司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革問題研究

天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300）

·司法理論與實踐·

司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革問題研究

天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組

（天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300）

十八屆三中全會后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革設(shè)想，司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制與機制問題的設(shè)計與探討成為迫在眉睫需要予以關(guān)注的時代課題。本文在對司法區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系進行實證考察的基礎(chǔ)上，深入闡述了司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價值，嘗試性地對司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和支撐機制進行建構(gòu)，并提出了在推進司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革中應(yīng)當堅持的基本原則。

司法區(qū)；行政區(qū)；適度分離；體制機制

十八屆三中全會后，新一輪司法體制改革正在積極醞釀?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“推進法治中國建設(shè)”部分中提出了司法體制改革目標，包括改革司法管理體制、健全司法權(quán)力運行機制、完善人權(quán)司法保障制度等方面，其中最受矚目的是提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”①，這一改革構(gòu)想亦是對多年來學(xué)界及社會輿論要求司法“去地方化”呼聲所做的一次正面回應(yīng)，獲得了一致的贊譽和好評。

一片“喝彩”過后，更多理性思考也開始浮出水面。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制與機制問題的設(shè)計與探討成為迫在眉睫需要予以關(guān)注的時代課題，而“司法地方化之弊”②更預(yù)示著探究這一問題的緊迫性和必要性。人們關(guān)注的是：現(xiàn)行司法區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系究竟如何？司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價值何在？如何建構(gòu)司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和一系列配套的支撐機制？在推進司法區(qū)與行政區(qū)適度分離這一重大司法體制改革過程中應(yīng)當堅持哪些基本原則？這一系列問題亟需做出解答，筆者在對這一問題進行一系列深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，嘗試性提出司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革的設(shè)想，對一系列問題進行破解和設(shè)計。

一、司法區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的實證考察

司法區(qū)也可稱為司法管轄區(qū)，是與行政區(qū)相對應(yīng)的一個概念[1]，是司法機關(guān)享有司法權(quán)的“專屬區(qū)”。盡管在我國現(xiàn)行立法中尚無“司法區(qū)”一說，但已有與之內(nèi)涵相近的表述，即司法機關(guān)的“管轄區(qū)域”，且在清末修憲時期，清政府亦曾頒布過一部名為《司法區(qū)域分劃章程》的法律[2]對這一概念進行了早期的探索。

就司法區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系來看，有學(xué)者認為，我國的司法區(qū)和行政區(qū)是完全重合的關(guān)系。筆者不敢茍同于此種觀點，經(jīng)考證，筆者認為至少在如下八種情形下我國的司法區(qū)和行政區(qū)存在著相分離的情形[3]：

1.最高人民法院、最高人民檢察院司法區(qū)與中央人民政府行政區(qū)并不完全一致。由于歷史原因，我國在港澳地區(qū)仍然實行資本主義制度，加之兩岸尚未統(tǒng)一的事實，因此，最高人民法院、最高人民檢察院司法區(qū)并不涵蓋香港、澳門和臺灣。亦即我國目前共存在著大陸和其他三個法域，其所對應(yīng)司法區(qū)都各自享有終審權(quán)力。

2.專門司法機關(guān)司法區(qū)并沒有相對應(yīng)的行政區(qū)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與專門機關(guān)的建立依據(jù)有關(guān)，專門司法機關(guān)的建立并非照行政區(qū)劃，而是基于管轄對象上存在的差異，我國目前共存在著包括軍事、海事、森林和鐵路運輸?shù)葘ｉT司法機關(guān)。

3.部分中級人民法院、人民檢察院分院由于其設(shè)立比較特殊，因此雖有司法區(qū)，卻無行政區(qū)與之對應(yīng)，這一現(xiàn)象在直轄市表現(xiàn)得尤為明顯，眾所周知，四個直轄市的行政區(qū)只分為區(qū)縣和市兩級，故直轄市的中級人民法院、人民檢察院分院沒有相對應(yīng)的行政區(qū)；再如，省、自治區(qū)下轄地區(qū)行署的司法區(qū)，由于地區(qū)行署不是一級行政區(qū)，故省、自治區(qū)下轄地區(qū)行署的司法區(qū)與行政區(qū)并無對應(yīng)關(guān)系。

4.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團司法機關(guān)的司法區(qū)并沒有特定的行政區(qū)與之相對應(yīng)。

5.人民法庭、派駐基層檢察室司法區(qū)亦無具體的行政區(qū)與之對應(yīng)，人民法庭的建立可從《人民法院組織法》第19條找到依據(jù)，根據(jù)本條規(guī)定，考慮到地區(qū)、人口、案件等特殊情況，基層人民法院在必要情況下可增設(shè)部分人民法庭。目前條件下，人民法庭還不能稱之為獨立的司法機關(guān)，但這并不妨礙我們大體上將其管轄區(qū)域看作一個帶有從屬性質(zhì)的司法區(qū)，其范圍通常由若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)組成。需要指出，為延伸法律監(jiān)督觸角，檢察機關(guān)設(shè)立派駐基層檢察室的實踐正在全國如火如荼地展開，就全國實踐看，其管轄區(qū)域也沒有明確對應(yīng)的行政區(qū)。

6.部分人民法院受最高人民法院指定，在審理知識產(chǎn)權(quán)及其他特定案件過程中，其司法區(qū)可能會發(fā)生臨時擴張的情況，這點不難理解，因為特定案件的發(fā)生范圍可能會涉及到其他人民法院的司法區(qū)，從而也就相應(yīng)突破了特定的行政區(qū)范圍。

7.“漢江模式”。湖北省漢江中級人民法院、漢江人民檢察院雖把機關(guān)定在了仙桃市，但其司法區(qū)卻未局限于此，而是涵蓋了包括天門、潛江、仙桃三個省直管市在內(nèi)的范圍更加廣泛的地區(qū)，換句話說，漢江中級人民法院、漢江人民檢察院是跨三個省直管市的行政區(qū)而設(shè)立的，與其他中級法院和檢察院各自對應(yīng)一個“漢江市”或者“漢江地區(qū)”的情形大不相同。

8.“東莞、中山模式”。以東莞為例，東莞市雖為地級市，但并未設(shè)置區(qū)縣一級行政區(qū)，東莞市也就只設(shè)置了一個基層人民法院和基層人民檢察院。由于案件負擔過重，東莞市人民檢察院在2009年1月1日一分為三，設(shè)立了東莞市第一市區(qū)、第二市區(qū)、第三市區(qū)人民檢察院③。相對應(yīng)地，東莞市人民法院也一分為三，設(shè)立了東莞市第一、第二、第三人民法院[4]。基于此，東莞市基層司法機關(guān)對應(yīng)的司法區(qū)都是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的。例如，東莞市第三市區(qū)人民檢察院駐地為塘廈鎮(zhèn)，但其轄區(qū)包括樟木頭鎮(zhèn)、黃江鎮(zhèn)、謝崗鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)、橋頭鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、東坑鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)、清溪鎮(zhèn)、鳳崗鎮(zhèn)。

盡管存在上述八種司法區(qū)與行政區(qū)相分離的情形，但從整體上看，我國絕大多數(shù)地方的司法區(qū)與行政區(qū)仍然保持著高度的一致性，這種一致性主要表現(xiàn)有三：第一，就基層司法機關(guān)的司法區(qū)而言，其與諸如縣、自治縣、（縣級）市、市轄區(qū)的行政區(qū)是一致的；第二，就中級司法機關(guān)的司法區(qū)而言，其與（地級）市、自治州的行政區(qū)是一致的；第三，就省級機關(guān)司法區(qū)而言，其與省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)是一致的，這種一致性特征是導(dǎo)致司法權(quán)力地方化的重要原因。

二、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的意義和價值

司法權(quán)力地方化，是指基層法院和檢察院的人財物受制于地方，難以依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。這一問題的形成有著復(fù)雜的原因。既往的司法管理體制實行的是“一級人大、一級政府、一級法院、一級檢察院”的標準化配置。這一配置是對國家層面“一府兩院”體制模式的地方化，其背后的法理預(yù)設(shè)是人大至上，即由人大系統(tǒng)通過選舉和任命產(chǎn)生同級政府及法院、檢察院，后者對人大負責，受人大監(jiān)督。然而，這一標準配置卻相對忽略了司法權(quán)在地方政治生態(tài)中的低微處境，導(dǎo)致了“司法權(quán)力地方化”的后果，對我國法制統(tǒng)一和權(quán)利保護構(gòu)成嚴重損害。

根據(jù)現(xiàn)行體制，地方各級人民法院、人民檢察院的人事權(quán)授權(quán)給地方各級權(quán)力機關(guān)行使，加之“分灶吃飯”的財政體制，事實上形成了地方各級人民法院、人民檢察院的人權(quán)與財權(quán)掌握在地方。由于中央與地方統(tǒng)一與分權(quán)的變化態(tài)勢以及事實上地方相對獨立的經(jīng)濟、社會發(fā)展需要，導(dǎo)致審判權(quán)和檢察權(quán)地方化的因素逐步增多，審判權(quán)和檢察權(quán)受制于地方暴露出的問題也越來越多。目前司法權(quán)力地方化的主要批評集中于行政干預(yù)，即同級政府通過在人、財、物上的預(yù)算與編制機制馴化司法系統(tǒng)，使之配合行政意志。相對于同級人大的法律地位和同級政府的資源掌控力，司法系統(tǒng)處于全面弱勢。

以檢察機關(guān)為例，按照現(xiàn)行體制，目前全國各級檢察機關(guān)的經(jīng)費主要依賴于地方財政，由所在地依據(jù)自身財政實力及檢察機關(guān)實際所需予以撥付，而來自上級檢察機關(guān)的撥款，不惟所占比例甚少，且往往難以及時到位，受不確定因素影響較多。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，從檢察權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容來看，都已經(jīng)遠遠超出了地域的限制，然而，在當前體制下，地方檢察機關(guān)由于缺乏多渠道的經(jīng)費來源，愈發(fā)受制于同級地方財政的影響，這對檢察權(quán)的依法公正獨立行使無疑是一個嚴重挑戰(zhàn)，舉例來講，檢察機關(guān)在辦理具體個案時，地方政府出于非司法因素考慮，往往通過控制財政撥款以實現(xiàn)對檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作的干預(yù)，導(dǎo)致其在案件處理上缺乏獨立性。再者，檢察機關(guān)對案件的依法秉公處理雖還社會以公平正義，但有時卻可能對地方利益產(chǎn)生不利，一些地方政府可能因此尋找借口拖欠、克扣檢察機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費，對其改善機關(guān)工作條件及工作人員待遇的合理訴求置若罔聞。此外，還有些地方政府不能正確認識檢察機關(guān)的特殊性質(zhì)，在財政撥款上一刀切地采取經(jīng)費包干等方式，甚而出于政績等因素考慮，不合理地為其立下創(chuàng)收指標。而在一些經(jīng)濟落后地區(qū)，地方財政更是難以保障檢察機關(guān)的日常經(jīng)費所需。正是基于“司法權(quán)力地方化”的現(xiàn)實，推進司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，具有“見招拆招”的強烈導(dǎo)向。推進這一改革，具有如下重要的意義和價值：

1.保障司法獨立

司法獨立，不僅是現(xiàn)代法治國家的重要標志之一,也是法制現(xiàn)代化的必然趨勢和必然要求，作為保障司法穩(wěn)定性與公正性的基本措施和原則，司法獨立原則現(xiàn)已為現(xiàn)代法治國家憲法和法律所普遍確認，并成為國際公法確立的一項最重要的司法準則。司法權(quán)是中央事權(quán)，地方法院和地方檢察院是國家設(shè)立在地方的審判機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)，并非地方黨委、政府的附屬部門，無論在首都北京，還是在西北邊陲，每位法官、檢察官行使的都是國家權(quán)力，但由于檢察機關(guān)在人、財、物方面過于依賴地方，加之自身級別低于同級行政機關(guān)，導(dǎo)致司法工作極易受到地方行政干涉，甚而產(chǎn)生司法權(quán)依附于行政權(quán)的不正?，F(xiàn)象。在這種背景下，將司法區(qū)與行政區(qū)予以適度分離，無疑有助于打破同級行政機關(guān)對司法機關(guān)的操控和影響，能夠更好地維護司法工作的客觀性和嚴肅性，亦有利于司法機關(guān)獨立品格的形成。

2.維護司法公正

營造和諧穩(wěn)定的社會大環(huán)境離不開對公平正義價值理念的追求，而司法工作正如一道防線一樣，牢牢守護著社會的公平和正義，而這道防線一旦被打破，公平正義將遭到破壞，社會秩序也將大受影響。為更好地維護社會公正，首先要確保司法工作的公平公正，這就要求司法機關(guān)在日常履職行權(quán)中，要嚴格立足案件事實和法律依據(jù)，不折不扣地貫徹“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治原則，在執(zhí)法辦案過程中嚴格做到依法秉公處理，真正把法律所追求的社會公平正義的價值目標從理想變?yōu)楝F(xiàn)實，有鑒于此，將司法區(qū)與行政區(qū)適度分離，更可有效保障司法權(quán)不受干擾地運行，能夠更好地起到維護司法公正的作用。

3.提高司法公信力

如果說公平正義是司法的內(nèi)在品質(zhì)，司法權(quán)威就是其展現(xiàn)在大眾面前的外在形象，外在形象既由內(nèi)在品質(zhì)所決定，又對其進行反映。為更好地將司法的內(nèi)在品質(zhì)展現(xiàn)出來，就必須重視打造良好的外部司法形象。如果外部形象沒能樹立好，也就是說，司法缺乏足夠的權(quán)威性，公眾就不再信任并借助司法的途徑來解決自身遇到的法律問題，因此，司法必須高度重視維護自身權(quán)威，努力取得人民群眾的信賴與認同，這是司法活動遵循群眾路線的客觀要求，也是化解社會矛盾的客觀需要，沒有權(quán)威性的司法根本不能在實質(zhì)意義上化解社會矛盾。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離，將促進司法權(quán)的運行不受干擾或較少受到干擾，從而有助于公平正義的實現(xiàn)，有助于司法公信力的提高。

4.合理配置司法資源

由于政治經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，文化教育程度存在地區(qū)差異，地理環(huán)境、人口因素、社會治安等差異巨大，我國不同地區(qū)的司法需求是不一樣的。因此，拋開司法區(qū)對應(yīng)行政區(qū)設(shè)置的固有思維模式和實踐操作方式，立足各地區(qū)對司法的不同需求，科學(xué)設(shè)置司法區(qū)，推動司法資源均衡化配置，避免因司法資源分配不均而產(chǎn)生一系列問題。以農(nóng)村和城市在司法區(qū)劃分上的差異為例，農(nóng)村雖地廣人多，但與城市相比，其司法需求卻相對較小，因此，在司法區(qū)劃分上無疑要向城市進行傾斜，使同等區(qū)域范圍內(nèi)，城市司法區(qū)設(shè)置要多于農(nóng)村，確保兩者司法需求都能被滿足。再舉個例子，如果兩個集鎮(zhèn)地域相近，但分屬不同的區(qū)縣，兩地居民往來又比較頻繁，摩擦和糾紛也很多，此時，如何分配司法資源就是一個值得探討的問題，若兩地均設(shè)法庭，則易導(dǎo)致司法資源的浪費；若均不設(shè)置，當事人就要到別處去起訴，不僅加大了訴訟成本，對矛盾的及早解決也是不利的；若僅在一地設(shè)置，則在訴訟過程中，未設(shè)置一方的居民難免產(chǎn)生較大的不公感，導(dǎo)致其對判罰難以認可。有鑒于此，在類似情況下，若將兩地歸屬為同一司法區(qū)，則不僅為各自居民提供了起訴之便，增強其對判罰的認可度，亦能有效節(jié)約司法資源，充分發(fā)揮司法資源的規(guī)模效應(yīng)[5]。

三、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制設(shè)計

司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的設(shè)想早已有之，早在2004年11月，時任最高人民法院院長肖揚即提到，“司法區(qū)按照行政區(qū)設(shè)置，同時也存在跨行政區(qū)設(shè)置的司法機構(gòu)”，“將來內(nèi)地跨行政區(qū)設(shè)置的司法機構(gòu)還會不斷增加。[6]”作為引領(lǐng)我國體制改革事業(yè)進一步走向深化的的綱領(lǐng)性文件、宏偉藍圖和改革路線圖，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出將司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的新構(gòu)想，第一次以黨的重大決議文件的形式將這一改革動向予以確認，意義重大而深遠。改革的實現(xiàn)不會輕而易舉，它意味著制度上的突破和創(chuàng)新，只有勇于革新現(xiàn)有制度，才能在紛繁復(fù)雜的路徑選擇中擇其最優(yōu)[7]。司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，需要以壯士斷腕的勇氣和魄力來大刀闊斧地推進改革。在司法體制的重構(gòu)上，司法區(qū)與行政區(qū)應(yīng)當實現(xiàn)“兩個分離”，其一是在管轄空間上進行分離，即錯開司法區(qū)與行政區(qū)在空間上的管轄范圍，使其不再一致；其二是在層級上進行分離，即司法區(qū)設(shè)置的司法機關(guān)的層級與行政區(qū)的層級拉開檔次。這一改革的關(guān)鍵詞首先在于“分離”，直接目的在于去地方化，使司法權(quán)具有相對超脫的地位。

在具體的體制設(shè)計上，可以設(shè)置如下四類司法區(qū)，以實現(xiàn)司法區(qū)與行政區(qū)地域上的分離和層級上的分離：

1.初級司法區(qū)，其范圍大致可包括2-4個縣級行政區(qū)[8]，由于地域相近、加之空間相對較小，每個初級司法區(qū)內(nèi)只設(shè)置一所初級司法區(qū)法院和檢察院即可。為方便公民訴訟，初級司法區(qū)法院和檢察院可在縣級政府駐地、區(qū)域中心集鎮(zhèn)等地設(shè)置派出院、派出法庭和派出檢察室。

2.中級司法區(qū)，其范圍大致可包括8-20個縣級行政區(qū)，由4-5個初級司法區(qū)組成，因其包含縣級行政區(qū)較多，故而在設(shè)置上往往要跨越地級行政區(qū)，特殊情況下還可跨省設(shè)置，例如在貿(mào)易往來比較頻繁的幾個省份交界處，可統(tǒng)一設(shè)置司法區(qū)，以便管理。在司法資源配置上，每一中級司法區(qū)各對應(yīng)一所中級司法區(qū)法院和檢察院，同時，中級司法區(qū)法院和檢察院還應(yīng)合理設(shè)置分院，以便于案件的及時審議和處理。

3.高級司法區(qū)，其范圍大致可包括150-280個縣級行政區(qū)，通常情況下要跨省設(shè)置，大體上由十四個中級司法區(qū)組成。在司法資源配置上，各有一高級法院和檢察院與之相對應(yīng)，必要時還可建立分院。

4.中央司法區(qū)，很顯然，其管轄范圍應(yīng)包括整個國家在內(nèi)，但前面提到過，考慮到我國“一國兩制”與特別行政區(qū)制度的存在以及兩岸尚未統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實，允許香港、澳門、臺灣三個地區(qū)的司法區(qū)具有相對的獨立性，擁有終審權(quán)。在中央司法區(qū)內(nèi)設(shè)置一個最高人民法院和最高人民檢察院，行使國家最高審判權(quán)和檢察權(quán)。

需要指出的是，從地域上的分離來講，初級司法區(qū)管轄區(qū)域明顯大于縣級行政區(qū)，因此有效實現(xiàn)了地域上司法區(qū)與行政區(qū)的分離；再從層級分離來看，由于初級司法區(qū)所轄區(qū)域大于縣級行政區(qū)而一般小于地級行政區(qū)，因此在機關(guān)層級上亦應(yīng)介于兩者之間而不同于其中任何一個，這就有效實現(xiàn)了層級上司法區(qū)與行政區(qū)的分離。以此類推，亦可得出中級、高級司法區(qū)分別與地級、省級行政區(qū)在地域及層級上實現(xiàn)分離的結(jié)論，這一體制上的變革對司法區(qū)和行政區(qū)之間的關(guān)系所產(chǎn)生的影響可謂是全方位的，將涉及到思想觀念、人事管理、財政體制等各個方面，有利于真正實現(xiàn)司法權(quán)與地方黨政權(quán)力的分離，確保司法權(quán)獨立、公正運行，提高司法公信力。司法區(qū)與行政區(qū)設(shè)置的“兩個分離”，對破解“司法地方化”之弊至為關(guān)鍵，因初級司法區(qū)與縣級機關(guān)相比，其級別更高，所以縣級機關(guān)黨政權(quán)力就難以再對初級司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進行干涉；因中級司法區(qū)與地級機關(guān)相比，其級別更高，所以地級機關(guān)黨政權(quán)力就難以再對中級司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進行干涉；因高級司法區(qū)與省級機關(guān)相比，其級別更高，所以省級機關(guān)黨政權(quán)力就難以再對高級司法區(qū)法院和檢察院的事務(wù)進行干涉。

四、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的支撐機制

1.司法經(jīng)費保障機制

司法經(jīng)費保障機制的最優(yōu)方案是，實行司法系統(tǒng)財政單列，由最高人民法院、最高人民檢察院向全國人大提出年度預(yù)算計劃，全國人大審議、批準后，從中央財政統(tǒng)一撥付給最高人民法院、最高人民檢察院具體分配。需要指出的是，這一司法經(jīng)費保障機制能夠有效遏制司法權(quán)力地方化傾向，但在推進改革的過程中應(yīng)當充分考慮到各種情況。

據(jù)中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌教授回憶，推動法院財政獨立于地方政府的構(gòu)想曾被提起過，且為之制定了具體的實施規(guī)劃，但最終未能實現(xiàn)，與法院自身不愿接受有關(guān)，比如財政部撥給最高法院，最高法院再把錢一級一級撥下來，因為西部比較貧窮，東部法院就會認為撥給我的錢少了。如果法院跟地方政府一起吃飯，比如北京市法院，北京市財政去年多了400多億，這個錢是賣地得來的，法院可以分。財政與地方脫離，這個錢就分不成了，所以法院其實不太愿意財政由國家統(tǒng)一劃撥”[9]。相對于經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，西部地區(qū)省份的貧困法院、檢察院一般都支持財政脫離地方，如果能夠從“司法統(tǒng)管”中解決財政困難，他們當然樂見其成。

為順利推進改革，除應(yīng)堅持司法系統(tǒng)財政單列之外，在司法經(jīng)費的分配上還應(yīng)做好平衡、協(xié)調(diào)工作，切實顧及到各法檢系統(tǒng)及其工作人員所面臨的實際情況，如所在地經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、工資水平以及生活壓力等，原則上法院、檢察院經(jīng)費以及法官、檢察官的工資福利待遇不低于原有水平并應(yīng)當做到略有提升，同時對西部地區(qū)、貧困地區(qū)法院、檢察院以及法官、檢察官的經(jīng)費保障和工資福利待遇予以重點傾斜，并建立司法經(jīng)費的定期增長機制，增長幅度以略高于所在地增長幅度為宜。

2.人事管理保障機制

建立初級、中級、高級、中央四級司法區(qū)體系以后，法官、檢察官的任命方式也要進行相應(yīng)變革，這是因為各司法區(qū)與行政區(qū)發(fā)生分離后，不再有同級人民代表大會與之相對應(yīng)，原先的任命制度也就不再符合實際需要。從權(quán)力屬性來講，司法權(quán)屬于國家權(quán)力，不屬于地方權(quán)力，鑒于司法權(quán)這一特性，加之先前走同級人代會任命的路徑已難行通的事實，將各級法檢系統(tǒng)的法官、檢察官任命權(quán)劃歸中央，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會統(tǒng)一任命，無疑是最為合理的選擇。

鑒于我國龐大的法官、檢察官隊伍，由全國人大及其常委會一一審查、任命顯然不現(xiàn)實，因此，在實際操作中，可通過在初級、中級司法區(qū)建立法官、檢察官提名委員會的方式輔助解決相關(guān)人員的任命問題。在提名委員會人員組成上，除兩級司法區(qū)院長、檢察長及資深法官、檢察官外，還應(yīng)吸納深孚眾望的政、法、學(xué)各界人員及其他知名人士參與其中，通過群策群力，確保人員提名更加科學(xué)、民主。為確保公眾知情與認可，候選人被委員會提名后，應(yīng)經(jīng)其所在司法區(qū)進行公示，若無實質(zhì)性反對意見，公示期滿后由候選人所在司法區(qū)法院院長、檢察院檢察長報送全國人大或其常委會，經(jīng)審查后予以任命?？紤]到任免法官、檢察官巨大的工作量和工作壓力，全國人民代表大會及其常委會主要以形式審查的方式來任命法官、檢察官。而對于高級司法區(qū)及中央司法區(qū)法官、檢察官的任命，則可嘗試由最高法、最高檢負責人提請，經(jīng)全國人大及其常委會啟動實質(zhì)性審查后作出任命，在肯定被任命人員尊崇地位的同時，也能做到雙重把關(guān)，確保在上述關(guān)鍵部門選出高素質(zhì)人才。再者，為體現(xiàn)法官、檢察官的“國家司法官”屬性，同時激發(fā)法官、檢察官的職業(yè)榮譽感，各級法院法官、檢察院檢察官均由國家主席頒發(fā)任命狀④。

五、司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革的原則

1.統(tǒng)籌兼顧、逐步推進原則

各級人民法院和人民檢察院由同級人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，以此為基礎(chǔ)的現(xiàn)行司法制度框架是由憲法、立法法、法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法、地方各級人大常委會監(jiān)督法、訴訟法等法律體系確定的。上述法律不僅數(shù)量較多，且在制定主體及程序上都有差異，因此，修改起來必定難度巨大，況且在憲法這一根本法修改完成前，其他法律亦不能先行啟動修法程序，而對憲法的修改亦非易事，如果缺乏高度嚴謹、細致的態(tài)度在上述司法改革構(gòu)想尚不成熟和完善的情況下貿(mào)然修憲，甚至會給憲法權(quán)威造成損害。另外，司法區(qū)劃的分離必將涉及到除修法外的更加復(fù)雜、更加廣闊的聯(lián)動性制度改革，制度通常是彼此關(guān)聯(lián)的，牽一發(fā)而動全身的制度運行常態(tài)必將催生一系列結(jié)構(gòu)性問題，這就決定了制度的變革不能片面偏狹，顧此失彼，而要統(tǒng)籌兼顧、逐步推進。司法改革既是頂層設(shè)計，同時也是摸著石頭過河，不能想當然地認為《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》中的各項改革舉措都是板上釘釘?shù)?，多?shù)改革方案只是指明了應(yīng)有的方向，具體實施路徑都需要進一步探索，在探索過程中，特別要強調(diào)嚴格、科學(xué)、實證的跟蹤評估研究的重要性，根據(jù)評估結(jié)果，通過數(shù)字與數(shù)據(jù)說明能夠切實解決問題、贏得民眾信任與歡迎的舉措，通過實踐看改革措施是否符合訴訟規(guī)律并符合人民群眾的廣泛利益與需要，經(jīng)過探索，如果切實可行才能夠?qū)⒏母锎胧┻M一步推廣并逐步上升為法律固定下來。

曾有學(xué)者把國家優(yōu)惠政策形象地比喻為直接給糧食，把試點則比喻為授予“生產(chǎn)自主權(quán)”，后者的意思可以理解為，國家不再對你具體種什么作出限定，而是由你自己來決定。舉個例子，美國在19世紀西部開發(fā)時，曾賦予過阿拉斯加一項權(quán)利，即可以嘗試發(fā)展博彩業(yè)，其結(jié)果則是成就了這座“賭城”延續(xù)至今的繁榮，這從側(cè)面也反映了制度設(shè)計的力量。為此，筆者建議，為了積極穩(wěn)妥地推進司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的重大司法體制改革，我們可以借鑒經(jīng)濟特區(qū)和國家綜合配套改革試驗區(qū)的經(jīng)驗，設(shè)立司法體制改革試驗區(qū)，對司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的體制和運行機制進行大膽探索，最大限度發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性，給予司法體制改革的特殊政策，最大限度突破現(xiàn)行體制的束縛，在局部試點取得成功和突破之后，總結(jié)經(jīng)驗并在全國深入推動司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的司法體制改革。

2.立法先行、依法改革原則

改革開放三十多年的成功經(jīng)驗告訴我們，每一項重大改革的進行都離不開國家從立法上予以保障和支持，例如，自八十年代以來，我國一共產(chǎn)生了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南五個經(jīng)濟特區(qū)，其后，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會又多次授權(quán)，確保經(jīng)濟特區(qū)人大及其常委會在不違背憲法、法律及行政法規(guī)的情況下，可立足特區(qū)實際，出臺一系列地方性法規(guī)，分別于所轄區(qū)域內(nèi)施行，通過立法為特區(qū)改革順利進行保駕護航。[10]實踐表明，這種授權(quán)立法的嘗試確實取得了非常顯著的效果，幾十年來，經(jīng)濟特區(qū)的經(jīng)濟得到了長足發(fā)展，也帶動了整個國家經(jīng)濟不斷向前邁進，使社會主義市場經(jīng)濟體制在我國從建立到不斷走向成熟，而與之相配套的法律體系也在這一過程中得到進一步的完善。

改革是一個動態(tài)過程，它意味著制度的變遷，這種變遷之所以產(chǎn)生，正是由于制度的不均衡所致，所謂制度變遷，乃是自制度創(chuàng)立，到發(fā)生變更，及至隨時間變化而將制度本身打破的一種過程[11]。因此，改革意味著對舊有制度的突破和創(chuàng)新，通過消除制約生產(chǎn)力發(fā)展的瓶頸，為經(jīng)濟增長、社會進步添加新活力。而與之相反，法制統(tǒng)一則強調(diào)對現(xiàn)有秩序的規(guī)范和確保秩序的穩(wěn)定，避免動蕩的發(fā)生，并借助立法、執(zhí)法、守法和法制監(jiān)督等手段來進行。因此，若將改革稱之為“破”，則后者即為“立”，兩者雖在價值理念上近乎對立，但在我國當前處于社會轉(zhuǎn)型的特殊背景下，又是可以而且應(yīng)當并行的。

司法區(qū)與行政區(qū)實現(xiàn)適度分離，劍指“司法地方化”傾向，無疑將進一步增強人民法院、人民檢察院在依法履職行權(quán)時的獨立性，避免二者受到來自行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，該舉措亦是對憲法規(guī)定的忠實履行。在設(shè)立司法體制改革實驗區(qū)并著力推進司法區(qū)與行政區(qū)適度分離司法體制改革的過程中，應(yīng)當堅持立法先行、依法改革的原則，借鑒經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)立法的經(jīng)驗，由全國人大及其常委會授權(quán)司法體制改革試驗區(qū)突破現(xiàn)行體制，在司法區(qū)與行政區(qū)適度分離的道路上先行一步，積累經(jīng)驗，待時機成熟推動修憲以及修法程序，對改革成果予以確認，并在新的法律規(guī)定之下繼續(xù)深入推進全國的司法體制改革。

注釋：

①關(guān)于司法改革的整體設(shè)想，中央已經(jīng)提出了具體的司法改革目標，具體舉措請參閱《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

②司法地方化的弊端顯而易見，各地基層法院對于司法地方化的弊端，感受是最深切的。一位副院長說，當了幾年副院長，三天兩頭都要到政府去開會，一接電話，不是去政府開會，就是在去政府開會的路上。地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)喜歡給法院寫條子，哪怕是小到幾千塊錢的案子，原告、被告也都喜歡到地方政府部門找熟人托關(guān)系。如果裁判結(jié)果不合政府領(lǐng)導(dǎo)的心意，就會被抱怨“你怎么不給我面子”。有的領(lǐng)導(dǎo)甚至為原告寫過條子后，過段時間忘了，為了同一個案子，又為被告寫了條子。有的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)甚至直接打電話給法院院長，對司法案件進行赤裸裸干預(yù)。記者聽到過一個小故事，某縣委書記一個電話，要某法院院長將某人放了，法院院長為難地說：“已經(jīng)進入司法程序了，怎么能說放就放呢？”縣委書記痛斥道：

“怎么放是你的事，我不管，反正你把人給我放了！你這個法院院長還想不想干了？不想干有的是人想干！”而更有甚者，有的拆遷案件，拆遷指揮部的主任就是一位副縣長，被拆遷戶起訴到縣法院，縣法院當然不敢立案，就算勉強立了案，也難以公正審判。參閱《去地方化的喜與憂》，載《民主與法制》周刊，2014年第2期。

③最高人民檢察院《關(guān)于同意東莞、中山兩市市區(qū)人民檢察院更名并增設(shè)基層人民檢察院的批復(fù)》（高檢發(fā)政字[2007]23號）和廣東省編辦《關(guān)于東莞市基層人民法院、基層人民檢察院機構(gòu)編制問題的函》（粵機編辦[2007]372號）文件。

④根據(jù)《公證法》的規(guī)定，公證員均由國務(wù)院司法行政部門統(tǒng)一任命，法官為什么要由各地分別任命呢？更重要的是，省級以下各級人大及其常委會屬于地方代議機構(gòu)，法官由其任命并對其負責，從法理上就決定了地方各級法官必然是“地方的法官”。

[1]李衛(wèi)平.關(guān)于司法管轄區(qū)制度的幾點思考[J].河南社會科學(xué),2004,（12）.

[2]遲云飛.晚清預(yù)備立憲與司法“獨立”[J].首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2007,（3）.

[3][5]趙興洪.司法區(qū)劃分基本問題研究[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2012,（1）.

[4]楊正飛，王創(chuàng)輝.“超級基層法院”一分為三[N]信息時報.2009-1-6.

[6]王亦君.司法改革如何“去地方化”N]中國青年報. 2014-1-13.

[7]周鐵水.改革路徑的產(chǎn)生和選擇[J].立信會計高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2001,（2）:42.

[8]趙興洪.重慶市司法區(qū)域劃分制度研究[J].西南政法大學(xué)學(xué)報,2009,（1）.

[9]李蒙.去地方化的喜與憂[J].民主與法制周刊,2014,（2）.

[10]李竹蘭.論國家綜合配套改革試驗區(qū)的立法保障[J].天津師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2007,（3）.

[11][美]諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]上海三聯(lián)書店,1994.24.

Research on the Reform of the Judicial System on the Separation of Judicial District and Administrative Region

Research Group ofPeople's Procuratorate ofTianjin Dongli District
(People's Procuratorate of Tianjin Dongli District,Tianjin 300300,China)

After Third Plenary Session of 18th CPC Central Committee,a newround of reform of the judicial systemis activelybrewing.The Decision ofthe CPC Central Committee on Deepeningthe Reformofsome Major Issues puts forward the reform assumption of appropriate separation of the judicial district and administrative district in the judicial system,so the design and discussion on the system and mechanism of judicial district and administrative district have become the urgent topic of the times which need paying attention.The group,based on the empirical investigation on the relationship between judicial district and administrative district,expounded the significance and value of appropriate separation of the judicial district and the administrative district,tentativelyconstructed the systemand supportingmechanismfor the appropriate separation of the judicial district and the administrative district,and proposed the basic principles which should be adhered in the reformofthe judicial system.

the judicial district;the administrative district;appropriate separation;systems and mechanisms

D926.3

A

1674-828X（2014）04-0097-07

2014-07-30

天津市檢察系統(tǒng)2014年度重點調(diào)研課題的階段性成果。

課題組組長：侯智，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢察長；課題組副組長：張英浩、王體強、于崇剛，天津市東麗區(qū)人民檢察院副檢察長；黃祖帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院政治處主任；郭景陸、劉慶利，天津市東麗區(qū)人民檢察院檢委會專職委員；董娟，女，天津市東麗區(qū)人民檢察院研究室主任；課題組特邀專家：陳燦平，男，天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授；執(zhí)筆人：靳長偉，天津市東麗區(qū)人民檢察院反貪局干部，魏二強，天津市東麗區(qū)人民檢察院研究室干部。