行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵與制度考量

井凱笛

（西藏民族學(xué)院法學(xué)院，陜西 咸陽712082）

伴隨著國家與社會的分立，國家權(quán)力對社會事務(wù)的管控逐漸延伸到社會生活的每個角落。在龐大的國家權(quán)力中，立法權(quán)為社會生活設(shè)定普遍性的行為規(guī)則；司法權(quán)依據(jù)該種規(guī)則平衡各類主體間的利益訴求；行政權(quán)則是通過將普遍性的規(guī)則實(shí)現(xiàn)于具體的社會關(guān)系之上，進(jìn)而達(dá)到規(guī)則的預(yù)期。不難看出，相對于普通民眾而言，他們對國家權(quán)力的感知往往通過行政權(quán)力而獲得，并且也只有行政權(quán)能夠通過積極的方式影響民眾的日常生活。因此，行政權(quán)是最直接的國家權(quán)力，它的重要性不容忽視。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，我們可以對行政權(quán)作不同的區(qū)分：從橫向上看，依據(jù)權(quán)力內(nèi)容的不同，可以將行政權(quán)分為行政立法權(quán)，行政司法權(quán)以及行政執(zhí)法權(quán)，也就是靜態(tài)意義上的行政權(quán)；從縱向上看，依據(jù)權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，可以將行政權(quán)分為行政決策權(quán)，行政執(zhí)行權(quán)，行政監(jiān)督權(quán)，也就是動態(tài)意義上的行政權(quán)。

從行政法學(xué)視角考察，行政首長負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)則，確立于我國《憲法》第86條和第105條，作為一種政府運(yùn)作的工作機(jī)制主要在行政決策環(huán)節(jié)來使用。哈耶克指出，“欲使責(zé)任有效，責(zé)任必須是有限度的;欲使責(zé)任有效，責(zé)任還必須是個人的責(zé)任”[1]。行政首長負(fù)責(zé)制更加側(cè)重于規(guī)范動態(tài)意義上的行政決策環(huán)節(jié)，將行政權(quán)概括的給予行政首長，一方面能夠高效率地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)；另一方面，由于權(quán)力過于集中，很可能帶來權(quán)力的濫用。并且，隨著行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域的擴(kuò)大，行政權(quán)必然需要面臨越來越多的綜合性的事務(wù)。另外，公眾對行政權(quán)行使過程的民主性要求逐步增強(qiáng)，單憑行政首長做出最終的行政決定，根本無法滿足不斷豐富的公共需求。“大部制”改革希望通過行政機(jī)構(gòu)的物理增減，來滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制對政府職能轉(zhuǎn)變的要求，但似乎收效甚微，最根本的問題在于行政體制改革的關(guān)鍵應(yīng)該放在行政權(quán)上。只有通過建立一套新型的行政權(quán)力的分工制約機(jī)制才能夠改革行政體制中不適合市場經(jīng)濟(jì)的部分，僅從機(jī)構(gòu)本身入手是行不通的。

一、行政首長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

在我國，行政首長負(fù)責(zé)制在法律層面上并沒有確切的含義，學(xué)界對該制度的認(rèn)識也多有差異，因此勾勒出行政首長負(fù)責(zé)制核心的特質(zhì)就顯得尤為重要。

（一）首長、行政首長及其職權(quán)①

“首長”一詞最早來源于軍事術(shù)語。我國古代兵書《尉繚子?束伍令》有云：“亡長得長，當(dāng)之。得長不亡，有賞。亡長不得長，身死家殘。 戰(zhàn)得首長，除之?！薄缎绿茣?兵志》記載：“十人為火，五火為團(tuán)，皆有首長?！蓖瑫r，從我國當(dāng)前的法律法規(guī)中可以看出，“首長”一詞也為軍事法律法規(guī)中明文所載，而在憲法以及組織法中并無“首長”的稱謂。在軍事領(lǐng)域，連長、營長、團(tuán)長、旅長、師長等就是相應(yīng)范圍中的首長。據(jù)此，我們認(rèn)為“首長”通常指在限定范圍內(nèi)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)所確定的職位，處在該職位上的主體能夠在該范圍內(nèi)產(chǎn)生重大影響。

在“首長”之前用“行政”加以限定，則表明這里的特定范圍限于權(quán)力分工模式②下的行政領(lǐng)域。因此，我們可以對行政首長做出這樣的判斷，即在特定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部被賦予最高行政職務(wù)以及行政級別，并對該機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的事務(wù)擁有決定性作用的職位，根據(jù)地方政府組織法，地方行政首長也就是：省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長。然而，在我國，這樣的職位通常都存在正職及副職，那么行政首長到底是一人還是多人？盡管在我國地方政府組織法中并沒有明確正職領(lǐng)導(dǎo)人與副職領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系，但在國務(wù)院組織法中有這樣的規(guī)定：“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理的工作。”據(jù)此可以推出在地方政府當(dāng)中，副職領(lǐng)導(dǎo)人在法律上通常并沒有明確的職權(quán)，其工作僅僅是“協(xié)助”正職領(lǐng)導(dǎo)人完成其對政府的“領(lǐng)導(dǎo)”，副職領(lǐng)導(dǎo)人的工作并不具有獨(dú)立的法律意義，因此副職也就不具有獨(dú)立的法律地位。同時，根據(jù)組織法的相關(guān)原理，當(dāng)出現(xiàn)正職領(lǐng)導(dǎo)人缺位的情形，副職領(lǐng)導(dǎo)人可以代行正職領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，而這種情形的出現(xiàn)還必須依賴于法律的明確授權(quán)。因此，行政首長只能是該行政系統(tǒng)內(nèi)部的正職領(lǐng)導(dǎo)人，并且只能是確定的一個人。

談及行政首長，必然會涉及法律賦予的行政職權(quán)，原因在于職權(quán)的確定才使得行政首長在特定行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮關(guān)鍵性作用成為可能。從應(yīng)然角度來看，按照法治主義原則行政系統(tǒng)內(nèi)僅應(yīng)存在唯一的權(quán)威體系——法律，但是法律的局限性以及行政系統(tǒng)內(nèi)部、外部環(huán)境的復(fù)雜程度使得行政權(quán)的擁有成為另一種不得不重視的力量，甚至有時這種力量還會與法律相抗衡。這時法律便會迅速遁形，從而成就了行政首長在行政系統(tǒng)的優(yōu)勢地位。

有學(xué)者認(rèn)為，行政首長具有下列職權(quán)：具有最高的決策權(quán)即行政首長對本機(jī)關(guān)的行政事務(wù)有最后的決定權(quán)；具有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)各部分與公務(wù)員執(zhí)行決策的權(quán)力；具有裁判權(quán)即當(dāng)行政機(jī)關(guān)各部門或公務(wù)員之間出現(xiàn)意見分歧或爭議懸而未決時，有權(quán)加以變更或撤銷[2]。還有學(xué)者認(rèn)為行政首長的職權(quán)包括七個方面的內(nèi)容：對行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑等重大問題的決策權(quán)；對行政機(jī)關(guān)各種活動的指揮權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)；對直接下級人員的任免權(quán)和獎懲權(quán)；對人力、財(cái)力和物力的支配權(quán)；對上級機(jī)關(guān)的建議權(quán)和提案權(quán)；對下級人員的授權(quán)；對外工作的代表權(quán)[3]。兩種觀點(diǎn)各具代表性，第一種，從行政法學(xué)視角出發(fā)得出行政權(quán)包括最高決策權(quán)，監(jiān)督權(quán)以及裁判權(quán)，分析的思路依然沿著權(quán)力分工的基本精神；第二種從行政管理學(xué)視角出發(fā)，以行政事務(wù)為脈絡(luò)而展開，涉及行政權(quán)運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)?？梢钥闯?，差異只是來源于不同學(xué)科之間學(xué)者思維模式上的不同。筆者贊同行政法學(xué)的變革需要從研究對象著手，而從行政管理學(xué)中找尋現(xiàn)代行政法學(xué)發(fā)展的出路確實(shí)是一個絕佳的辦法[4]。反觀第一種觀點(diǎn)，對行政職權(quán)的研究遵循了傳統(tǒng)思路，定性分析居多而缺乏定量分析，這樣導(dǎo)致抽象的結(jié)論難以面對鮮活的行政系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)情形，而現(xiàn)代行政法的發(fā)展更多需要的是具體的細(xì)化的研究思路以及從行政事務(wù)自身出發(fā)的研究基點(diǎn)。因此，第二種觀點(diǎn)的分析模式應(yīng)該更加值得認(rèn)可。

（二）關(guān)于“負(fù)責(zé)”

我國理論界對行政首長負(fù)責(zé)制的認(rèn)識逐漸深入,但對這一行政領(lǐng)導(dǎo)制度中的核心內(nèi)容“負(fù)責(zé)”的涵義至今也未曾予以明確界定[5]。筆者認(rèn)為，廣義上的“負(fù)責(zé)”，從內(nèi)容上可以分為兩個方面：其一，表示對某種事項(xiàng)能夠最終決定；其二，表示在該決定的事項(xiàng)做出后，若出現(xiàn)損害公民、法人及其他組織合法權(quán)益的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。結(jié)合到行政首長負(fù)責(zé)制中，第一方面其實(shí)就是行政職權(quán)的內(nèi)容，因此關(guān)鍵就在于如何確定“負(fù)責(zé)”的第二方面的內(nèi)容，也就是確定責(zé)任承擔(dān)制度的問題。但是，在行政系統(tǒng)中的責(zé)任承擔(dān)存在特殊的地方：我們在現(xiàn)實(shí)中接觸到的是一個個特定的行政人員在具體地實(shí)施行政行為的每一項(xiàng)步驟，并且行政行為的實(shí)現(xiàn)也只能通過人員來實(shí)施，但是從法律上看，行政行為的實(shí)施者是行政主體（行政機(jī)關(guān)），行政人員的主體資格完全被其吸收，只是在行政主體的委托之下行使行政權(quán)力。那么是否可以說行政權(quán)力的具體實(shí)施者可以不承擔(dān)責(zé)任呢？承擔(dān)責(zé)任的原因③在任何領(lǐng)域都能夠發(fā)揮作用，只是承擔(dān)責(zé)任的形式可能會有差異而已，在行政首長承擔(dān)責(zé)任應(yīng)當(dāng)是一種連帶責(zé)任。進(jìn)而需要明確兩個問題：行政首長在什么情形下承擔(dān)連帶責(zé)任以及責(zé)任的內(nèi)容是什么。越過行政主體而由其行政首長承擔(dān)責(zé)任必須有法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國公務(wù)員法第82條的規(guī)定，行政首長只有在三種情形下才承擔(dān)法律責(zé)任：工作嚴(yán)重失誤，即從行為性質(zhì)上屬于明顯行政不當(dāng)行為；失職造成重大損失或者惡劣影響，即從行為結(jié)果上看屬于行政不作為導(dǎo)致實(shí)質(zhì)損害或者威脅；對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即從行為管理主體上屬于該事故發(fā)生的領(lǐng)域的主管領(lǐng)導(dǎo)者。并且，法律責(zé)任的內(nèi)容是由行政首長引咎辭職或者責(zé)令其辭職。另外，大多數(shù)學(xué)者還提到了政治責(zé)任以及道義責(zé)任。首先，與西方的政治體制存在很大不同，我國一切制度的構(gòu)筑都是建立于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在行政系統(tǒng)內(nèi)部還存在黨的組織序列。行政首長屬于行政權(quán)的掌握一方，因此其所承擔(dān)的責(zé)任也只是依據(jù)于法律明確規(guī)定的法律責(zé)任，而非為政治責(zé)任。其次，關(guān)于道義責(zé)任的問題：它需要一定數(shù)量的職業(yè)性群體，相似的思維進(jìn)路以及行為模式，相應(yīng)規(guī)模的職業(yè)道德觀念及價值追求等要素，進(jìn)而構(gòu)建起一套完善的公務(wù)員職業(yè)道德體系，并將其上升為法律規(guī)范。然而，我國的公務(wù)員法于2006年才予以施行，公務(wù)員隊(duì)伍的管理在近幾年也才有了些許起色。制度化的規(guī)定固然重要，但增強(qiáng)公務(wù)員對其職業(yè)團(tuán)體的認(rèn)同感也不容忽視。反觀西方發(fā)達(dá)國家，基本上都存在該類職業(yè)道德方面的規(guī)定，因此，在我國道義責(zé)任的提出是具有前瞻性的。

（三）行政首長負(fù)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)機(jī)制及目標(biāo)

通過以上分析，行政首長負(fù)責(zé)制也就是在一定的行政系統(tǒng)中，由其正職負(fù)責(zé)人對各類行政事務(wù)做出最終決定，并且由該負(fù)責(zé)人對該項(xiàng)決定的不利后果承擔(dān)法律責(zé)任的制度。其中，行政首長的最終決定實(shí)質(zhì)上是一種選擇權(quán)。不像自然科學(xué)領(lǐng)域中存在唯一確定的答案，行政機(jī)關(guān)往往需要面對公共領(lǐng)域中資源的供給與組織方面的問題，解決方法通常也存在多種形式。并且，這些方法當(dāng)中并不存在相互排斥的情形，因此怎樣選擇以及由誰選擇就成了問題的關(guān)鍵。其實(shí)，在日常生活中我們都經(jīng)歷過這樣的事情，一旦某件事情由二個以上的人來做出決定，通常出現(xiàn)的情形就是各方意見難以統(tǒng)一，事情往往被擱淺。然而，這樣的選擇方式置于行政系統(tǒng)也會出現(xiàn)同樣的效果。因此，行政首長負(fù)責(zé)制為我們提供了另一種解決方法：由該行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人做出選擇。另外，責(zé)任的承擔(dān)通過恫嚇機(jī)制來引導(dǎo)行政首長選擇權(quán)的行使，它本身不是目的，最終還是為了促使行政首長在做出選擇的時候能夠合法、合理并且科學(xué)?？偨Y(jié)來說，行政首長的最終決定權(quán)更加側(cè)重于選擇的效率，責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的運(yùn)作目標(biāo)則更側(cè)重于行政效益的實(shí)現(xiàn)，因此，行政首長負(fù)責(zé)制所追求的就是通過提高行政決策的效率來帶動公共資源運(yùn)作效益的增進(jìn)。

二、行政首長負(fù)責(zé)制與法院委員會制比較

多角度的審視研究對象，能夠避免“盲人摸象”的誤區(qū)，并使我們對該制度產(chǎn)生更接近本質(zhì)的認(rèn)識，而不會單單憑借某方面的了解便妄加揣測。列寧對首長負(fù)責(zé)制有過肯定的評價,“我們既需要委員會來討論一些基本問題,也需要個人負(fù)責(zé)制和個人領(lǐng)導(dǎo)制來避免拖拉現(xiàn)象和推卸責(zé)任的現(xiàn)象”[6]。遵循如此思路：結(jié)合前面的縱向剖析，以及下面內(nèi)容中的橫向?qū)Ρ确绞降倪\(yùn)用，筆者希望完成對行政首長負(fù)責(zé)制坐標(biāo)的確定。只有相似的事物之間才存在比較的可能和必要。行政機(jī)關(guān)與法院都是運(yùn)用國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是兩者在許多方面都表現(xiàn)出了差異性?？疾煳覈姆ㄔ合到y(tǒng)，對案件的處理通常都是依賴合議庭（或加審判委員會）模式，即案件的最終決定需要由二個以上的法官通過少數(shù)服從多數(shù)的原則做出，而該種模式實(shí)際上就是委員會制。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下四個方面進(jìn)行分析：

（一）處理事項(xiàng)上的差別

一般情形，不論是抽象行政行為還是具體行政行為，都會針對特定事項(xiàng)涉及眾多的行政相對人，那么必然會關(guān)系到各類社會階層的利益，并且這些利益通常還構(gòu)成每個人在社會中生存所必不可少的切身利益。因此，行政機(jī)關(guān)所做出任何一項(xiàng)決定的社會效果都是直接的。既然行政事項(xiàng)具有公共性，那么就難以逃脫這樣一項(xiàng)規(guī)則：拖延著不作任何決定，所有人的利益都會受到損失；一旦做出決定，總會有部分人覺得自己的利益受到了損害。馬克思·韋伯說過，官僚制是指具有呈金字塔形的科層制結(jié)構(gòu)的組織，頂端有一位獨(dú)任制的長官，其下有很多層層（等級），然后依次向下擴(kuò)張[7]?！拔覈?dāng)前實(shí)行的行政首長負(fù)責(zé)制,是實(shí)現(xiàn)社會主義民主集中制的一種形式”[8]。這在一個層面說明了由確定的一人做出最后的決定恰好能夠達(dá)成并非最差的結(jié)果。然而，法院所面臨的民事、經(jīng)濟(jì)、行政還是刑事案件，都發(fā)生在特定的主體之間的特定事項(xiàng)，盡管很有可能這一特定事項(xiàng)具有普遍性甚或主體在一定程度上具有集團(tuán)性，但是普遍性和集團(tuán)性都屬于該案件溢出效應(yīng)的產(chǎn)物，并不屬于案件本身。因此，法院做出一項(xiàng)判斷的效力只針對案件本身，社會效果并非它的直接目標(biāo)。所以，一個人做出的判斷通常不如一群人依照少數(shù)服從多數(shù)做出的判斷更加讓人信服。

（二）處理事項(xiàng)的價值目標(biāo)的差別

實(shí)際上，其余各方面的差別都是從所處理的事項(xiàng)中派生出來的?！岸膱?jiān)強(qiáng)有力不僅需要權(quán)力的某種持續(xù)，而且需要由一個人執(zhí)行權(quán)力”[9]，由于行政事務(wù)的公共性，因此行政機(jī)關(guān)在社會生活中也儼然表現(xiàn)出一副“公共利益代言人”的形象。當(dāng)然，從學(xué)理層面上，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)是公共利益的捍衛(wèi)者。因此，盡最大所能來增進(jìn)社會公眾的福祉才是行政機(jī)關(guān)的終極目標(biāo)。通常行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要通過行政決策、計(jì)劃以及執(zhí)行等階段來完成[10]，它的周期相對來說是比較長的。然而，社會生活的流變性以及社會公眾對該屆政府的期許都要求行政目標(biāo)的迅速實(shí)現(xiàn)，所以，對于每一階段的行政決定的做出就需要通過一種高效率的運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。而在對個案的處理上，法院則居中對雙方主體的事務(wù)做出法律上的判斷，并且這種判斷也是公共權(quán)力機(jī)關(guān)給予該事務(wù)的最終判斷，此時法院系統(tǒng)是中立的、價值無涉的機(jī)關(guān)，它所追求的終極目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)案件處理過程中以及結(jié)果上的公正。這里的公正也并非“羅生門式”的概念，而是法律意義上的公正。我們知道真理是越辯越明的，因此，這一法律意義上的最終判斷由多個法官做出，可以減少出錯的機(jī)率并能增強(qiáng)當(dāng)事人對裁判結(jié)果的認(rèn)可程度。

（三）處理方法的差別

盡管依法行政是行政機(jī)關(guān)的行為準(zhǔn)則，但是這更加倚重于一國法制體系的完備及立法水平的高低，再加之法律本身的缺陷，使得嚴(yán)格意義上的依照法律行政難以實(shí)現(xiàn)，而行政法規(guī)以及其他規(guī)范性文件成為行政機(jī)關(guān)做出行政行為時的首選。然而，在我國還存在特殊的國情，這樣其他規(guī)范性文件的發(fā)揮空間可能相對來說更大些④。因此，行政機(jī)關(guān)在遇到某件行政事務(wù)的時候，只要按照該機(jī)關(guān)約定俗成的一套操作規(guī)則來進(jìn)行，并不需要事事都尋求法律上的確證。假使該項(xiàng)行政決定會損害到行政相對人的合法權(quán)益，但是由于行政事項(xiàng)的公共性，便會出現(xiàn)每個理性的選擇之后的非理性行為，每個人都不愿承擔(dān)風(fēng)險，都想“搭便車”[11]，因此，糾正該行政行為的工作便無人愿意承擔(dān)，這樣從另一方面更加強(qiáng)化了該操作規(guī)則在行政系統(tǒng)的牢固地位。所以，從這一層面上看，由行政首長來做出最終的決定是適當(dāng)?shù)?。然而，法院系統(tǒng)卻出現(xiàn)了另一種畫面：在這里更加強(qiáng)調(diào)裁判的說理性，任何判斷都必須基于法律做出，并且還有著嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。因此，法律是法院的唯一邏輯。然而，規(guī)范與事實(shí)之間總存在著緊張關(guān)系。法官需要直面來源于社會生活中最鮮活的現(xiàn)實(shí)，這些現(xiàn)實(shí)不像行政事項(xiàng)那樣具有構(gòu)建性，它們更多的是偶然的產(chǎn)物，因此，法官的工作充斥著更多的不可預(yù)測性。加之，僅僅對雙方當(dāng)事人的事務(wù)進(jìn)行判斷，為了各自的利益任何一方都不可能不重視法官所做出的任何一項(xiàng)決定，哪怕是多么微不足道，這種情形便會對法官的決定產(chǎn)生某種影響。所以，法院系統(tǒng)中的決定依賴于集體的智慧可能會更好些。

三、行政首長負(fù)責(zé)制的運(yùn)行環(huán)境

結(jié)合上面的比較，可以看出行政首長負(fù)責(zé)制所適應(yīng)的領(lǐng)域具有以下特點(diǎn)：其一，所處理的事項(xiàng)具有公共性。事項(xiàng)的重要程度以及涉及到的相對人數(shù)量的多少，都可以構(gòu)成事項(xiàng)公共性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且這里的公共性具有直接的社會效應(yīng)而并非溢出的社會效應(yīng)；其二，所調(diào)整的社會關(guān)系具有建構(gòu)性。這里類似于刑法中的法定犯的概念，也就是說這種社會關(guān)系并非出現(xiàn)了人以及形成了人類社會以后便一直長期存在至今的，同時也并非涉及倫理道德的，而是在國家建立之后才逐漸納入到法律調(diào)整范圍內(nèi)的；其三，處理該事項(xiàng)的系統(tǒng)內(nèi)部具有尊崇權(quán)力的傳統(tǒng)；其四，實(shí)現(xiàn)效益是其中一切行為的目標(biāo)，并且通常采取的行為模式都依靠提高效率。

關(guān)于配合行政首長負(fù)責(zé)制的相關(guān)理念及制度，需要發(fā)掘該制度背后的東西。筆者認(rèn)為，行政系統(tǒng)內(nèi)部的因素可以表現(xiàn)為以下：第一，行政系統(tǒng)內(nèi)部具有唯一的權(quán)威體系。只有這樣行政首長才能夠運(yùn)用手中的行政權(quán)對行政決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。試想，一旦出現(xiàn)另一套與之并行或者高于行政權(quán)的權(quán)威體系，行政首長負(fù)責(zé)制便會成為了徒有虛名的空殼；第二，完善的公務(wù)員制度。其實(shí)，一切對事務(wù)的管理最終都可以歸結(jié)于對人的管理上來，并且在行政系統(tǒng)中也只有公務(wù)員才能夠在微觀層面上最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。因此，公務(wù)員制度的完備至關(guān)重要。公務(wù)員制度的基本原則可以概括為：公平競爭，擇優(yōu)錄?。粐?yán)格考核，唯才是舉；意思自由，政治中立[12]。因此，一套包含公務(wù)員的錄用、進(jìn)修、考核、獎懲、晉升以及工資與退休的法律制度是必不可少的。通過行政首長責(zé)任的認(rèn)定，以及對一般公務(wù)員的考核、獎懲、晉升等機(jī)制的設(shè)置等進(jìn)而影響到行政首長負(fù)責(zé)制的實(shí)現(xiàn)；第三，相對獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察制度。行政首長負(fù)責(zé)制中的恫嚇機(jī)制離不開監(jiān)督制度的設(shè)置，而在行政系統(tǒng)內(nèi)部就包括審計(jì)以及監(jiān)察制度。而這兩套制度得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于如何構(gòu)建起它們超然的法律地位，在西方國家中，這類機(jī)構(gòu)通常都不隸屬于立法、司法、行政機(jī)關(guān)而獨(dú)立存在。一旦，它們在組織關(guān)系上成為獨(dú)立的力量，便減少了用公共利益與被監(jiān)督主體進(jìn)行交易的必要性。而通過實(shí)現(xiàn)該機(jī)關(guān)的核心目標(biāo)也就成為該機(jī)關(guān)能夠得到社會認(rèn)可的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。這樣，構(gòu)建起獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)察制度，行政首長負(fù)責(zé)制也就降低了異化的可能性。另外，行政系統(tǒng)之外的因素，主要包括：第一，分權(quán)制衡。這種政體是建立在權(quán)力分立或者權(quán)力分工的基礎(chǔ)之上，通過權(quán)力來對抗權(quán)力的濫用。17世紀(jì)英國著名學(xué)者洛克，在總結(jié)英國資產(chǎn)階級革命的基礎(chǔ)上，為了防止國家成為“掠奪者”最早提出了該原則。他指出：在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正方法，就是用強(qiáng)力對付強(qiáng)力[13]。享有權(quán)力的機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)制可以遏制權(quán)力的濫用，但自我抑制存在天生的缺陷：機(jī)關(guān)利益可能使一切內(nèi)部機(jī)制變得軟弱無力。這樣，權(quán)力制衡權(quán)力為我們提供了一種新的視角。具體到行政首長負(fù)責(zé)制：立法機(jī)關(guān)通過執(zhí)掌行政機(jī)關(guān)的人事權(quán)，司法機(jī)關(guān)通過司法審查活動判定行政行為的合法性來引導(dǎo)行政首長手中行政權(quán)力的良性發(fā)展；第二，市場經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對立的一種經(jīng)濟(jì)體制，前者幾乎是當(dāng)今所有國家的共同選擇。然而，適用何種經(jīng)濟(jì)體制會影響到一國的政府職能以及機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的問題。市場經(jīng)濟(jì)體制要求國家放棄對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接操縱，釋放市場自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)動市場主體的自主性，轉(zhuǎn)而將注意力放在分配公共資源以及提供公共物品上來。若表現(xiàn)在它與政府的關(guān)系上，實(shí)質(zhì)就是將權(quán)力剔除出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，減少權(quán)力尋租的可能性。

四、結(jié) 語

從《共同綱領(lǐng)》、1954年《憲法》、1982年《憲法》的文本演變中可簡單看出，我國行政首長負(fù)責(zé)制經(jīng)歷的一系列變化，但現(xiàn)有的法律規(guī)定也僅僅“確立”了行政首長負(fù)責(zé)制，對于該制度的內(nèi)涵及具體操作層面上的問題幾乎完全沒有規(guī)定；理論界對該問題進(jìn)行了研究，但更多的是從管理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科角度展開?！跋嗷ヒ来姹憩F(xiàn)為，權(quán)利和義務(wù)不可能孤立地存在和發(fā)展，一方的存在和發(fā)展必須以另一方的存在和發(fā)展為條件”[14]。當(dāng)代世界范圍內(nèi)民主法治模式的演進(jìn)，對行政權(quán)行使的各個環(huán)節(jié)都提出了更高的要求，行政決策的法治化、民主化也是題中應(yīng)有之義。在我國，根據(jù)不同層級政府所統(tǒng)轄范圍的差異，可以將其分為:中央政府與地方政府兩大類，前者主要是指國務(wù)院，后者包括各級地方人民政府。由于其所面對的事務(wù)上的差異，以及行政環(huán)境上的不同，兩者在組織形式以及權(quán)力運(yùn)行模式上會有許多差異。行政首長負(fù)責(zé)制在本質(zhì)上是行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制問題，剖析行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)屬性，為行政首長負(fù)責(zé)制完善提供理論參考。

注 釋：

①在公法范圍內(nèi)，職權(quán)通常包含著更廣泛的含義：不僅包括法律所賦予的特定權(quán)力，還包括相應(yīng)的責(zé)任。因此下文中所提及的職權(quán)都是包含職責(zé)在內(nèi)的。

②這里的分工指立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的分工。

③筆者認(rèn)為這些原因更多的是心理性的因素，包括：直接利益受損者的不滿情緒；社會公眾對違規(guī)者的否認(rèn)感；對于懲罰可以杜絕犯錯者再犯并警示潛在犯錯者的認(rèn)同感；以及對國家權(quán)力的尊嚴(yán)受到挑戰(zhàn)的不安感。

④這實(shí)際上就是行政執(zhí)法中出現(xiàn)的“逆位選擇”的問題。

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