊主義模式，典型表現(xiàn)就是普遍和嚴重的腐敗，以腐敗為代表的特殊主義本身是治理轉型的風險誘因。

二、中國國家體系內部治理失效的

問題與體制性誘因

從國家秩序視角看，國家治理的結構與秩序之間一直在調適，中國單一的以權力為中心的傳統(tǒng)政治秩序正在轉變，即以知識與權力結合的治理結構正在形成。政治中知識與權力間的內在緊張關系一直都存在，“一個人民的黨和一個專業(yè)的黨”的內在張力現(xiàn)實中表現(xiàn)為:政黨、國家與社會各自的專業(yè)主義發(fā)展趨勢和傳統(tǒng)的國家主義秩序之間的矛盾，因而，國家內部的治理失效經(jīng)常集中表現(xiàn)為管理失效與制度失效并存。

(一)中國國家治理中的管理失效與制度失效問題

在長期的國家中心視角中，中國的社會發(fā)展與治理沒有受到重視，與市場匹配的社會秩序并未形成?！案叨冉M織起來的和有效的黨治國家逐漸退化成這樣一種政體，它著迷于意識形態(tài)，在黨治國家系統(tǒng)中缺乏有活力的社會基礎，并且最終在合法或有效治理上變得越來越困難?！雹賄ivienne Shue:State Power and Social Organization in China，Joel S.Migdal，Atul Koholi，and Vivienne Shue，State Power and Social Power and Social Forces:Domination and Transformation in the Third World，Cambridge:Cambridge University Press，1994.p.65～88.現(xiàn)實表象是中國的國家治理在制度運用方面出現(xiàn)了部分失效問題。治理失效主要分為兩大類型，一是治理過程的“產(chǎn)品”失效，另一深層次的是部分領域治理秩序的失效，存在的問題不容忽視。當前中國政府治理中存在三類治理失效現(xiàn)象:“去制度化”導致治理的制度失效，“政策管理”導致治理的信任失效，和“話語失效”導致管理的權威失效。因而，造成國家領域治理內的“制度缺場” “制度隱在”“制度驟變”與“制度式弱”的幾種“去制度化”情形②李小紅:《“去制度化”問題研究:基于風險社會理論的啟發(fā)》，《南京社會科學》2011年第11期。比較普遍，部分領域內治理的“能力不足”與“能力超前”過度消耗了政府權威。

從國家治理角度看中國特色社會主義的政治制度及其績效，“制度裝睡”現(xiàn)象在一些地區(qū)和政府部門相當普遍，制度功能跟不上現(xiàn)代參與帶來的需求，進而誘發(fā)政治風險。由于制度內的參與功能運行不足，制度外的參與逐漸成為常態(tài)。同時，價值觀念上，要防止共產(chǎn)主義傳統(tǒng)在現(xiàn)實中形成非理性的民主價值觀，即因中西方在對國家治理、民主模式的理念與模式方面的差異性，錯誤地在“敵我”間非理性地對立。社會方面的自組織化與自我教育是疏導化解參與風險的制度化方式，關鍵在于制度的確認與吸納，減少國家治理過程中不確定的誘發(fā)性危險。

上述管理失效與制度失效根源在于權威體制與現(xiàn)代國家治理之間的矛盾，權威體制的兩個維系機制——科層制和一統(tǒng)觀念制度受到嚴重挑戰(zhàn):科層結構承擔了越來越多的治理功能，不堪重負;一統(tǒng)觀念制度受到多元社會的碰撞挑戰(zhàn)。③周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。因為，制度承載不了現(xiàn)實需求，更解決不了現(xiàn)實的矛盾。另外，因權力主體、資本主體、文化主體分別依賴行政權力，形成新的權力行為模式，這種以國家形式表現(xiàn)出的非正式的權力行為邏輯，導致國家治理面臨轉型危險:體制方面將一種過渡性體制變成相對穩(wěn)定的制度;發(fā)展層面，經(jīng)濟不僅放緩或停滯還會陷入畸形化。針對管理失效與制度失效的問題，治理需要將重心放在政治游戲規(guī)則的塑造，以及在塑造和變革規(guī)則的連續(xù)過程中所涉及的各類行為者上，④David Freeny，The Demand and Supply of Institutional Arrange-menu ［A］.V.Ostrom et al(eds.)Rethinking Institutional Analysis and Development:Issues，Alternatives and Choices［C］.San Francisco:ICS Press，1988，pp.159～209.治理將制度與不同個體與群體之間的關系轉變成一種契約式的互動關系，從而彌合中國國家的治理失效問題。

(二)中國“政黨-國家”體制的治理邏輯與轉型的特點

改革開放以來，中國官僚體系的專業(yè)化趨勢明顯，以問題導向、目標導向與理性思考的國家治理不斷成型。從治理現(xiàn)代化角度看，在知識主體與權力主體各自獨立性不斷增強情況下，知識主體與權力主體間從傳統(tǒng)依附關系轉化為專業(yè)性權力與民主性權力的結構性關系，這是現(xiàn)代國家治理需要的，關鍵在于通過制度性結構解決專業(yè)性權力與民主性權力間內在的結構性緊張。當前盡管革命秩序下的國家治理深度變遷，但是國家秩序賴以生存的核心治理結構仍保持完好，“政黨科層、國家科層、國有經(jīng)濟以及結構內可供攫取和分配的資源、政黨科層與國家科層包括經(jīng)濟之間的互聯(lián)線、可用于更深地融入該結構的結構性反饋”①［匈］瑪利亞·喬納蒂:《自我耗竭式演進:政黨-國家體制的模型與驗證》，北京:中央編譯出版社年，2008年版，第17頁。，執(zhí)政黨與各治理主體之間形成以下四重關系②執(zhí)政黨與國家、社會與市場各治理主體間的關系主要有:“合一與并行”“控制與適應”“潛入與支配”三類。見丁長艷:《政黨治理的現(xiàn)代化困境:中國共產(chǎn)黨軟實力的轉型分析》，《理論學刊》2014年第9期。本文認為由于市場、社會的關系變遷，導致與執(zhí)政黨與國家的關系發(fā)生新變化，也導致價值體系深度變革。:

第一，與市場經(jīng)濟的“人事嵌入”與“權力支配”的關系。國有企業(yè)是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的經(jīng)濟基礎，政黨通過組織管理形成制度化的人事嵌入，支配了國有企業(yè)格局與發(fā)展。但是，國有企業(yè)并沒有承擔與其地位相匹配的功能與政治責任，公眾的批評與不滿與日俱增，根源在于政治領域內缺乏將國有企業(yè)資源有效地轉化為公共服務資源的制度化機制，十八屆三中全會決定中已經(jīng)明確國有企業(yè)利潤與國家財政之間一定的比例關系，但是，相當一段時間，以政黨為中心的政治結構與市場之間的關系受此困擾。

第二，與社會領域的“有限控制”與“選擇適應”的關系。與革命年代相比，中國共產(chǎn)黨松動了消極回應社會需求的被動性，政黨適應性變遷已經(jīng)開始。③Democratization in China and Taiwan:The Adaptation of Leninist Parties一書認為列寧主義政黨都不能容忍自然形成的公民社會與有組織的社會利益聚合;后來，他相信中國共產(chǎn)黨采取“社團主義與懷柔”和“有限適應戰(zhàn)略”，承認中國共產(chǎn)黨與其他社會力量間適度的放松。見Dickson:Corporation and Corporatism in China:The Logic of Party Adaptation［J］.Political Science Quarterly，Vol.115，No.4，2000.517～541.中央對社團組織管理的政策進行屬地的差異化管理政策，有選擇放開社會服務類組織;共產(chǎn)黨“先鋒隊”的價值預設與日常管理的領導角色在基層表現(xiàn)為:“黨更了解群眾想要什么”④［德］托馬斯·海貝勒:《從群眾到公民——中國的政治參與》，北京:中央編譯出版社，2009年版，第68頁。，可以順利使社會根據(jù)政黨的意圖結構化與制度化，一般而言，在不違背憲法和法律前提下，一個政黨從事的領導事務是不受限制的。

第三，對價值體系的“大眾引導”與“選擇收縮”的關系。市場經(jīng)濟發(fā)展和開放的擴大深化，多元社會的認知已經(jīng)成為事實。公眾越來越積極主動，部分社會群體還成為特定議題與議程的設定者，不斷參與政府過程，互動中他們在潛移默化地改變著政府的行為。但是，這種改變是個案式的，因為價值體系方面的國家認知與社會認知偏離的影響是深層次的，政府宣傳的價值與行為的偏離甚至背離，導致傳統(tǒng)社會主義價值對大眾的影響式微不可避免。在引導與收縮中有選擇性地調整政黨與大眾關系，重塑社會主義價值體系內涵是當前重要任務。

第四，與國家系統(tǒng)的“政策領導”與“執(zhí)行合一”的關系。正是政黨與國家關系的模糊，導致它與市場、社會的關系以及價值體系方面的難題。上述“互聯(lián)線”主要指政黨與國家間關系，即政黨有進入或支配國家系統(tǒng)的渠道等。一方面，結構上通過各級地方黨委與黨組嵌入基層的政權機構與群眾自治機構，實現(xiàn)結構性支持;另一方面，執(zhí)政黨通過領導國家的治理政策，實現(xiàn)治理重心的轉移，從趨勢上看，由改革開放初的黨政分開逐漸有選擇地在政策執(zhí)行方面合一，具體政策中各個黨政部門的大聯(lián)動的表現(xiàn)極為典型。

三、中國國家治理現(xiàn)代化的基本特征與發(fā)展維度

信息化技術已經(jīng)改變了中國國家內部的權力、權利與民主之間的形態(tài)，中國國家治理的環(huán)境與需求發(fā)生雙重性變遷。從政治學角度研究現(xiàn)代化，權威理性化、結構分化、政治參與擴大被視為從傳統(tǒng)政治到現(xiàn)代政治轉變的主要特征。⑤［美］塞繆爾·亨廷頓:《變動社會的政治秩序》，上海:上海譯文出版社，1989年版，第101頁。應國家治理兩大主題——發(fā)展與秩序的需要，“中國共產(chǎn)黨的領導人正在探索一條更安全的政治改革之路能帶來更多責任、透明度和回應性的制度改革，由此構建更有效、更具合法性的治理體系，同時無需把中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政置身于競爭性選舉的風險中?！雹蓿勖溃堇铩ご髅傻?《評王長江“中國共產(chǎn)黨:從革命黨向執(zhí)政黨的轉變”》，《中國治理評論》2012年第1期。中國正在通過理性地對國家治理結構與模式進行轉型與適應，從治理的實踐問題出發(fā)，結合現(xiàn)代國家治理的一般特點，走一條重塑治理體系的漸進改革之路。

(一)治理現(xiàn)代化的結構與國家治理的基本特征

在其他條件相同的前提下，國家治理模式?jīng)Q定其政治運行特定的優(yōu)勢、負荷、困難和挑戰(zhàn)。國家治理模式不是任意選擇的，常與國家的歷史有著明顯的路徑依賴，歷史基礎、轉型條件與現(xiàn)實需要共同決定新時期中國國家治理的形態(tài)與特征。在解決國家治理“老問題”的時候， “新問題”也會產(chǎn)生。對于未來中國國家治理的發(fā)展而言，治理的現(xiàn)代化過程與方向既有現(xiàn)代國家的一般特征，也具有中國自己的發(fā)展特點:

第一，治理機制的科學化與治理過程的程序化。過去，中國的國家治理具有“重移植、輕創(chuàng)新;重形式、輕內涵”特點，學習發(fā)達國家與地區(qū)的制度與治理技術時，碎片式移植多于整體的理解與消化，創(chuàng)新明顯不足，沒有很好地實現(xiàn)制度與文化、倫理的統(tǒng)一。治理制度的法治化和行為的規(guī)范依賴科學的治理機制和具有明確操作程序的治理過程。普遍化與特殊化相統(tǒng)一的治理機制是國家治理中需要均衡的原則;而標準化、流程化的公共服務操作模式提供微觀的條件與保障，因為微觀政治參與為宏觀政治參與保障現(xiàn)代國家治理的“議程控制”。

第二，治理制度的法治化與治理行為的規(guī)范化。治理制度的法治化伴隨著經(jīng)濟發(fā)展帶來社會利益多元化與社會結構分層化的發(fā)展趨勢，特別是，當前的中國的國家治理已經(jīng)成功形成一種以利益為基礎的社會秩序，即從“依賴有效性的發(fā)展主義治理路徑”，到“建構新秩序的國家治理模式”。這種新秩序模式基本要求就是制度自身的法治化與治理主體與對象行為的規(guī)范化，這兩個過程是緊密相關的，它們是實現(xiàn)治理體系民主化與治理結構透明化的關鍵因素。

第三，治理體系的民主化與治理結構的透明化。未來一段時間，中國國家治理體系的基本內容是:“必須適應國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力?！雹倭暯?《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》.新華網(wǎng)2014-2-17.其中，民主執(zhí)政是中國國家治理體系的三大目標之一，治理體系民主化與治理結構的透明化是相伴隨的同一過程的兩面。

第四，治理價值的文明化與治理對象的多元化。治理價值的文明化是基本發(fā)展趨勢，對人類共同體生活與優(yōu)秀文明價值的追求是國家治理的一般特征，民族主義與全球主義，或是輸入與轉化之間不存在本質矛盾。有選擇地學習西方的“國家產(chǎn)品”及其背后的秩序觀，不是要將中國政治秩序西方化，而是要學習變化的經(jīng)濟社會環(huán)境下，國家治理在制度治理與秩序建構方面的一般性規(guī)律。治理對象的多元化凸顯了復合式國家治理的重要性，它的特點是分化的權力形態(tài)、多元的參與主體，平等的合作關系和多樣的治理方式。

(二)日常政治:國家治理的現(xiàn)代化與建構現(xiàn)代性的新態(tài)勢

從發(fā)展趨勢與特征方面，中國的國家治理與西方國家治理有著相似的發(fā)展問題，只不過中國處于不同的治理階段而已。如何將不同領域中不可預見的沖突納入國家制度體系內部，通過制度化方式解決沖突，保持國家治理主體對外部環(huán)境靈敏的回應性，這是中國的國家治理要面對的現(xiàn)代命題。中國正在各個方面展現(xiàn)出現(xiàn)代化的內涵與特征，其中，日常政治是其典型特征，就其內涵主要指在不同的國家治理維度上，中國日益融入全球治理的一般進程，通過善治理念與實踐引入社會力量參與治理，通過合作實現(xiàn)公共利益最大化， “合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效”②俞可平主編:《治理與善治》，北京:社會科學文獻出版社，2000年版，第9～10頁。六大要素是日常政治的民主化治理的基本原則，目的是要形成良性的社會形態(tài)，治理改變著主客體間的價值、體系、結構與行為等形態(tài)，主要表現(xiàn)為以下幾點。

第一，開放混合型的經(jīng)濟治理結構。在經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢下，中國的經(jīng)濟治理命題已不再是是否融入的問題，而是更好地融入并獲得主動權。全球化既可能是加快經(jīng)濟發(fā)展，傳播新技術和提高富國和窮國生活水平的有效途徑，同時也會侵蝕當?shù)匚幕蛡鹘y(tǒng)，威脅經(jīng)濟和社會穩(wěn)定。開放性是經(jīng)濟治理的必然前提，在此基礎上，中國建立有效的穩(wěn)定的經(jīng)濟治理結構勢在必行，如何實現(xiàn)社會主義與市場經(jīng)濟之間更好的有機結合的問題，這是貫穿于中國經(jīng)濟模式發(fā)展的主線。十八屆三中全會決定給未來發(fā)展階段的經(jīng)濟治理結構指出了發(fā)展方向?！叭珪Q定堅持和發(fā)展黨的十五大以來有關論述，提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，強調國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?！雹倭暯?《關于＜中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定＞的說明》，《人民日報》2013年11月16日。從市場化角度理順國有企業(yè)與私營企業(yè)的關系，建立新型混合的經(jīng)濟治理結構，這是國家治理走向日常政治的經(jīng)濟基礎。

第二，多元協(xié)商型的政治治理結構。根據(jù)人民論壇問卷調查中心一份問卷調查顯示，“憲法和法律的權威性、公權力制約、民主化”等成為理論界對國家治理現(xiàn)代化這個新提法的最典型詮釋。②人民論壇問卷調查中心:《理論界如何看“第五個現(xiàn)代化”》，《人民論壇》2014年第4期 (上)。雖然，治理有效性與否和民主之間沒有直接的相關性，但是要解決權力過大產(chǎn)生的治理失效問題，必須要依賴民主化的治理結構。民主體系政治中有機會參與到協(xié)商活動中的行動者精英接受集體決策，這是合法性的核心，是合法性表達的開端。③John S.Dryzek，F(xiàn)oundations and Frontiers of Deliberative Governance ［J］.Oxford University Press，2010.143.從不同角度看，民主化治理需要擁有共同的制度平臺，基于多元利益和平等的對話協(xié)商結構與機制。依托于已有的政治制度體系，構建適應中國國家發(fā)展需要的政治治理結構是關鍵因素。從現(xiàn)代政治的權源看，國家的制度特征反映了不同權力主體的談判協(xié)議，也反映了社會的階級結構。政治治理結構就是溝通公權與私權契約的“中介”，對于超大規(guī)模的中國社會，利益代表的過程與邏輯就是更好地“為人民服務”，政治治理要充分開發(fā)與完善各項制度的功能與結構，使政治治理結構和多元的經(jīng)濟社會治理需求適應，“將多元的社會利益轉化為統(tǒng)一行動，實現(xiàn)對社會主體的服從?！雹蹷eate Kouch，Rainer Eising:The Transformation of Governance in the European Union ［J］.London:Routledge，1999.14.

第三，服務合作型的社會治理結構。一般而言，社會力量的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展結構高度相關。“東亞社會一般都有一個弱小的‘市民社會’:很少獨立于國家或有能力向國家提出要求的有影響和有力量的第二團體……東亞社會確實有走向非個人化的合理性的要求;但在許多方面，這個地區(qū)的現(xiàn)代化選擇了另一種路徑。”⑤［美］霍華德·威亞爾達:《非西方發(fā)展理論——地區(qū)模式與全球趨勢》，北京:北京大學出版社，2006年第36頁。與西方不同的是，中國多元的經(jīng)濟治理結構并沒有形成相應的多元社群的社會結構，原因在于，與發(fā)展主義國家的治理路徑匹配，形成了與“行政吸納政治”對應的“行政吸納社會”⑥康曉光，韓恒:《分類控制:當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》2005年第6期;康曉光、盧憲英，韓恒:《改革時代的國家與社會關系——行政吸納社會》，《中國民間組織30年——走向公民社會》，北京:社會科學文獻出版社，2008年版。分類控制的社會秩序格局。從社會組織化發(fā)展程度看，這個管制性的秩序正在遭遇離心的分裂性壓力，主要源于兩大方面:一方面，社會輿論的碎片化與參與需求。在微博 (客)與微信 (息)產(chǎn)生早期，互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)的混亂無序與官辦媒體無力應對的對比鮮明，自此開啟了有別于正式政治體制外的另一種“民意需求”的社會參與，對社會治理產(chǎn)生正面推動作用。另一方面，社會服務的市場化與發(fā)展需求。基于市場與社會的雙重需求，部分省市開始放開服務類社會組織的管理，⑦行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等社會組織實行登記管理。見《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》的通知 ［滬府辦〔2014〕18號］。以服務為導向的需求給社會治理提供“進場”的“通行證”，與政府合作成為社會治理最可行的方式，但是社會服務的市場化的一個重要前提是社會治理結構的規(guī)范和成熟。

第四，多元大眾型的文化治理結構。中國整體性的國家文化結構既源于國家使命，更與垂直性的權力結構密切相關。 “統(tǒng)治的思想與等級化的權力、垂直和自上而下的指揮關系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等，與對國家整體性的思考緊密相關?！雹啵鄯ǎ葑?皮埃爾·戈丹:《何為治理》，北京:社會科學文獻出版社，2010年版，第14頁。這一結構面臨多層文化消費群體的需求挑戰(zhàn)，消費型文化放大了國家主義的文化敘事方式及其體制之間的突出矛盾，尤其在文化產(chǎn)品供給方面表現(xiàn)集中，引起的爭議尤為分散和多元，例如2013年網(wǎng)絡韓劇《來自星星的你》和2014年電影《歸來》帶來主流媒體的推薦與網(wǎng)絡社區(qū)的爭論、熱議，從文化產(chǎn)品生產(chǎn)、供給鏈與方式等方面，《人民日報》等主流媒體對這種消費型文化的反思，從一個側面顯示了國家治理結構下反思與變革文化治理結構與方式的需求?！皬奈镔|主義的、著重工作的和熱心公益的價值觀念，轉向重視個人滿足、閑暇以及‘物質的、知識的和審美的自我完善’的需要……這些價值觀念經(jīng)常是與對政治領袖和制度的更強烈的懷疑主義并存的，也經(jīng)常是與同政治問題的更大程度的疏遠并存的?！雹伲勖溃萑姞枴ず嗤㈩D:《民主的危機》北京:求實出版社，1989年版，第6頁。如何消弭多元的、懷疑主義的大眾文化心理對國家治理的離心傾向，要在多元消費型文化治理中占據(jù)主動的引導地位，因為，對抗型群體及其文化對于社會治理的影響是深刻的，傳統(tǒng)社會價值觀生成機制被顛覆。

第五，高效與負責的精英治理體制。前述幾種治理結構能否有效形成，取決于中國國家治理結構中精英體制的功能發(fā)揮，因為，從“政黨-國家”治理結構中分化出的市場、社會、政治與文化等領域，不可避免地帶有前置結構的一些特征。一方面，中國政府實踐中的“議行合一”體制，仍然負責經(jīng)濟、政治、社會與文化等領域的決策與執(zhí)行過程，這些領域的結構如何轉型和有效治理，形成一個及時回應民意的回應性政府，能夠有效負責的精英政治更替體制②Jamens E.Jresisat，Comparative Public Administration and Policy ［J］.Boulder:Westview Press，2002.135.;另一方面，“強化各級公共權力的相對化”③［法］皮埃爾·卡藍默等:《破碎的民主——試論治理的革命》，上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年版，第22頁。是國家治理現(xiàn)代化內蘊的秩序傾向。與這種傾向適應的是“一元為主、多元參與”的決策體制以及“多元參與”的合作執(zhí)行體制。在內外部權力與權利的力量結構分布不均衡情況下，非制度化激勵往往容易抵消制度化激勵的正效應，因為，“發(fā)展型仍然是其主要特征，這不僅因為改革給予了一種經(jīng)濟激勵，而且因為把經(jīng)濟發(fā)展與政績聯(lián)系起來的干部責任制給予了一種政治激勵?！雹躆aria Edin:Local State Structure and Developmental Incentive in China ［A］.Richard Boyd and Tak-Wing NGO(eds，).Asian States:Beyond the Developmental Perspective［C］.London and New York:Routledge Curzon，2005.110～120.只有通過精英激勵機制的外部力量均衡與內部政府系統(tǒng)強化制度與政策執(zhí)行力，才能實現(xiàn)重塑精英治理的有效性。四、中國國家治理現(xiàn)代化與體系均衡的基本原則

上述回歸日常政治的中國國家治理，如何形成治理體系內部多元治理主體的之間的凝聚力，即社會轉型時期國家治理內部的整合十分重要，一種過渡性的政治權威的需要是存在的，但是，將對權威的依賴與服從關系轉移到國家的制度身上，這是國家治理現(xiàn)代化的最終導向，制度對于國家治理與政治穩(wěn)定的積極影響已是基本常識，這種治理方式是最穩(wěn)定和持久的。工業(yè)化、城市化、市場化等現(xiàn)代性因素顛覆了傳統(tǒng)國家與社會關系的秩序結構，相對于前述發(fā)達國家與發(fā)展中國家面臨的國家治理難題而言，中國的國家治理有其特點的治理資源和條件。

第一，規(guī)范國家的權力結構及其行為方式。國家治理現(xiàn)代化圍繞的核心是公共權力運行問題，圍繞權力的運行特點與方式，需要在五大方面進行系統(tǒng)規(guī)劃:“公共權力運行的制度化和規(guī)范化、公共治理和制度安排的民主化、憲法和法律成為公共治理最高權威的法治化、有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序的效率化、國家治理體系的協(xié)調化”⑤俞可平:《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準》，《北京日報》2013年12月9日。。國家治理體系的現(xiàn)代化為治理能力現(xiàn)代化奠定結構基礎，國家治理能力的現(xiàn)代化為現(xiàn)代國家治理體系提供現(xiàn)實條件，兩者的聯(lián)接點在于制度化。制度共性在于它構建社會互動的規(guī)則，并且這套規(guī)則是穩(wěn)定地能夠不建立同權力主體間的制度化關系，其中不同治理主體之間的權責均衡是關鍵，治理過程的公開性與透明度是保障，不同領域、不同程度的合作是常態(tài)。

第二，開發(fā)國家已有的組織資源與權力資源。一定階段內，中國傳統(tǒng)的組織化調控仍是國家治理的重要特征?！吧鐣脑俳M織化是支撐中國國家治理和社會轉型的核心主導機制”⑥唐皇鳳:《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期。。轉型階段需要國家權威與治理制度都具有一定彈性，正如本杰明·李本所指，自2000年以來，中國的法治化進程出現(xiàn)“法治-穩(wěn)定悖論”，一個原因重要是“為了應對未知的突發(fā)情況，中國政府不希望自己受制于法律約束，相反它需要使政體時刻保持一定程度‘彈性’?！雹貰enjamin L.Liebman:Legal Reform:China's Law-Stability Paradox［J］.the Journal of the American Academy of Arts＆ Sciences，143:2，2014.96～109.轉型階段國家治理結構內保持一定程度的彈性，能夠有效解決國家的整合與協(xié)調問題。因為制度的韌性與彈性可以協(xié)調治理主體關系形態(tài)和拓展發(fā)展空間。但是，如何讓組織與權力在公開化與法治化條件下，保持國家治理過程的適度彈性不至于走到反面，國家治理不可避免地要在制度與程序方面“規(guī)訓權力”和“保障權利”。

第三，平衡效率與道德的制度化激勵結構。中國國家治理的一個重要資源是治理效率，面對新老問題，國家動員體系承擔生產(chǎn)效率的重要功能，已有的政治與組織動員結構能很快實現(xiàn)最大效率，但是隨著人數(shù)規(guī)模與環(huán)境變化，動員效率開始下降。新興發(fā)展中國家治理最大的難題是:存在大量的多元團體，不能動員社會力量生產(chǎn)財富，強制限制多元化趨勢會提高治理成本。對于中國而言，是要將新生的社會團體納入具有道德激勵與約束的制度化結構，平衡效率與道德的關系。中國的國家治理結構已具備高效率的動員體系，效率只是國家治理的一個目標，并非惟一目標，道德體現(xiàn)的現(xiàn)代價值取向是更高層次的制度性的整合要素，社會主義核心價值觀提出的目標如何體現(xiàn)在國家治理結構與制度方面，這是治理體系現(xiàn)代化的制度化過程的基點。

國家經(jīng)濟的興衰與政治穩(wěn)定具有弱相關程度，但是，對于轉型國家而言，一段時間內經(jīng)濟興衰與政治穩(wěn)定的相關度還是比較高的。然而，國家經(jīng)濟的興衰與能否有效限制分利集團的行為和影響直接相關;為了經(jīng)濟社會發(fā)展，必須在制度上限制既得利益集團的影響。從這個維度方面看，中國的國家經(jīng)濟發(fā)展與利益集團的關系主要是一種體制下的約束機制，通過執(zhí)政黨的黨組與組織人事、以及資源給予等約束關系，而外部民眾的接受度與政策之間的適應與認可關系并沒有形成一種常規(guī)化的約束機制。因此，迅速地建構起真正具有效能的現(xiàn)代制度化激勵機制十分必要。中國大規(guī)模的工業(yè)主義催生了與之相匹配的治理結構與治理秩序，形成市場經(jīng)濟、法治政府、公民社會相互合作的現(xiàn)代國家治理結構，為實現(xiàn)這一發(fā)展目標，制度轉型與制度成長是基本的聯(lián)系紐帶。正在由自發(fā)狀態(tài)變成一種理性自覺，國家主體性日益明顯是治理的重要特征，中國元素日益成為治理主體考慮的重要要素，凸顯了國家治理的問題本土意識，中國國家制度建設逐步從仿效西方和仿效蘇聯(lián)，邁向建設具有中國特色的社會主義制度建設。