公共政策分析視角下的大學生村官政策

俞上標，林小芬

（1.廣西師范學院經(jīng)濟管理學院，廣西南寧 530001；

2.廣西師范學院教育科學學院，廣西南寧 530001）

公共政策分析視角下的大學生村官政策

俞上標1，林小芬2

（1.廣西師范學院經(jīng)濟管理學院，廣西南寧 530001；

2.廣西師范學院教育科學學院，廣西南寧 530001）

大學生村官政策的初衷是為了優(yōu)化高校畢業(yè)生就業(yè)格局、強化農(nóng)村基層組織建設(shè)并促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。本文探討大學生村官計劃現(xiàn)狀和存在的問題，分析導致這些問題的原因，從而提出建議。

公共政策；大學生村官

一、大學生村官政策簡述

大學生村官是指到農(nóng)村（含社區(qū)）擔任村黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務(wù)的具有大專以上學歷的應(yīng)屆或往屆大學畢業(yè)生。大學生村官政策的萌芽可以追溯到20世紀90年代中期，各省份和地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展要求，開始自發(fā)探索大學生村官政策。1995年江蘇省豐縣為了解決“三農(nóng)”問題，率先開始招聘大學生擔任農(nóng)村基層干部。1999年，海南省推出大學生村官計劃，從高校選聘大學生到農(nóng)村工作。隨后，浙江省寧波市采用公開招考方式，成為全國第一個推行“一村一名大學生”計劃的地區(qū)。這一時期，大學生村官政策處于探索階段，大學生“村官”人數(shù)較少，實施的地區(qū)很少，但為后來該政策的制定和實施提供了重要的依據(jù)和有益的經(jīng)驗材料。從2000年開始，多省市和地區(qū)逐漸擴大招聘的規(guī)模，有的地區(qū)決定每年選派1000名左右大學生到農(nóng)村工作，在幾年內(nèi)實現(xiàn)每個行政村都有大學生村官的目標。到2004年底，全國啟動大學生“村官”計劃的省市區(qū)發(fā)展到10多個。至此，大學生村官工作逐步進入到多省聯(lián)動、以地區(qū)為單位的整體推進與探索階段。2006年2月，中央組織部、人事部、教育部等八部委下發(fā)通知，聯(lián)合組織開展高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。此后，大學生村官工作進入大范圍試驗階段。2008年3月，中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作座談會，部署選聘高校畢業(yè)生到農(nóng)村任職工作。至此，大學生村官政策正式形成并且全面執(zhí)行。

二、大學生村官政策存在的問題分析

大學生村官政策在儲備黨政后備干部、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、強化農(nóng)村基層組織建設(shè)、優(yōu)化高校畢業(yè)生就業(yè)格局方面，取得了顯著成效。但由于政策內(nèi)容的不完善和實施過程中各種條件的限制，也存在著一定的問題。這方面的研究相對較多，有的學者首先從大學生村官自身存在的問題總結(jié)，認為大學生對工作性質(zhì)認識不夠而盲目選擇，將村官工作看作“跳板”急功近利，將國家政策當做形式，脫離實際［1］。大學生對工作性質(zhì)認識不夠，導致很多大學生不清楚自己的職責，不太適應(yīng)基層工作。將村官工作看做“跳板”的學生村官主要是為了形式上具備基層工作經(jīng)驗而為考研考公務(wù)員增加籌碼，因而把這政策當做形式。村官行為短期性產(chǎn)生了較大的行政成本，不利于實現(xiàn)大學生“村官”政策的真正目的［2］。其次，有的學者從制度層面分析大學生村官政策存在的問題，認為是現(xiàn)有制度的缺失，包括選聘制度的缺失、機制的不完善，考核和監(jiān)督機制的缺失使得各個地區(qū)政策落實情況差距明顯。再次，有的學者從績效管理層面分析大學生村官流失的原因，認為政府應(yīng)該為大學生村官建立合理的職業(yè)規(guī)劃，相關(guān)部門要及時制定科學合理的配套政策，為不同的大學生村官量身定做職業(yè)規(guī)劃，為他們的脫穎而出提供良好的環(huán)境，讓他們切實感受到擔任村官是個干事業(yè)的良好平臺而不至于大學生村官流失，因此關(guān)鍵因素在于提供有效的激勵措施［3］。還有的學者運用需求層次理論和公平理論，對當前大學生村官的激勵措施做出了分析，發(fā)現(xiàn)存在很大問題：待遇不平等，大學生村官的身份不明確，以及大學生村官不被村民和一些村干部認同［4］。筆者認為大學生村官政策在政策的內(nèi)容方面和實施的過程中存在一些明顯的缺陷。

（一）政策的內(nèi)容方面

1.角色定位不明確。首先是大學生村官的產(chǎn)生不是依據(jù)法律，而是中組部等部門聯(lián)合制定的《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見》，使得大學生村官參選沒有法律依據(jù)。在《村民委員會組織法》中，對村民委員會的產(chǎn)生方式和候選人范圍進行了明確規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織和個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！币虼?，按照法律規(guī)定，大學生擔任的僅僅只能是“村黨支部書記助理或村委會主任助理”等職務(wù)，否則就與法律規(guī)定相悖。大學生村官不是源于村民選舉，實行的是短期的三年合同制，沒有法理上存在的依據(jù)，使得大學生村官身份既無事業(yè)編制又不隸屬于村委會，因此在村級事務(wù)中難以明確職責分工和展開群眾工作。這種矛盾使大學生村官不知道自己到底是誰，該干什么，沒有安全感。其次，大學生村官主要的發(fā)展方向應(yīng)該是為目前的新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，但這一點在政策中未被著重強調(diào)。反而短時期鍛煉、為縣鄉(xiāng)基層政府培養(yǎng)黨政后備人才的傾向卻相對明顯，導致大學生村官會對自己的發(fā)展方向產(chǎn)生定位偏差，把到村官任職當成一種過渡和跳板。再次，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其他部門借調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對大學生村官的借調(diào)現(xiàn)象普遍存在，偏離了制定大學生村官政策的初衷，村鎮(zhèn)兩邊忙使得村官身份認同感弱化，不利于政策的繼續(xù)實施，破壞政策實施的連貫性。

2.待遇偏低。有調(diào)查顯示，大學生村官工資普遍偏低，遠不及同期工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，而且發(fā)放不及時。由于上級部門對待遇的規(guī)定太具體，并未對當?shù)氐那闆r做相應(yīng)的調(diào)查研究，也沒有規(guī)定工資不到位的追究責任。這使得村官產(chǎn)生不滿和不安全感，不利于他們安心工作。另外，基于公平理論，大學生村官會將自己的所得與付出和社會上相關(guān)組織成員進行比較，如同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員，當他們感覺到付出多而回報少時，將產(chǎn)生很大的失落感和挫敗感，有失公平。由于在政策的制定中并沒有詳細制定村官收入水平和物價上漲速度相掛鉤的工資增長機制和績效獎金激勵機制，使得大學生村官工資水平縱向上沒有發(fā)展，橫向比較失落，這種不公平的待遇使村官難以安心努力工作。

3.前途發(fā)展茫然。雖然中組部在2009年下發(fā)了《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機制的意見》，明確了大學生村官任職期滿后的五條出路，即留村任村干部、考錄公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)、另行擇業(yè)、繼續(xù)學習。出路雖多但卻讓人擔憂，一方面留任村干部的只是極少數(shù)表現(xiàn)優(yōu)秀的大學生村官，他們的工作能力能在短期內(nèi)被村干部和村民群眾認可而被選為村干部得以留任，大部分的村官卻要重新?lián)駱I(yè)。另一方面，如果大學生村官一進來就得考慮期滿的出路問題，他們會把更多的時間放在復習考試上，一邊工作一邊花精力尋找新的工作，一旦有好的工作機會，就會離開村官崗位。大學生村官政策并未對村官們的發(fā)展前景作出相應(yīng)的規(guī)定，而基層政府也沒有采取積極的措施加以彌補，只是籠統(tǒng)地給出幾個出路建議，讓村官們合同期滿后自行選擇。

（二）政策的實施方面

1.培養(yǎng)與管理問題。根據(jù)有關(guān)調(diào)查報告，大多數(shù)村官們都認為當?shù)卣畬λ麄兊呐嘤柼?，要求盡量多增加培訓機會，以便更好地開展工作。很多地方十分重視前期的選聘工作，因此忽略了大學生村官上任后的管理工作，導致管理不到位。在大學生村官的管理方面，也只有一些較為籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，沒有具體的細則支持。地方政府也沒有出臺相應(yīng)的措施對其完善，因此大學生村官時常處于半放養(yǎng)狀態(tài)，對他們的日常管理形同虛設(shè)。另外，有學者指出農(nóng)村干部管理體系存在著家族式或者派系等各方面的矛盾，村民推選出來的村干部往往能夠借助固有的關(guān)系處理各種矛盾和問題，培養(yǎng)大學生村官學會處理農(nóng)村人際關(guān)系很難落實，還不如安排他們處理文書方面的工作來得容易。

2.績效考核激勵體系不健全。大學生村官身份地位尷尬，不屬于事業(yè)編制和公務(wù)員體系之內(nèi)，游離于村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間，難以量化其考核標準。目前，大學生村官績效考核只注重結(jié)果的考核而忽視績效管理的過程，缺乏考核結(jié)果之前的信息溝通和承諾，使得大學生村官的日常管理流于形式，部分大學生村官主動意識下降，工作內(nèi)容流于形式，成為“上級管不到、鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒法管、村里管不了”的“三不管人員”［5］。大學生村官的績效考核一般在年底進行，而關(guān)于具體的執(zhí)行標準與內(nèi)容，村官們根本不了解，也不知道基層政府是根據(jù)哪些量化指標如何評定的。此外，考核的結(jié)果只是給予少部分優(yōu)秀者“優(yōu)秀大學生村官”的榮譽，沒有與精神激勵相對應(yīng)的物質(zhì)激勵，相應(yīng)的績效考核激勵體系并未建立起來。

3.政策的操作性和穩(wěn)定性不強。有的地方規(guī)定連續(xù)兩年考核優(yōu)秀的大學生村官可以列為初級后備干部，但是該操作的前提是大學生村官期滿后經(jīng)過考試，進入公務(wù)員或事業(yè)編制序列，缺乏執(zhí)行基礎(chǔ)，操作性大打折扣。另外，原來國家規(guī)定村官考公務(wù)員加分、考研等有加分政策，但有部分地區(qū)在2010年已取消了加分政策，雖然大學生村官政策給大學生提供的跳板效應(yīng)依然存在但取消了原來規(guī)定的加分政策，這種政策的穩(wěn)定性不足，會打擊大學生村官的信心和熱情，使其難以充分發(fā)揮自身工作的積極性和主動性，對基層工作的順利開展及其不利。

4.工作推進比較困難。首先是村干部支持力度不夠。部分村干部對大學生村官持排斥態(tài)度，一方面他們認為村官合同期滿就離職，放手村官去做事反而不利于工作的延續(xù)，另一方面由于大學生村官期滿也有機會參選留任，他們戒備心理較重，認為會“威脅”到自己，因此對大學生村官開展工作不能給予積極支持。其次，村民理解程度不高。由于傳統(tǒng)文化、思想觀念的影響，農(nóng)村社會關(guān)系比較復雜，家族性、宗派性較濃厚，村民對于政策缺乏科學的理解，對大學生村官存在著過高或過低的預期，而大學生村官剛出校園涉世未深，在農(nóng)村沒有宗族基礎(chǔ)和人際關(guān)系，在心理上和情感上與村民有隔閡，面對復雜的農(nóng)村環(huán)境和關(guān)系，大學生村官難以適應(yīng)。再次，工作內(nèi)容膚淺繁瑣。由于政策沒有規(guī)定大學生村官具體的職責和明確的權(quán)限，使得很大部分村官的主要工作內(nèi)容是打字、寫報告、做會議記錄等。

三、優(yōu)化大學生“村官”政策的措施

（一）對黨和政府的建議。第一，定位身份角色合法化。由于大學生村官在農(nóng)村是特設(shè)崗位，法律對其身份沒有明確規(guī)定，因此要么修改有關(guān)法律規(guī)定，在法律上明確賦予大學生村官合法身份，要么授予村官“村民”身份，使優(yōu)秀村官留任進入村委班子有法律依據(jù)。第二，薪酬待遇合理化。一方面，地方基層政府應(yīng)實事求是調(diào)查研究當?shù)氐氖杖胂M水平，建立起與當?shù)厥杖胨胶臀镔|(zhì)上漲速度相掛鉤的工資增長機制，應(yīng)參照當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資增長機制，使得村官的工資水平縱向上有發(fā)展，橫向比較不會心理失衡。另一方面，建立績效獎金，對于工作積極主動有成效的村官進行獎金激勵，在物質(zhì)層面上尊重和滿足村官的需求。第三，擴展前途出路。要建立大學生村官期滿后有序流動機制，鼓勵大學生村官留村任職工作，定向從村官中招錄優(yōu)秀村官到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他黨政機關(guān)做公務(wù)員，扶持自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展，落實村官創(chuàng)業(yè)扶持政策，引導另行擇業(yè)，引導企事業(yè)單位從村官中招聘，支持繼續(xù)深造學習，落實各種加分政策，為其開辟其他學習深造渠道。第四，加強培養(yǎng)與管理。大學生村官戰(zhàn)略決策的深入貫徹和落實，離不開一套科學、可行的培養(yǎng)與管理體系。首先，建立實用培訓機制?；鶎诱畱?yīng)該利用地方黨校和學校，根據(jù)村官崗位要求的目標進行專業(yè)的課程設(shè)置，邀請優(yōu)秀村干部和農(nóng)業(yè)專家技術(shù)人員講授處理農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、與農(nóng)民交際等相關(guān)主題內(nèi)容，定期安排崗前、崗中培訓，確保培訓質(zhì)量。其次，實行動態(tài)管理。建立大學生村官管理的各項制度，日常考核與月度考核相結(jié)合，要求大學生村官對工作的內(nèi)容、計劃、方法和問題以及對自身工作進行評價和登記，強化對大學生村官的管理。第五，完善績效考核激勵機制。對村官的績效考核激勵應(yīng)該由專門的村官領(lǐng)導機構(gòu)設(shè)立村官崗位職責，并量化標準，便于操作執(zhí)行。突出日?？冃Ч芾?，對有的村官只顧復習應(yīng)考公務(wù)員和事業(yè)單位而對工作不積極主動，有的村官踏實努力工作卻顧不上復習考試而吃虧的現(xiàn)象，應(yīng)將工作實際和群眾評價納入考試考核環(huán)節(jié)。建立大學生村官限制借調(diào)制度，嚴格控制借調(diào)行為。提出明確、具體的獎懲措施，提拔重用有能力甘于奉獻勇于承擔的村官到鄉(xiāng)鎮(zhèn)做領(lǐng)導干部或后備干部。還要建立淘汰機制，設(shè)置操作性強的淘汰標準，對于考核不合格的村官及時淘汰，提高大學生村官政策的嚴肅性和效率性。第六，增強政策的操作性和穩(wěn)定性。應(yīng)該制定相關(guān)政策，規(guī)定對考核優(yōu)秀的大學生村官給予政策傾斜，主要根據(jù)大學生村官的工作績效和態(tài)度，為人品行方面考核，通過民主推薦和測評使優(yōu)秀的大學生村官直接進入公務(wù)員或事業(yè)編制序列。另外，應(yīng)該強化政策的穩(wěn)定性，不在政策的實行中輕易改動，把對大學生村官考研、考公務(wù)員的加分政策明確在一個時間段范圍，避免打擊大學生村官在工作過程中的信心和積極性。

（二）對村干部和村民的建議。選聘大學生村官是黨委和政府為了新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展而制定的重要政策，當?shù)卮甯刹亢痛迕駪?yīng)該積極支持，使得大學生村官對村事務(wù)工作能夠順利推進。首先，村黨支部書記應(yīng)該組織同志不斷加大對大學生村官政策的宣傳力度，讓村干部和村民充分了解該政策深遠意義。其次，村干部自身應(yīng)破除狹隘、保守、排外的落后思想，利用自身豐富的經(jīng)驗指導大學生村官開展工作。在村官適應(yīng)了基層工作后，應(yīng)放手他們?nèi)スぷ麇憻?，提高其工作自主性，對其工作予以積極支持和指導。再次，村民自身也應(yīng)該積極了解國家政策，積極配合大學生村官的工作，參與到集體事務(wù)中來。

（三）對大學生村官的建議。第一，擺正心態(tài)，轉(zhuǎn)變角色。首先，在報考時要結(jié)合自身興趣、價值取向理性看待大學生村官政策。其次，迅速轉(zhuǎn)變角色，實現(xiàn)從大學生到基層干部的轉(zhuǎn)變，從學校生活到農(nóng)村生活的轉(zhuǎn)變，俯下身子、放低姿態(tài)、端正心態(tài)，盡快融入農(nóng)民群眾和農(nóng)村工作。再次，農(nóng)村工作環(huán)境差、干部群眾關(guān)系和處事復雜，面對挫折，要進行自我調(diào)適和自我干預，擺正心態(tài)，始終保持積極的心態(tài)和昂揚的斗志開展農(nóng)村工作。第二，擺正位置，加強修煉。首先，增強修煉的主動性和自覺性。放下嬌氣和架子，虛心向當?shù)卮甯刹亢腿罕妼W習適應(yīng)農(nóng)村工作方式。其次，深入干部群眾，積極開展實地調(diào)研，了解群眾的需要和困難，找出影響和制約本村科學發(fā)展的突出問題，對農(nóng)村發(fā)展提出有針對性的建議。再次，要積極主動承擔起村級事務(wù)，挖掘自身優(yōu)勢，運用已有的知識和資源為農(nóng)村做貢獻，以真實的成績贏得干部群眾的認可?！?/p>

［1］丁艷霞，劉娥.論大學生村官與新農(nóng)村建設(shè)［J］．經(jīng)營管理者，2009，（12）．

［2］章霎，楊國坦.新農(nóng)村建設(shè)視角下大學生村官政策與實踐［J］.集體經(jīng)濟，2009，（11）．

［3］劉海燕等.建立大學生村官長效機制初探［J］.北京農(nóng)學院學報，2009，（7）．

［4］劉春梅.“大學生村官”激勵措施的問題與對策——基于激勵理論的分析［J］.陜西農(nóng)業(yè)科學，2008，（6）．

［5］居學明，朱清.雙因素理論：大學生村官激勵管理的一種視角［J］.領(lǐng)導科學，2010，（11）.

The Plan of Village Official University Students from the Perspective of Public Policy

YU Shang-biao，LIN Xiao-fen

（Guangxi Normal University，Nanning 5300001，China）

The plan of village official University students policy is building a new socialist countryside and the implementation of a major initiative in our country.The original intention of this policy is to optimize the pattern of employment of college graduates,strengthening of rural grassroots organizations and promote a new socialist countryside construction.This paper discusses the plan of village official university students and existing problems,analyze the reasons for these problems led to suggestions.

public policy；village official university students

D638

A

1009-6566（2014）01-0061-04

2013-11-20

俞上標（1988—），男（壯族），廣西玉林人，廣西師范學院經(jīng)濟管理學院碩士研究生，研究方向為行政領(lǐng)導與公共政策分析。