農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題分析

邵文娟，劉曉梅，奚偉東

“農(nóng)民工”的概念2006年首次被寫入具有行政法規(guī)作用的文件，并指出：“農(nóng)民工”是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農(nóng)村，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的在農(nóng)閑季節(jié)外出務(wù)工、亦工亦農(nóng)，流動性強；有的長期在城市就業(yè)，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。然而，2013年，半月談社情民意調(diào)查中心受國家發(fā)改委規(guī)劃司委托，對我國“城鎮(zhèn)化進程中的村莊變遷”現(xiàn)狀進行了調(diào)查。調(diào)查顯示，60%以上農(nóng)村家庭主要勞動力進城務(wù)工；農(nóng)民工的務(wù)工收入達到了其家庭年凈收入的77.26%，位居各項收入之首；然而近半進城農(nóng)民工無社會保障；另外，農(nóng)民工選擇進城落戶五大因素依次為：就業(yè)機會多（66.22%）、生活較舒適（59.12%）、子 女 教 育 好（56.76%）、工 作 掙 錢 多（53.04%）、醫(yī)療養(yǎng)老等福利好（41.22%）。由此可見，農(nóng)民工選擇落戶城鎮(zhèn)的主要目的是有一個能保證可持續(xù)生計的工作。同時，對生活舒適度、子女教育質(zhì)量、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)覆蓋等農(nóng)民工也比較重視。農(nóng)民工不僅僅關(guān)心就業(yè)，也看重與家庭生活質(zhì)量直接相關(guān)的公共服務(wù)因素?？墒牵覈F(xiàn)有大環(huán)境對農(nóng)民工這一群體來說，不盡如人意。隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)民工問題越來越突出，急需有一個頂層設(shè)計來保障農(nóng)民工的權(quán)益。

一、農(nóng)民工及相關(guān)保障政策的特征

（一）農(nóng)民工的特征

第一，社會屬性的雙重性。具體體現(xiàn)在：首先，社會地位的雙重性。農(nóng)民工在原來的農(nóng)村中處于核心地位，在農(nóng)村中是處于主人地位的優(yōu)勢群體；而進入城市后，優(yōu)越感逐漸減少，處于城市社會的底部，居于邊緣地位，變?yōu)槌鞘兄械娜鮿萑后w［1］。其次，社會身份的雙重性。農(nóng)民工雖然身處城市，但戶籍身份仍然是農(nóng)民，而因其大部分從事建筑、工業(yè)等繁重體力勞動，職業(yè)身份上又屬于工人，使其具有農(nóng)民和工人的雙重身份。再次，社會生活的雙重性。農(nóng)民工由于從農(nóng)村轉(zhuǎn)入到城市，其居住既在城市又在農(nóng)村，對農(nóng)村和城市的生活都有一定的適應(yīng)和習慣。作為流動人口最多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)界限十分分明的中國，如何為這部分流動著的農(nóng)民工建立社會保障制度，將成為政府急需解決的問題。

第二，我國農(nóng)民工具有流動性特征。我國當前的農(nóng)民工仍然是職業(yè)與身份相分離、以城鄉(xiāng)之間的雙向流動為主，即所謂的“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的“候鳥式”的流動［2］。但近年來，農(nóng)民工的流動就業(yè)呈現(xiàn)出一些新的特點，其中流動形式已由過去的個體流動為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的家庭式流動和個體流動并存。

（二）農(nóng)民工的相關(guān)保障政策特征

國家從2001年就開始陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于農(nóng)民工的相關(guān)保障政策。從政策演變過程看，國家對農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題是越來越重視，從最初的沒有專門的規(guī)定到2009年《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》（征求意見稿）的出臺，國家態(tài)度發(fā)生了根本性的改變，但是最終還是沒有出臺最終的政策，只是在“十二五”規(guī)劃中明確規(guī)定要把農(nóng)民工的養(yǎng)老保障作為重點，其方向是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的各地模式及比較

目前從各省市的相關(guān)規(guī)定和現(xiàn)行制度來看，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險模式主要有幾種方式：第一種是將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險融合到城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險中［3］，如深圳市；第二種是將農(nóng)民工納入到新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中，大部分城市采用此做法［4］；第三種是對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行調(diào)整，變革成適合農(nóng)民工特點的變革式養(yǎng)老保險模式，如北京；第四種是采用商業(yè)保險的模式，將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險委托商業(yè)保險運營的模式，如上海。以深圳、北京、上海為例，各自的特點見表1。

表1 部分城市農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度比較

從整體上來看，這幾種模式存在如下幾個問題：

第一，上海的農(nóng)民工綜合保險，沒有設(shè)計專門的養(yǎng)老保險，也就沒有養(yǎng)老保險的個人賬戶。而深圳和北京的農(nóng)民工養(yǎng)老保險都采取“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，參保的農(nóng)民工個人都有專門的養(yǎng)老保險個人賬戶，一旦工作地點發(fā)生變化，農(nóng)民工所積累的養(yǎng)老保險個人賬戶可以隨之轉(zhuǎn)移。不同地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設(shè)計的差異，為農(nóng)民工的自由流動造成障礙，也使很多農(nóng)民工由于就業(yè)地點的變化，積累多年的養(yǎng)老保險個人賬戶難以兌現(xiàn)。另外，農(nóng)民工就業(yè)地點的變化，不僅可能會使養(yǎng)老保險個人賬戶難以兌現(xiàn)，連社會統(tǒng)籌部分也可能會得不到承認。深圳市農(nóng)民工養(yǎng)老保險的領(lǐng)取資格只限定為本市繳費滿15年，如果農(nóng)民工就業(yè)地點變換頻繁的，由于各地制度設(shè)計和規(guī)定的不同，導致享受不到養(yǎng)老保險待遇。

第二，北京、上海、深圳的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度內(nèi)容差別大，難以實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的并軌。北京、上海、深圳的農(nóng)民工養(yǎng)老保險是具有典型代表意義的養(yǎng)老模式，但三者的規(guī)定無論是在繳費方面，還是在養(yǎng)老金的領(lǐng)取方式和標準方面均存在著較大差別。首先，繳費基數(shù)上，上海是以當?shù)卦诼毬毠ぴ缕骄べY的一定比例為基數(shù)，北京是以當?shù)氐淖畹凸べY標準為基數(shù)，深圳是以農(nóng)民工的實際工資為基數(shù)；其次，繳費比例上，深圳市的繳費比例與北京相比略低一些；再次，養(yǎng)老金的發(fā)放上，大部分地區(qū)按月發(fā)放，而上海市則采取一次性發(fā)放的形式；最后，養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件上，大部分地區(qū)對于沒有達到退休年齡的，采取一次性支付個人賬戶部分，而北京市則不允許一次性領(lǐng)取。因此，不同地區(qū)之間農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度內(nèi)容差別較大，不僅會阻礙流動性較強的農(nóng)民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，更不利于將來養(yǎng)老保險制度的整合與并軌［5］。

第三，無論是北京、深圳，還是上海的農(nóng)民工養(yǎng)老保險都與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險存在區(qū)別，一定程度上加大了與城鎮(zhèn)制度的銜接難度，也阻礙了養(yǎng)老保險制度的并軌。三種模式中，深圳的做法相對比較容易與企業(yè)養(yǎng)老制度銜接，但在領(lǐng)取資格和待遇方面也存在較大差距；北京的企業(yè)繳費率和統(tǒng)賬結(jié)合的規(guī)模等方面與企業(yè)養(yǎng)老保險還有一定差別；而上海的做法較為獨特，與企業(yè)養(yǎng)老差別最大，是最不容易銜接的模式。

總之，我國目前還沒有頒布農(nóng)民工養(yǎng)老保險的全國性文件，地方農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策規(guī)定又千姿百態(tài)難以統(tǒng)一［6］。所以，如何整合農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益得到保障，不僅是地方政府急需解決的問題，更應(yīng)該站在全國的高度規(guī)劃農(nóng)民工養(yǎng)老保險。

三、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度存在的問題

（一）農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設(shè)計不合理

隨著我國養(yǎng)老保險制度體系的完善，農(nóng)民工可根據(jù)自身情況選擇加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險以及新農(nóng)保制度，但由于各個制度之間的內(nèi)容相差較大，使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險也面臨諸多問題。

1.農(nóng)民工繳費壓力大

一方面，農(nóng)民工的收入水平低，如果按照深圳模式，將農(nóng)民工養(yǎng)老保險按照城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)將給農(nóng)民工帶來巨大壓力；另一方面，農(nóng)民工的雇主大多屬于勞動密集型企業(yè)，農(nóng)民工的數(shù)量較多，企業(yè)擔負的農(nóng)民工養(yǎng)老保險費支出壓力也非常大［7］。

2.農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)比較困難

隨著2009年我國新農(nóng)保試點的實施，農(nóng)民工可以將原來參保的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保制度中。但由于部分地區(qū)尚未開展新農(nóng)保，難以實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系的對接，使回鄉(xiāng)的農(nóng)民工難以持續(xù)參加養(yǎng)老保險，養(yǎng)老保障權(quán)益沒有得到合理保障。

3.繳費期限過長

我國養(yǎng)老保險的相關(guān)政策規(guī)定：參加社會養(yǎng)老保險的職工退出勞動合同時可將保險關(guān)系保留，也可終止保險關(guān)系，將個人賬戶一次性返還給本人。但由于農(nóng)民工的工作具有較大的流動性，避免不了要經(jīng)常變換工作地點，就業(yè)地點變更的同時，養(yǎng)老保險關(guān)系很難成功隨之轉(zhuǎn)移。造成農(nóng)民工重新就業(yè)時，又要重新參保，重新計算繳費時間，導致大部分農(nóng)民工達不到領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格，而喪失養(yǎng)老保障權(quán)益。

（二）參保人數(shù)少，覆蓋率低

根據(jù)《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：農(nóng)民工參加的“五險”中，最高的為工傷保險，比例為22.00%，其余的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險的比例分別為7.60%、12.20%、3.90%和2.30%?？梢?，大部分企業(yè)都沒有為所雇傭的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險。另外，如表2所示，雖然農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)從2007年到2009年期間呈現(xiàn)出增長趨勢，但增長率不高，2009年的增長率和覆蓋率僅維持10%左右。

表2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保情況

（三）農(nóng)民工退保率高

由于農(nóng)民工養(yǎng)老保險各地區(qū)規(guī)定不同，一旦農(nóng)民工就業(yè)地點跨統(tǒng)籌地區(qū)變換時，農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶的轉(zhuǎn)移將十分困難，參保年限的計算可能面臨從頭開始。所以，農(nóng)民工在變換就業(yè)城市的同時也意味著退保，導致農(nóng)民工的退保率居高不下。如深圳市2004年和2005年的年末，每天辦理退保的農(nóng)民工達到近3 000人，2007年時退保的農(nóng)民工比例高達17%。

（四）土地制度不完善

土地承包政策幾十年未變，土地的自由買賣和轉(zhuǎn)移尚未充分實現(xiàn)，使大部分農(nóng)民工都束縛在土地上，農(nóng)民工在農(nóng)忙季節(jié)不得不返鄉(xiāng)。因此，當農(nóng)民工的就業(yè)單位不愿為其參保時，農(nóng)民工也不愿冒著失去工作的風險提出加入社會養(yǎng)老保險的要求。迫使農(nóng)民工享受不到社會養(yǎng)老保險，只得依靠土地保障。這樣也使得有土地保障的農(nóng)民工對參加養(yǎng)老保險的積極性下降，一定程度上阻礙了農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

（五）農(nóng)民工養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出地區(qū)差異

我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險的地區(qū)差異如表3所示，東部地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的覆蓋率明顯高于中、西部，相差近4個百分點。除養(yǎng)老保險外的其他“四險”同樣呈現(xiàn)出東高西低的特征，即東部地區(qū)農(nóng)民工的參保率是中、西部地區(qū)的2倍左右。另外，不同行業(yè)之間，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率也呈現(xiàn)出巨大差別。交通運輸倉儲和郵電業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率最高，其次是制造業(yè)。

表3 農(nóng)民工在不同地區(qū)參加社會保險的比例

四、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的對策和建議

“十二五”規(guī)劃中指出，我國社會保障體系中不夠完善問題點之一就是城鄉(xiāng)間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大，矛盾比較突出；城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展還不平衡，農(nóng)村地區(qū)明顯滯后。說明這也是我國“十二五”時期社會保障的主要任務(wù)。為此，應(yīng)該加強城鄉(xiāng)社會保障制度的整合。把城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合二為一，變成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險［8］。農(nóng)民工如果有固定工作，可以直接加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，如果工作不穩(wěn)定，或者收入少，也可以加入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險?？傊?，農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險中二者選一。即使離開工作地，也可以持續(xù)繳費，至少繳費15年，以獲取領(lǐng)取養(yǎng)老金資格為好。

［1］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告［R］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2012：217.

［2］馮菲菲，史春林.論農(nóng)民工思想觀念的嬗變［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2013（1）：14－17.

［3］張偉兵.城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策研究［M］.太原：山西人民出版社，2011：5.

［4］徐彤.中國農(nóng)民工社會保障的經(jīng)濟效應(yīng)研究［D］.西北大學，2011：17.

［5］劉吉雙，衣保中.日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的政府主導作用［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2013（2）：73－80.

［6］鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：養(yǎng)老保險卷［M］.北京：人民出版社，2011：37.

［7］左停，周智煒.誰來為流動農(nóng)民工養(yǎng)老負責？——外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的制約因素分析［M］／／第九屆社會保障國際論壇摘要集.2013（8）：21.

［8］樊曉燕.論農(nóng)民工社會保障的公平理念［J］.生產(chǎn)力研究，2010（6）：40.