“新土改”視角下的土地維權

宋趙來

談及土改，國民黨歷史是一個很好的借鑒。當年國民黨兵敗大陸，一個重要的教訓是土地政策的失??；而殘兵敗將退守臺灣后能夠穩(wěn)住陣腳，后來經濟又能成功起飛，土改成功起了重要作用。同樣，共產黨在國共對峙中取勝，土改自然也功不可沒。當年拉開改革大幕的鳳陽縣小崗村，之所以星星之火迅速燎原，與當時的土地制度被證明失敗，家庭聯(lián)產承包責任制勢不可擋有直接關聯(lián)。因此土地在治國安邦中的重要性自不待言。

當前農民土地權益遭遇的困境

首先我們打開中國現(xiàn)行《憲法》，第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇纱丝芍?，國有和集體土地的所有權地位是平等的，沒有任何歧視性的制度安排。

仔細研究《憲法》，這一國家根本大法僅僅規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！钡恰锻恋毓芾矸ā返?3條卻將征用土地原僅限“公共利益”的用途擴大為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”，從中可以清楚地看到，只有國有土地可以申請使用，未被國家征用的集體土地則不可以。這是否意味著，所謂集體土地屬于農民是象征性的，國家才是土地的最終所有者并擁有最終的處分權，集體土地不過是暫時沒有被國家征用的潛在國有土地？

對于土地的用途，憲法沒有限定集體土地只能用于農業(yè)生產，但是現(xiàn)行的《土地管理法》卻作出了限制，而對國有土地卻沒有設限，完全可以用于所有的產業(yè)活動。這就導致集體土地所有非農用途都被牢牢抓在政府手里，政府壟斷了集體土地進入土地一級市場的合法途徑，農民也因此遭受了經濟損失。筆者認為，刪除《土地管理法》里的違憲條款已刻不容緩，否則不僅憲法權威受損，也有損社會公平正義。若非如此，農民的利益將越來越被弱化，城鄉(xiāng)差距拉大趨勢將會繼續(xù)增加。

但是當前要想改變這些條款，對已經實施多年的土地制度而言，阻力想必相當巨大，博弈想必也相當激烈。

首要的阻力來自于長期以來地方政府形成的對土地財政的依賴癥。一方面是地方政府和開發(fā)商獲取利益大頭，另一方面是農民利益被壓縮。目前我國被征用的土地收益的分配格局大致是地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級組織占25%至30%，而農民僅占5%至10%。 農民得到的補償非常低，也極不合理。

根據《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。但因農地產值相對較低，按此標準即便足額發(fā)放補償費用，也難以滿足農民失地之后的生活保障和發(fā)展需要。

北京大學法學院教授姜明安在接受《中國新聞周刊》采訪時舉例說：一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢。政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛程序賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導致矛盾頻發(fā)。

中國人民大學的一項調查顯示，1999年以來，64.7%的失地農民得到一次性征地補償，平均金額為每畝18739元，而征地賣地平均價格每畝778000元，是征收價格的40多倍。 調查同時顯示，有12.8%的失地農民獲得了分期支付的補償， 9.8%的失地農民得到補償承諾但錢還沒到位，還有12.7%的失地農民沒有得到任何補償。調查稱，很多被征地農民失去了主要的生產資料，而且缺乏去城里打工的機會或技能。失地農民的訴求主要集中在經濟方面，如偏低的補償水平和被征地后生計的維持。所以如何保障他們的長遠生計將是中國土地制度改革不能回避的問題。

當前土地方面的嚴峻挑戰(zhàn)和《土地管理法》有直接的關聯(lián)。《中華人民共和國土地管理法》自1986年頒布后，只在1998年進行過一次修訂，目前已時過境遷，法律條款嚴重落后于社會經濟發(fā)展速度，由此衍生了大量的社會政治問題，亟待修改。但由于問題太多，涉及多方利益群體，因此雖連續(xù)兩年列入立法計劃，都無果而終，目前能否通過新的修正案尚難預料。

土地維權困難重重

近幾年，各地違法征地、野蠻拆遷、釘子戶現(xiàn)象屢禁不絕，背后的動機顯而易見，但也從另一個視角告訴我們，部分地方政府和開發(fā)商敢于公開違法亂紀，不僅在于利益的巨大，同時也在于制約力量的弱小。

農民作為個體力量非常弱小的群體，首先在心理上就非常害怕，根本不敢去爭取，也就是所謂的“民不與官斗”。而通過協(xié)商或信訪渠道維護農民的利益，往往較為漫長。在解決重要矛盾或糾紛，如違法占地的過程中，如果采取信訪渠道，耗時常常需幾個月甚至幾年。在此過程中，地方政府和開發(fā)商可能早已在土地上開工甚至建成了。

農民采取行政復議和行政訴訟渠道也是困難重重。

行政復議具有時間短、不收費和形式靈活等特點，但是這一手段并不為大多數(shù)農民知曉，他們寧可信訪，也很少選擇這一“民告官”的第二渠道。如果通過行政訴訟，由于農民缺乏專業(yè)的法律知識，往往要請律師代理，但本地律師不敢接，外地律師收費昂貴，這無疑給農民增添了經濟負擔。打官司和信訪一樣，可能受到地方政府和開發(fā)商的阻撓和破壞，很多在中途夭折，無法開展下去。即使打贏了，也可能面臨打擊報復，甚至得到的是一紙空文，無法執(zhí)行。所以農民往往不打官司。

而通過媒體報道，特別是在中央級媒體和重要市場化媒體上曝光，往往立竿見影，所涉的土地違法行為也會被迅速查處。但是目前違法征地較為普遍，能夠曝光于媒體的僅是極少數(shù)，而且這類媒體也就那么幾家。何況現(xiàn)在媒體很多注重轟動效應，一般的土地違法事件根本不會報道，只有非常惡性的事件才會引起它們的興趣。

網絡媒體最為寬松，但到目前為止，通過網絡媒體制止和懲治的違法占地行為，從總量上看還是極少數(shù)。endprint

總之，目前土地維權困難重重，但集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已較為嚴重。根據國家信訪局統(tǒng)計，群眾性上訪事件60%與土地有關，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。

農民數(shù)量眾多，但由于分散、缺乏組織、沒有形成合力，在與其他社會集團的對話中沒有平等的對話能力。一盤散沙的農民往往沒有強大的議價能力和博弈能力，因此成立農會迫在眉睫。建立代表農民的農會，更直接更獨立代表農民利益，使他們有一個組織化、秩序化、合法化的利益訴求渠道，有利于農民增強與其他社會集團的對話能力，降低社會對話成本，維護自身的合法權益，化解社會矛盾；也能架起政府與農民的橋梁，進行更充分更直接的信息反饋，使決策更能兼顧社會公平，更有利社會穩(wěn)定和政治安定；同時還能減少中央政策執(zhí)行在基層的阻力，建立有力有效的監(jiān)督機制和均衡力量。與其在不合法情況下讓農民鋌而走險組織農會，倒不如由國家賦予農會合法身份，這樣更有利于長治久安。

以史為鑒，重視臺灣土改經驗

以史為鑒，可以知興替。談到中國大陸的土改，臺灣土改是我們要正視的。因為臺灣的土改相當成功，相信對大陸會有重要的參考價值。

歷史資料顯示，當年國民黨退守臺灣，經濟形勢非常糟糕，國際環(huán)境也非常嚴峻。為了擺脫困境，采取了一系列重要舉措，而漸進溫和的土地改革起到至關重要的作用。

從1949年到1953年，國民黨當局采取三個步驟推動土改，直到今天，臺灣人還能朗朗上口：一是“三七五減租”（1949年），二是公地放領，三是實行“耕者有其田”。

“公地放領”就是將土地所有權移為農民所有，與我們今天所說的“農村土地私有化”類似。1951年6月4日，臺灣“行政院長”陳誠在“行政院”正式核定《臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，即日實施。根據實施辦法，每名農戶可按耕作能力和耕地等級承領“公地”。農民得到最大的實惠，基礎作物不斷豐收，臺灣的經濟由此開始了高速發(fā)展。在“公地放領”不久之后，“佃農被地主威脅利誘，被迫放棄耕地”的事件屢次發(fā)生。于是陳誠又一次展現(xiàn)了鐵腕風格。他通告臺灣全?。骸胺彩堑刂魍鹊柁r退耕，一經查出，即以重罪懲處，毫不寬諒”。面對敢開殺戒的陳誠，沒有人敢頂風作案。臺灣于1953年4月23日又正式頒布《實施耕者有其田條例》，對地主來說，具有一定的強制性。

土地改革的效果幾乎立竿見影，超過200萬臺灣人由此獲得了財產所有權，農民的收入幾乎增加兩倍。比起租來的土地，農民當然更努力地種自己的地。1952年到1963年間，臺灣的耕作生產力增加了50%。臺灣農村的經濟，由此產生了飛躍性的發(fā)展，給臺灣日后成為“亞洲四小龍”之一打下了牢固的基礎。上世紀80年代，中國臺灣居民貧富差距是全世界差距最小的地區(qū)之一，比美國與日本的狀況還好。

臺灣土地產權的變更，在臺灣有法治的保障，有99%農民參與的農戶組織的保護。如果沒有農會作為代言人，農民的利益就無法保障，地位低下的局面無法改變，自然也無法鞏固土改的良好成果。

“新土改”的亮點

解決中國的土地問題，目前學界見仁見智，針鋒相對，問題的根本在于土地制度，更深層的是政治制度和社會制度問題。

2013年11月12日十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，而土地改革則是其中的重要方面。決議稱“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展壯大集體經濟。穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。”

其中我們可以清晰地看到土地集體性質目前不會變，但承包關系將會更加穩(wěn)定，趨勢是長期不變。將來會不會“永久不變”，不得而知，但肯定會更嚴格更有力地依法保護承包關系。土地流轉和規(guī)模化機械化經營將會更為普遍，發(fā)展也會更加深入，生產要素會得到更加優(yōu)化的配置，而“承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”將會更有力地發(fā)揮市場的決定性作用。

此外“集體土地入市”也是很大的亮點和突破。決定稱“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！比绻坏┚唧w實施落實，土地市場競爭將會很激烈，政府一家說了算的壟斷局面會打破，土地供應量將增加，房價有望下降。如果由市場說了算，交易自由度提高，那么農民的土地收益將會得到巨大的提高。但是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”也許會成為阻礙土地入市的借口，因為這會沖擊土地財政，所以需要從制度和細節(jié)上保證規(guī)劃的民主化和法治化。

而“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”及“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”也會有效防止和糾正違法征地、低價征地和野蠻征地行為，實現(xiàn)征地過程的公平正義。當前征地過程中程序違法現(xiàn)象較為突出，特別是違反《土地管理法》《行政強制法》《中華人民共和國民事訴訟法》。這類問題如何解決，是擺在我們面前的重要課題。

（作者系戰(zhàn)略學者、美國華人人文社科教授協(xié)會會員）endprint