制度變遷視野下的教育督導(dǎo)發(fā)展探析

[摘要]《教育督導(dǎo)條例》的出臺，是教育督導(dǎo)制度變遷的重要節(jié)點，相比之前的政策，它呈現(xiàn)了教育督導(dǎo)的服務(wù)取向、治理取向、規(guī)范取向、法治取向等幾大新特點。教育督導(dǎo)變遷的動因主要在于教育督導(dǎo)主體、客體以及環(huán)境的相互作用。教育督導(dǎo)變遷的方式主要是漸進式和強制性的方式。教育督導(dǎo)的發(fā)展路徑在于：以教育事業(yè)的發(fā)展為重心，完善教育督導(dǎo)的公眾參與機制，加快教育督導(dǎo)法制建設(shè)，教育督導(dǎo)隊伍專業(yè)化建設(shè)，以及教育督導(dǎo)的問責(zé)制建設(shè)等。

[關(guān)鍵詞]教育督導(dǎo) 制度變遷 問責(zé)制

[中國分類號]G647 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-5843（2013）05-0027-07

[作者簡介]陳良雨，南開大學(xué)高教所碩士生（天津300071）

2012年10月1日《教育督導(dǎo)條例》的發(fā)布，表明教育督導(dǎo)的實踐性進一步增強，教育督導(dǎo)制度臻于完善。對比1991年《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，《教育督導(dǎo)條例》的目標(biāo)更加明確，思路更加清晰，內(nèi)容更加系統(tǒng)完備。尤其“政府在教育領(lǐng)域職能轉(zhuǎn)型、教育督導(dǎo)中的公共參與、教育人事行政的改革，以及教育督導(dǎo)問責(zé)”這四個方面，中國的教育督導(dǎo)可謂邁上了新的臺階。按照制度經(jīng)濟學(xué)家凡勃倫對制度的理解，即“制度實質(zhì)上就是個人或社會對有關(guān)的某些關(guān)系或某些作用的一般思想習(xí)慣。而生活方式所由構(gòu)成的是，在某一時期或社會發(fā)展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學(xué)的方面來說，可以概括的把它說成是一種流行的精神態(tài)度或一種流行的生活理論”。新制度經(jīng)濟學(xué)代表人物諾斯則認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個人行為”。無論是何種理解，制度都意味著一種有形或無形的規(guī)則與規(guī)范，旨在對人的行為進行指引、約束與限制。它在一定時期一定的發(fā)展階段下，使社會成員在既定的制度框架內(nèi)活動，減少交易成本，減少不確定性，能對社會起到穩(wěn)定作用。但同時，制度本身并非一成不變，而是隨著社會的發(fā)展變化而變化。當(dāng)原有制度的均衡狀態(tài)被打破后成為非均衡狀態(tài)，再由非均衡狀態(tài)發(fā)展到均衡狀態(tài)，這便構(gòu)成制度變遷的過程。因此，引入制度變遷理論并對教育督導(dǎo)的發(fā)展動因進行解釋，有助于對教育督導(dǎo)發(fā)展的路徑選擇進行探討，同時也加深對教育督導(dǎo)健康發(fā)展的進一步認(rèn)識。

一、教育督導(dǎo)發(fā)展的新舊對比

（一）教育督導(dǎo)的服務(wù)取向

《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》將“為建立教育督導(dǎo)制度，加強對教育工作的行政監(jiān)督”作為制定的目標(biāo)。其中，行政監(jiān)督是指“行政監(jiān)督主體依據(jù)法定權(quán)力和程序?qū)Ρ槐O(jiān)督對象的行為實施督導(dǎo)和控制的一種機制”。作為教育督導(dǎo)的一個重要手段，它是指教育行政部門對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校工作進行的督導(dǎo)、檢查和控制，以求順利實現(xiàn)目標(biāo)。因此，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》在其職能定位上側(cè)重于管理。而《教育督導(dǎo)條例》將目標(biāo)定位為“保證教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國家教育方針、政策的貫徹執(zhí)行，實施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，促進教育公平，推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展”，充分體現(xiàn)了政府的服務(wù)性職能。由于中國幅員遼闊，受城鄉(xiāng)二元分割的影響，地區(qū)與地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間的教育并非均衡發(fā)展。一方面直接導(dǎo)致教育的不公平問題，另一方面又由于教育的不公平引發(fā)教育的質(zhì)量問題。而教育又屬于政府基本公共服務(wù)的一個范圍，因此政府向教育領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，彌補教育領(lǐng)域的缺陷，為教育做好服務(wù)性工作是義不容辭的。相比《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中的行政監(jiān)督，《教育督導(dǎo)條例》將重心指向教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展上，既關(guān)注國家的教育公平問題，又要求提高教育的質(zhì)量。國家在教育領(lǐng)域的職能由以往單一的管理轉(zhuǎn)向服務(wù)，是建立教育領(lǐng)域服務(wù)型政府的一種體現(xiàn)。

（二）教育督導(dǎo)的治理取向

管理作為政府為實現(xiàn)其目標(biāo)而采用的手段，在實踐過程中體現(xiàn)為活動主體的相對單一、活動主體行動上的相對孤立以及管理環(huán)境的相對封閉。治理相比較管理而言，更強調(diào)活動主體的多元性、活動主體之間的參與、合作以及環(huán)境的開放性。

首先，活動主體由單一走向多元。在《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中，活動的主體主要是督導(dǎo)機構(gòu)或督學(xué)以及被督導(dǎo)單位。其中，督導(dǎo)機構(gòu)或督學(xué)占據(jù)主導(dǎo)地位，嚴(yán)格意義上說，他們才是真正的活動主體。而在《教育督導(dǎo)條例》中，活動主體由教育督導(dǎo)機構(gòu)和被督導(dǎo)單位轉(zhuǎn)為公眾，主要是學(xué)生及其家長和教師。由于被督導(dǎo)單位可以根據(jù)要求組織自評，因而被督導(dǎo)單位成了實實在在的活動主體。由此，參與活動的主體由兩方發(fā)展到多方，參與主體開始多元化。

其次，各活動主體由行動上的相對孤立走向合作與參與?！督逃綄?dǎo)暫行規(guī)定》的督導(dǎo)內(nèi)容，決定了督導(dǎo)機構(gòu)的職權(quán)，督導(dǎo)活動主要在督導(dǎo)機構(gòu)或督學(xué)和被督導(dǎo)單位展開。“督導(dǎo)機構(gòu)或督學(xué)提出的意見或建議，被督導(dǎo)單位如無正當(dāng)理由，應(yīng)當(dāng)接受并采取相應(yīng)的改進措施”。由督導(dǎo)機構(gòu)或督學(xué)對被督導(dǎo)單位進行監(jiān)督與指導(dǎo)，被督導(dǎo)單位始終處于被動接受狀態(tài)，幾乎不用任何參與及合作，行動上二者相互孤立，形成“二元對立”。然而在《教育督導(dǎo)條例》中，被督導(dǎo)單位可以應(yīng)要求組織自評，“教育督導(dǎo)機構(gòu)實施專項督導(dǎo)或者綜合督導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)征求公眾對被督導(dǎo)單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學(xué)生及其家長和教師的意見”。一方面，被督導(dǎo)單位可以通過組織自評參與到教育督導(dǎo)的活動中，以活動主體的身份與教育督導(dǎo)機構(gòu)形成一種合作狀態(tài)，共同推動教育督導(dǎo)的健康發(fā)展；另一方面，以學(xué)生家長和教師為代表的公眾也參與到教育督導(dǎo)中，通過意見輸入方式影響教育督導(dǎo)單位，并與教育督導(dǎo)單位結(jié)成“合作聯(lián)盟”，不僅有利于共同推動教育管理決策的科學(xué)化，還推動了教育督導(dǎo)向民主化方向發(fā)展。

最后，活動環(huán)境由封閉走向開放?！督逃綄?dǎo)暫行規(guī)定》所構(gòu)建的督導(dǎo)活動環(huán)境其實是一種封閉的環(huán)境，在這種封閉的狀態(tài)下，僅僅體現(xiàn)教育督導(dǎo)機構(gòu)與被督導(dǎo)單位之間的互動，外界的信息很難進入到?jīng)Q策系統(tǒng)中，因而對外部環(huán)境的變化很難作出迅速反應(yīng)。而《教育督導(dǎo)條例》要求教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)征求公眾的意見，并引入了學(xué)生及其家長和教師參與其中，從而構(gòu)建了一個開放的環(huán)境。隨著各方的參與，更多信息輸入決策系統(tǒng)，并使其對不斷變化的外部環(huán)境迅速作出反應(yīng)，同時將輸入轉(zhuǎn)化為輸出，并與各方形成互動。因此，活動的環(huán)境由封閉轉(zhuǎn)向開放，教育督導(dǎo)也由“單一管理”走向“協(xié)同治理”。

（三）教育督導(dǎo)的規(guī)范取向

教育人事行政是教育行政的一個重要范疇，它是指“國家各級教育行政部門根據(jù)國家的人事政策，對教育行政干部和教職工的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、工資、獎懲、福利、退休等項事宜所進行的管理活動”。

首先，督學(xué)錄用的規(guī)范化。從教育工作年限要求上看，教育研究工作由《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中的1年以上增加到10年以上。從個人能力要求上看，《教育督導(dǎo)條例》更加強調(diào)個人的組織協(xié)調(diào)能力與表達能力。因此，《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》中，督學(xué)的基本條件相對寬松。而《教育督導(dǎo)條例》對督學(xué)的基本條件的要求相對嚴(yán)格，不僅重視工作經(jīng)驗，更突出對個人能力的要求，從督學(xué)隊伍的入口嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，對督學(xué)的錄用更細(xì)致、更全面，使督學(xué)錄用趨向規(guī)范化。

其次，督學(xué)考核的規(guī)范化。根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，一方面，在任命會聘任督學(xué)之前，要經(jīng)過教育督導(dǎo)機構(gòu)的考核。這既是進人督學(xué)隊伍的一道嚴(yán)格程序，是保證督學(xué)崗位競爭公平性的一種方式，同時也是注重督學(xué)能力素質(zhì)，保證督學(xué)隊伍質(zhì)量的重要手段。另一方面，在督學(xué)的督導(dǎo)活動中，還須對其履行職責(zé)的情況進行考核，其重要意義在于為督學(xué)的監(jiān)督營造良好的風(fēng)氣。若考核僅僅關(guān)注錄用而非督導(dǎo)活動過程，很可能導(dǎo)致人心渙散，效率低下，缺乏責(zé)任心，最終影響整個督學(xué)隊伍的建設(shè)。而將錄用前的考核與督學(xué)過程中的考核相結(jié)合。不僅強化了督學(xué)的責(zé)任意識，加強了對其責(zé)任履行的監(jiān)督，防止督學(xué)的懈怠行為，還有利于為督學(xué)隊伍建設(shè)營造良好的風(fēng)氣，樹立良好的形象。從這兩方面把握督學(xué)的考核，整體上保證了督學(xué)的質(zhì)量，促進了督學(xué)考核的規(guī)范化。

最后，督學(xué)回避的規(guī)范化。《教育督導(dǎo)條例》增加了回避的內(nèi)容，主要針對督學(xué)與被督導(dǎo)單位主要負(fù)責(zé)人的關(guān)系而言，這相對于《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》是一種進步。如果沒有回避制度，督導(dǎo)活動中的公平和公正精神很難得到保證。假如督學(xué)和被督導(dǎo)單位主要負(fù)責(zé)人是親屬關(guān)系的，倘若約束力不強，督學(xué)更可能根據(jù)自己的主觀意志行事，從而產(chǎn)生偏私、包庇等行為，督導(dǎo)活動便帶有一種隨意性。而督學(xué)回避的實施，能有效防止雙方的裙帶關(guān)系帶來的影響，使督學(xué)在督導(dǎo)活動中保持客觀中立，其核心是保證督導(dǎo)活動的公正與公平。因此，《教育督導(dǎo)條例》對督學(xué)的回避規(guī)定，進一步體現(xiàn)了教育督導(dǎo)活動的規(guī)范化。

（四）教育督導(dǎo)的法治取向

根據(jù)《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，在問責(zé)上只產(chǎn)生行政問責(zé)，對于督學(xué)的違規(guī)行為僅給予相應(yīng)的行政處分，因而督學(xué)也僅僅承擔(dān)行政責(zé)任。由于行政問責(zé)實屬教育行政系統(tǒng)中的內(nèi)部問責(zé)，主管部門或上級領(lǐng)導(dǎo)掌握自由裁量權(quán)，很有可能導(dǎo)致該問責(zé)的沒有過問，問重責(zé)的裁成輕責(zé)，使督導(dǎo)活動中的問責(zé)流于形式。而根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》的規(guī)定，督學(xué)在督導(dǎo)活動中對違規(guī)行為不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，還要承擔(dān)法律責(zé)任。一方面，由于督學(xué)所承擔(dān)的行政責(zé)任和法律責(zé)任，強化了教育督導(dǎo)活動的內(nèi)部監(jiān)督與法律監(jiān)督，在一定程度上保證督學(xué)在教育督導(dǎo)活動中行為的規(guī)范化，從而增強其責(zé)任意識，推動教育督導(dǎo)活動的健康良性發(fā)展。另一方面，由于新增的法律責(zé)任，構(gòu)成違法犯罪，還要追究其刑事責(zé)任，在法制層面對督學(xué)進行約束，在一定程度上提高了督學(xué)的法律意識，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施督導(dǎo)活動，填補了以往只追究行政責(zé)任而無法律責(zé)任的空白?！督逃綄?dǎo)條例》的出臺。使教育督導(dǎo)的問責(zé)由以往單一的行政責(zé)任走向行政責(zé)任與法律責(zé)任的統(tǒng)一。

二、教育督導(dǎo)變遷的動因

制度變遷必然有其動因，即是什么因素打破了原有的均衡狀態(tài)，進而由非均衡向另一種均衡發(fā)展。所謂制度非均衡，“就是人們對現(xiàn)存制度的不滿意或不滿足、意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)”。在一定的時間框架內(nèi)，制度均衡是可能的，但是隨著時間的推移以及環(huán)境的改變，制度不可能永遠(yuǎn)適應(yīng)，制度供給的內(nèi)容或是出現(xiàn)陳舊落后，或是L葉I現(xiàn)真空與空白。同時，需求隨著時間和環(huán)境的變化也會增加，當(dāng)理想與現(xiàn)實狀態(tài)不符，需求未得到滿足時，這也必然會引起人們對現(xiàn)存制度的不滿，進而推動制度朝著理想或滿意的方向發(fā)展，以促進制度的供求均衡。教育督導(dǎo)也不例外，在教育督導(dǎo)領(lǐng)域內(nèi)，督導(dǎo)制度的非均衡狀態(tài)主要體現(xiàn)為供小于求，即在供給變動較小的情形下，需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過供給，便推動了教育督導(dǎo)制度的變遷。

（一）政府科學(xué)管理的需要

1.行政管理體制改革的推動作用。在計劃經(jīng)濟時代，我國的政府是全能政府，大包大攬，政府的觸角幾乎伸向了社會的各個角落，教育領(lǐng)域也不例外。隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的進一步發(fā)展，行政管理體制改革也逐漸走向縱深。其中，科學(xué)合理的政府職能定位是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。之所以新的《教育督導(dǎo)條例》在制定目標(biāo)的選擇上直接刪去了行政監(jiān)督，而將重心放在教育質(zhì)量、教育公平以及教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展上，就是政府職能轉(zhuǎn)型的一個重要體現(xiàn)。刪去了行政監(jiān)督不是意味著不要進行監(jiān)督，而是不要把監(jiān)督這一行政管理的手段作為目標(biāo)加以強調(diào)罷了。教育是政府公共服務(wù)的基本范圍，政府在目標(biāo)制定上更應(yīng)該強調(diào)其服務(wù)性，政府要為教育事業(yè)發(fā)展而服務(wù)。所以，政府把關(guān)注的焦點聚集在當(dāng)下教育熱點如教育質(zhì)量與公平上。行政管理體制改革要求政府職能轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在教育領(lǐng)域就是由管理走向服務(wù)。因此，教育督導(dǎo)發(fā)展的一個重要動因就在于政府職能轉(zhuǎn)變。

2.對教育督導(dǎo)在教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展中作用的認(rèn)識深化。按馬克思主義哲學(xué)的理解，實踐決定認(rèn)識，認(rèn)識反作用于實踐。教育督導(dǎo)的深刻認(rèn)識來源于教育督導(dǎo)活動，同時作為一種意識，通過不斷積累指導(dǎo)教育督導(dǎo)的實踐。首先，對教育督導(dǎo)活動民主化認(rèn)識的深化。民主化是一個過程，伴隨著民主化的進程，人們越來越意識到民主管理的重要性。一方面，民主管理能促進參與人員對政府活動的認(rèn)同感，減少管理實施過程中的摩擦；另一方面，民主管理有利于參與人員獻言獻策，彌補個人的有限理性，推動管理活動的科學(xué)發(fā)展。教育督導(dǎo)活動作為政府施政的一部分，也需要民主管理。因此，在教育督導(dǎo)活動中引入家長、教師和學(xué)生的參與，是對教育督導(dǎo)民主化認(rèn)識的深化。其次，對教育督導(dǎo)科學(xué)化認(rèn)識的深化。以往教育督導(dǎo)的科學(xué)化不深，主要原因之一在于對教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展認(rèn)識不深。如今，教育事業(yè)蒸蒸日上，教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求促使教育督導(dǎo)必須科學(xué)化。因此，督學(xué)不但要具備相關(guān)專業(yè)知識，還要有較長時間的教育管理經(jīng)驗，這也是教育督導(dǎo)科學(xué)化的重要體現(xiàn)。具備相關(guān)的素質(zhì)和經(jīng)驗，督學(xué)通過科學(xué)的專業(yè)知識作指導(dǎo)，采用科學(xué)的方式方法，可以保證教育督導(dǎo)活動的科學(xué)實施。最后，對教育督導(dǎo)法治化認(rèn)識的深化。在以往的教育督導(dǎo)責(zé)任落實上，往往習(xí)慣于采用行政問責(zé)，追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。而隨著問責(zé)制以及依法行政的進一步推進，政府對其行為的法律意識也逐漸增加。政府不僅要對其行為承擔(dān)行政責(zé)任，后果嚴(yán)重的還要承擔(dān)法律責(zé)任，受到法律的制裁，以使政府認(rèn)識到在教育督導(dǎo)中的責(zé)任，保障行政責(zé)任與法律責(zé)任的統(tǒng)一。

（二）教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要

1.教育事業(yè)相關(guān)問題的凸顯。在我國目前的教育中還存在諸如教育公平、教育質(zhì)量以及教育均等化等問題，尤其是在轉(zhuǎn)型期，更需要迫切關(guān)注。這一系列教育問題的存在不利于教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，在某種意義上說，如果解決不好，還影響社會的安定。正如“貧困的惡性循環(huán)”那樣，倘若教育質(zhì)量低下，那么就會導(dǎo)致培育的人的素質(zhì)低下，而作為個體的人的不合格素質(zhì)又會導(dǎo)致社會的病態(tài)，社會的病態(tài)反過來又會影響到教育的健康發(fā)展，由此而產(chǎn)生“教育的惡性循環(huán)”。教育事業(yè)自身所面臨的問題很難通過自己加以解決，因此，需要政府這只“看得見的手”適當(dāng)發(fā)揮其作用，通過對教育事業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題并加以解決，以彌補教育領(lǐng)域的調(diào)控失靈，保證教育事業(yè)在正確的軌道上良性運行，從而促進教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

2.教育自身價值的凸顯。教育督導(dǎo)發(fā)展的一個重要原因，便是教育自身價值的凸顯。我們現(xiàn)在所處的時代是知識經(jīng)濟時代，在知識經(jīng)濟時代，國家的進步離不開知識的助推，知識的積累需要開發(fā)人才，而人才的開發(fā)最終又回落到教育上。經(jīng)濟學(xué)家厲以寧認(rèn)為：“只有造就一大批有高度政治思想覺悟的、掌握先進科學(xué)技術(shù)知識的勞動者，才能保證建成具有現(xiàn)代化工業(yè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化國防和現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)的，高度民主的，高度文明的社會主義國家?！毙略鲩L理論經(jīng)驗研究的代表人物巴羅等也認(rèn)為：“通過對教育的人力資本進行投資，有助于產(chǎn)出的增加，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展?！睙o論國內(nèi)還是國外學(xué)者，都對教育的價值，尤其是教育對經(jīng)濟、對國家的價值給予高度肯定。不僅發(fā)達國家重視教育的發(fā)展，很多發(fā)展中國家也逐漸認(rèn)識到了教育的意義，并加大對教育的投入。正因為教育價值的凸顯，國家才會聚焦于教育領(lǐng)域，通過正確的方式方法對與教育相關(guān)的活動進行宏觀引導(dǎo)與監(jiān)督，加強教育督導(dǎo)的制度化、規(guī)范化，從而增進教育對國家的貢獻能力。

（三）教育督導(dǎo)適應(yīng)環(huán)境的需要

教育督導(dǎo)活動發(fā)生在一定的環(huán)境中，必然受到客觀環(huán)境的影響。尤其是國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型所帶來的影響以及國際教育督導(dǎo)活動的發(fā)展，成為教育督導(dǎo)在環(huán)境方面變化發(fā)展的動因。

1.國際上教育督導(dǎo)活動的影響。國際上，尤其是發(fā)達國家對督導(dǎo)活動的重視對我國教育督導(dǎo)的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的影響。據(jù)美國的一項抽樣調(diào)查顯示，美國督學(xué)一般都有一定的教學(xué)經(jīng)歷，平均教齡為7.4年，平均年齡為38歲，獲博士學(xué)位者占15.4%，獲碩士學(xué)位者占65.7%。美國對督學(xué)的要求體現(xiàn)在教學(xué)經(jīng)歷與學(xué)歷上，這一定程度上反映了教育督導(dǎo)科學(xué)化的取向，一定時間的教學(xué)經(jīng)歷與自身所獲學(xué)歷是教育督導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的重要保證。同時，《不讓一個孩子掉隊》法案強調(diào)，每一位學(xué)生都需要配備高質(zhì)量的教師。從英國來看，為保障教育質(zhì)量、促進學(xué)校改進，20世紀(jì)80年代后期以來，英國政府加強了對教育的集權(quán)控制，開始實行統(tǒng)一的國家課程和國家測試，從而大力強化教育督導(dǎo)對全國學(xué)校教育質(zhì)量的評價、監(jiān)督和指導(dǎo)作用@。不管是美國還是英國，都強調(diào)了教育質(zhì)量的重要性，對教師提出更高的要求，這也是對教育督導(dǎo)更加重視的體現(xiàn)。發(fā)達國家對教育督導(dǎo)的重視對我國教育督導(dǎo)的發(fā)展也起到了一定的借鑒意義，對他國教育督導(dǎo)方法的引進與借鑒構(gòu)成我國教育督導(dǎo)發(fā)展的又一動因。

2.國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型所帶來的影響。正如有學(xué)者指出的那樣，我國的社會轉(zhuǎn)型，“主要指經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉(zhuǎn)變，治國方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會環(huán)境由封閉逐步向開放型發(fā)展，以及國家社會高度統(tǒng)一的一元結(jié)構(gòu)向國家和社會二元結(jié)構(gòu)過渡”。按馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的理解，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化也必然導(dǎo)致上層建筑的變化。在轉(zhuǎn)型期，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，政治民主化不斷加深，社會多元力量也在進一步發(fā)展。在這樣的大環(huán)境下，先前的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》已經(jīng)不能和環(huán)境相適應(yīng)，教育督導(dǎo)活動也需要變革，因此才出現(xiàn)新的條例。教育督導(dǎo)必須順應(yīng)發(fā)展的潮流，與新的環(huán)境相適應(yīng)。因而，國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型深刻影響著教育督導(dǎo)，成為教育督導(dǎo)在環(huán)境方面發(fā)展變化的重要動因。

三、教育督導(dǎo)變遷的方式

按照制度經(jīng)濟學(xué)的理解，制度變遷的方式各異。教育督導(dǎo)由于自身的特殊性，也有自己的一套變遷方式。根據(jù)教育督導(dǎo)變遷的速度與規(guī)模，教育督導(dǎo)變遷的方式主要體現(xiàn)為漸進式的變遷方式與強制性的變遷方式兩種。

（一）漸進式的變遷方式

“漸進式制度變遷，就是變遷過程相對平穩(wěn)、沒有引起較大的社會震蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷”。這種變遷方式最主要的特點就是銜接平穩(wěn)和時間較長。通過對教育督導(dǎo)的發(fā)展變化狀況進行分析，教育督導(dǎo)也呈現(xiàn)出同樣的特征。首先，教育督導(dǎo)變遷中的平穩(wěn)性。教育督導(dǎo)作為教育行政的一部分，它的變化不管是在教育領(lǐng)域，還是在行政領(lǐng)域都顯得相對平穩(wěn)，在局部可能會引起小的波動或變化，但并未引起巨大的轟動或反響，更談不上引起較大的社會震蕩。其次，教育督導(dǎo)變遷中的銜接性。盡管新的條例出臺。帶來了新的變化，但總的來看，無論是條例的框架還是內(nèi)容，都與先前的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》有較強的相關(guān)性。也即盡管新的條例呈現(xiàn)出服務(wù)取向、治理取向、規(guī)范取向以及法治取向，但還是在原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上對其進行局部的增刪與修補，以增強其適應(yīng)性。這就使新舊條例較好地銜接起來。最后，教育督導(dǎo)變遷中的時滯性。從《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》到《教育督導(dǎo)條例》的頒布，共耗時20多年。教育督導(dǎo)制度的變化并非一蹴而就的，而是通過不斷地積累，一步接著一步實現(xiàn)的。教育督導(dǎo)制度的變遷相對緩慢，并且時間較長，這也是教育督導(dǎo)制度漸進變化的重要表現(xiàn)。

（二）強制性的變遷方式

“強制性的制度變遷是指由政府命令和法律引入和實現(xiàn)的制度變遷”。強制性制度變遷主要體現(xiàn)為變遷的主體是政府并采用自上而下的方式，政府的權(quán)威能作為制度變遷的保障。首先，推動教育督導(dǎo)發(fā)展的主體是政府。不論是從1991年原國家教委發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，還是國務(wù)院新頒布的《教育督導(dǎo)條例》，政府在其中都扮演了重要角色，作為教育督導(dǎo)推動的主體而存在。其次，政府的權(quán)威是教育督導(dǎo)變遷的保障。政府推動教育督導(dǎo)的發(fā)展，權(quán)威是其中不可忽略的因素。作為教育督導(dǎo)變遷的主體，政府通過權(quán)威，靠自上而下的方式進行推動。其中，權(quán)威以強制力或權(quán)力的形式表現(xiàn)出來，這種強制力或權(quán)力能對相關(guān)組織起到較強的約束作用。因此，在這種強制力或權(quán)力的約束下，不管相關(guān)組織是出于對上級決定的信服還是為了避免懲罰，相關(guān)組織都表現(xiàn)出某種對命令的服從。盡管強制性變遷有自身的缺陷，但在這一變遷過程中，政府在某種意義上提高了相關(guān)組織的執(zhí)行效率，推動著教育督導(dǎo)發(fā)展的速度，并為教育督導(dǎo)的變遷在協(xié)調(diào)統(tǒng)一上提供了強有力的保障。