天津公共住房政策與實踐研究

王 偉， 彭 妍， 谷偉哲

(1. 天津商業(yè)大學公共管理學院， 天津 300134； 2. 天津大學理學院， 天津 300072)

天津公共住房政策與實踐研究

王 偉1， 彭 妍1， 谷偉哲2

(1. 天津商業(yè)大學公共管理學院， 天津 300134； 2. 天津大學理學院， 天津 300072)

公共住房體系的構(gòu)建，是當前住房領(lǐng)域改革的重中之重。文章提出在新的發(fā)展形勢下，應(yīng)改變傳統(tǒng)的住房保障觀念，樹立現(xiàn)代的公共住房觀念，把公共住房與城市的發(fā)展結(jié)合起來，通過各項公共住房政策體系的建立，利用市場機制，運用發(fā)展的辦法來解決當前的住房問題。這樣才能在做好公共住房的基礎(chǔ)上，更好地促進城市的發(fā)展，從而達到兩者的相互促進和發(fā)展。

住房保障； 公共住房； 住房政策

1998年房改以來，我國的住房市場獲得了快速的成長，但保障性住房相對發(fā)展滯后。隨著住房制度改革的深入，現(xiàn)代城市的住房保障觀念開始形成并在各地實踐。保障房的性質(zhì)逐漸由單位福利轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品屬性，逐漸由保障房演化為公共住房[1]。當前，我國正處于保障房建設(shè)的快速發(fā)展階段，這既是對成熟的商品房市場的有益保障，也是推進社會建設(shè)、加速城鎮(zhèn)化等國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2]。黨的十八大報告提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理”對保障房管理工作提出了更高的要求，如何在市場配置基礎(chǔ)上興建、分配和管理公共住房，對于政府部門和學術(shù)界，都是新生事物[3]，亟需展開相關(guān)的研究。

一、天津市公共住房的發(fā)展

天津市自1992年實施了住房制度改革，現(xiàn)在已經(jīng)建立了成熟的住房市場。天津的住房保障工作在全國保障房建設(shè)中起步比較早、成效較好，有很多值得借鑒的經(jīng)驗。天津市的公共住房的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下三個階段。

第一階段:20世紀90年代初至2002年，這是天津市公共住房的起步和探索階段。1992年1月1日，經(jīng)國務(wù)院批準，《天津市城鎮(zhèn)住房制度改革方案》(津政辦發(fā)[1992]6 號)出臺，“實行公積金制、分步提租發(fā)貼、租房購買債券、鼓勵職工購房、發(fā)展合作建房、建立單位住房基金”等6項改革全面實施，這個時期注重體系公共住房的保障性和福利性，其特征是合作建房成為天津的公共住房的特色。合作住房建設(shè)在成本上沒有土地費用，還可以享受城市配套費、稅收等方面的優(yōu)惠，福利性的特征明顯。1988年至2001年9月底，天津市共成立89個住宅合作社，建設(shè)228萬平方米合作住房，吸納社會資金11.9億元，將近4萬戶職工家庭受益。

第二階段:2003年至2007年，是天津市住房保障體系構(gòu)造期。天津市2003年成立了住房保障管理辦公室。該辦公室的主要職能是按照相關(guān)規(guī)定，負責住房保障相關(guān)政策措施的實施，承擔住房保障資金的籌集、使用和管理工作，指導推動區(qū)縣開展住房保障工作。這一時期，還是處于狹隘的住房保障理念，比如所有的保障房建設(shè)資金都是由住房保障辦公室來籌集，對社會資金引入的不足較為明顯。雖此后又成立了社會住房保障管理服務(wù)中心、經(jīng)濟租賃房管理中心，但對于社會力量的引入還是略顯不足。在這個時期，天津有計劃地開展廉租房建設(shè)。

第三階段：2007年至今，是天津市住房保障制度的完善期。在這一時期，出臺了一系列的規(guī)章、制度，例如《天津市解決城市低收入家庭住房困難發(fā)展規(guī)劃和年度計劃2008—2012年》、《天津市經(jīng)濟適用住房管理辦法》。天津公共住房已初步形成了“租、售、補”相結(jié)合的保障層次，同時輔助“三種補貼”。并逐步構(gòu)建了以廉租房、經(jīng)濟租賃房、經(jīng)濟適用房、限價商品房及公共租賃房為主體的公共住房保障體系。

天津的公共住房體系隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷地得到完善，公共住房制度和政策也在不斷地成熟。

二、快速城市化對城市公共住房造成的困境

以天津為代表的快速發(fā)展型城市在公共住房體系構(gòu)建的實踐中摸索出一套適合自身發(fā)展狀況的經(jīng)驗。但不得不承認，國內(nèi)很多城市的公共住房建設(shè)理念不僅與發(fā)達國家的城市甚至與上海等國內(nèi)一線城市相比有著很多亟需改進之處[4]。

1. 只重視開工量，忽略了公共住房全壽命周期的社會效益

2012年8月31日，溫家寶同志在天津考察公共住房建設(shè)時強調(diào)，衡量安居工程進展好壞、水平高低，不能只看開工數(shù)，也不能只看竣工數(shù)，而要看是否及時投入市場，解決群眾的迫切需求，質(zhì)量和服務(wù)群眾是否滿意?？v觀發(fā)達國家公共住房建設(shè)經(jīng)驗,在公共住房的構(gòu)建中，興建并不是最大的問題，后期的可持續(xù)管理則是讓各國實踐者所重點關(guān)注的；各發(fā)達國家在保障房的發(fā)展過程中都曾遇到一個困境那就是將注意力過多地關(guān)注于解決居住問題，卻忽視居住者的社會性以及居住者的持續(xù)發(fā)展問題。隨著各國公共住房體系的成熟,各個國家都開始將公共住房的關(guān)注點放在了公共住房后期的管理中。而當前我國各地在公共住房實踐過程中更多地關(guān)注于公共住房的開工量。而對于公共住房的長效發(fā)展機制以及居住著的發(fā)展關(guān)注甚少。借鑒發(fā)達國家在公共住房領(lǐng)域走過的道路，對我們的啟示是對于公共住房不僅僅要著眼于開工的數(shù)量，更要注重保障性住房布局的合理性，努力避免低收入聚居現(xiàn)象的發(fā)生[5]；新建公共住房的規(guī)模性和空間布局都要經(jīng)過科學的論證，在公共住房建設(shè)的不同階段，應(yīng)采取不同的對策。應(yīng)嘗試從存量公共住房中進行收儲，將一些存量的住房通過政府運作轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧》?，這一做法有很多優(yōu)勢，同時各國的實踐也證實這種方法對于整個城市的房地產(chǎn)行業(yè)的負面影響也最小[6]。

開工量在公共住房的管理中，只是屬于整個管理鏈中的前端[7]。不應(yīng)只重視開工量，而應(yīng)把住房保障的視角放在公共住房全壽命周期來審視公共住房的前期建設(shè)、分配以及后期的管理，從而使得公共住房在他的全壽命周期中的社會效益最大化[8]。

2. 保障對象應(yīng)進一步精確化，滿足長期和短期的住房需求

大城市尤其是天津這樣的快速城市化過程中的人口千萬的特大城市，常住人口中引進人才和外來從業(yè)人員占據(jù)了很大的比例，每年這些引進人才和外來從業(yè)人員對于整個城市的競爭力有著至關(guān)重要的作用，成為城市發(fā)展的動力[9]。但也在一定層面上造成了住房保障對象的復(fù)雜化和多樣化。在我國當前各大城市中，對于住房需求比較迫切的有兩類需求，一種是低收入家庭的長期性住房需求，另一種是引進人才和外來從業(yè)人員的短期性住房需求。快速發(fā)展型城市的住房保障對象以往以長期居住困難為主要特征，而隨著城市的快速擴張，這些引進人才和外來務(wù)工人員的階段性居住困難開始成為當前的公共住房供給中的主要矛盾[10]。住房保障體系應(yīng)不斷的適應(yīng)新形勢的變化，探討新的公共住房機制來滿足社會長期性和階段性這兩類住房需求。針對住房困難群體的不同需要，有針對性地提供相應(yīng)的公共住房。這樣才能夠提高整個城市的住房保障的效率和科學性[11]。

3. 應(yīng)明確政府的政策角色，運用市場規(guī)則供給公共住房

政府應(yīng)該是公共住房建設(shè)的協(xié)調(diào)者和制度設(shè)計者，不宜作公共住房的直接提供者，在公共住房的提供中要強調(diào)社會分工；政府通過提供稅收和金融優(yōu)惠來鼓勵房地產(chǎn)公司和非盈利性組織進入公共住房的投資建設(shè)領(lǐng)域，比如向公共住房和社會住房的投資者給予相應(yīng)的稅收減免，同時使得這種稅收減免可以自由的出讓[12]。也就是將市場機制引入公共住房的投資建設(shè)領(lǐng)域，通過市場規(guī)則來配置相關(guān)的公共住房資源。這就要求明確政府的作用只是制定相關(guān)的規(guī)則，政府需要提供投入部分資本金，給予土地出讓金、公用事業(yè)收費、稅費等方面的優(yōu)惠，培養(yǎng)相當數(shù)量的專業(yè)公共住房運營機構(gòu)，運用市場機制對公共住房進行投資建設(shè)和經(jīng)營管理[13]。

4. 準入標準的動態(tài)調(diào)整機制和信息化手段為依托的經(jīng)濟狀況核對機制

各地頻發(fā)的保障房騙購現(xiàn)象，表明當前的準入標準的設(shè)置還不夠科學，比如天津市限價商品房主要依據(jù)的是家庭上年人均收入低于3萬元，家庭住房面積不超過60平方米。這主要是考察一個家庭現(xiàn)金流，并不能科學地反映一個家庭真實的資產(chǎn)狀況?，F(xiàn)在來看這個準入的標準亟需完善和及時調(diào)整。公共住房準入條件的核查，是實施公共住房制度的基礎(chǔ)[14]。為保證公共住房資源分配的公平公正，必須堅持住房困難戶如實申報、審核機關(guān)據(jù)實核查、社會公眾參與監(jiān)督相結(jié)合的公共住房申請準入機制，并建立了以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托的居民住房狀況和資產(chǎn)狀況核實機制。同時應(yīng)建立一套動態(tài)的準入標準，完善申請家庭的準入審核。

5. 公共住房的融資困境

隨著公共住房的快速發(fā)展，建設(shè)資金的籌集便成為決定公共住房發(fā)展的決定性制約因素，公共住房建設(shè)資金短缺，可謂是各個城市公共住房建設(shè)的瓶頸[15]。如何找到穩(wěn)定的資金流投入公共住房建設(shè)，并且使這些資金有所收益，是擺在公共住房決策者面前的一個難題。公共住房建設(shè)應(yīng)首先形成一套保護社會資金投入的機制，通過政府給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，鼓勵社會資金投資公共住房建設(shè)，并且形成一套回報模式，保證社會投資的安全和贏利性。通過市場機制來把社會資金引入公共住房投資。

三、快速發(fā)展型城市公共住房政策體系構(gòu)建

針對快速發(fā)展型城市的住房保障的現(xiàn)狀，結(jié)合快速發(fā)展的背景我們提出以下的幾點建議和意見。

1. 進一步完善公共住房的政策體系

國內(nèi)很多城市現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了“租、售、補”相結(jié)合、“發(fā)放三種補貼”、“建設(shè)三種住房”的政策體系。但現(xiàn)有的公共住房政策體系，僅僅單純提供保障房是不夠的，需有科學的政策手段相匹配。

公共住房的種類很多，有以產(chǎn)權(quán)為特征的經(jīng)濟適用房、限價房等，也有以租賃為主的公租房、廉租房等，這就需要科學地安排這些公共住房的建設(shè)的比例分配。以深圳、上海為代表的很多城市已經(jīng)確定建立以公租房為特征的新型住房保障制度，國內(nèi)很多城市目前公租房所占的比例仍然較少。今后公租房將在快速發(fā)展型城市中占據(jù)公共住房供應(yīng)的主體。首先，是因為公租房和廉租房是沒有產(chǎn)權(quán)的一類公共住房，不容易引起騙購等道德風險。而限價房和經(jīng)濟適用房的購買者則是擁有房屋的產(chǎn)權(quán)，因而容易產(chǎn)生引起社會各界反感的騙購等行為。其次，公租房能夠更好地促進公共住房的流轉(zhuǎn)率，能夠擴大社會住房困難家庭獲取公共住房的機會，從而使有限的公共住房發(fā)揮更大的保障能力。第三，公租房的覆蓋面更廣，將中低收入的階層也納入到了住房保障的范圍。

這就要求及時地調(diào)整各類型公共住房的比例，形成一個社會各方高度參與的公共住房治理體制。將廉租房和公租房作為公共住房的主體，合理分配比例。從而將保障范圍從住房困難的最低收入家庭拓展到低收入家庭，逐步建立起以貨幣租金補貼方式為主體，實物配租為輔助的公共住房保障機制。

在新建公共住房的同時，也應(yīng)進一步的挖掘現(xiàn)有存量的公共住房的資源來籌措公共住房房源。通過改建、收購、代理租賃等多種渠道和方式將現(xiàn)有保障房改造為公共住房來滿足社會住房需求。國內(nèi)很多城市已經(jīng)擁有了相當數(shù)量的保障性住房的存量，如果能夠把這些現(xiàn)有的保障房盤活，將能大大的緩解當前的社會住房困難。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，現(xiàn)有的保障房如能經(jīng)過整修改造為公租房，由于現(xiàn)有的保障房都位于市內(nèi)比較成熟的區(qū)域這就造成這種模式的保障房具備很多優(yōu)勢，首先，可以避免新的城市貧困聚居現(xiàn)象的形成，其次由于周圍配套已經(jīng)成熟也會減輕保障對象的經(jīng)濟負擔，最后，對現(xiàn)有保障房改造的成本要遠遠低于新建公共住房的成本，可以使有限的資金發(fā)揮更大的社會保障功能。

2. 探索建立符合快速發(fā)展型城市特點的住房保障體系

研究快速發(fā)展型城市住房保障，一定要清晰地認識到我國各城市目前所處的快速發(fā)展階段，短期內(nèi)會有大量的人口源源不斷的流入，這就造成了今后很長一段時間內(nèi)，在快速發(fā)展型城市的住房保障的特點就是，外來的受過高等教育的住房困難群體的階段性居住困難特征明顯，而且隨著這些受教育程度高的引進人才和外來從業(yè)人員的工作和生活，他們的收入也會隨之提高，從而有實力購買自己的住房表現(xiàn)出明顯的階段性需求。因而需要建立一個與之相對應(yīng)的符合快速發(fā)展型城市的住房保障體系，才能更有針對性地滿足住房困難群體的住房需求。

第一，應(yīng)明確在人口流動性比較大，外來人口涌入的城市，住房的短期困難要遠遠大于長期困難。政府應(yīng)針對這些短期需求，應(yīng)大力發(fā)展公共租賃住房。而不是建設(shè)大量有產(chǎn)權(quán)的限價房。大量的公共住房應(yīng)采取只租不售的模式，實行有限期租賃。這樣才能更好的盤活公共住房的使用率更有針對性地滿足這部分短暫性住房需求。

第二，在人口流動性大的城市中，宜采用貨幣化住房保障而不是實物形式的住房保障，通過貨幣化的住房保障可以大大提高住房保障的經(jīng)濟效率，同時采用貨幣化補助的社會效果也會更佳。

第三，在人口流動性大的城市應(yīng)該盤活現(xiàn)存保障性住房，通過改造和改制將挖掘現(xiàn)有保障房的潛力投入到保障房的供應(yīng)中能夠大大縮短供應(yīng)周期，更好地發(fā)揮現(xiàn)有保障性住房的保障作用。同時在舊城區(qū)改造的同時，將現(xiàn)有住房改造成為公共住房是有效改善社會居住條件的方法，政府提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠和改造標準，加強舊區(qū)改造和公共住房建設(shè)，通過向社會提供更多的土地從而減緩住房困難。

3. 建立公共住房長效發(fā)展的市場機制

當前公共住房建設(shè)中最為關(guān)鍵的一個問題是，如何將住房保障所需的低成本、可負擔與投資方所關(guān)注的成本回收性、資本回報性有效的結(jié)合起來。這就需要開發(fā)出可循環(huán)利用的公共住房投資資金流，以支持大規(guī)模的公租房的供給和運營，住房供應(yīng)者應(yīng)在提供大規(guī)模的投資同時也能在一定時期后出售所建住房項目。

采取公租房的模式循環(huán)了公共住房投資資金，相關(guān)管理部門通過投入初始啟動資金，同時提供土地出讓金、公用事業(yè)收費優(yōu)惠、稅費等途徑，來吸引和扶持部分公租房專業(yè)運營機構(gòu)，運用市場機制來配置公共租賃住房的各種資源。通過立法來保證公租房的有限的租賃期，雖然租金略低于市場價格，但通過規(guī)模效應(yīng)可以保護投資者的利益，最終吸引社會資金投入公租房的建設(shè)和運營。政府通過部分貨幣化形式補助居住困難者，居住困難者繳納公租房租金，投資和運營機構(gòu)獲得穩(wěn)定的租金回報，從而形成政府、企業(yè)、住房困難戶的有機體制，促進公共住房資金的循環(huán)利用，從而達到用有限的資金保障更多群體。由政府直接投資和資助支持的公共住房，是各國政府解決住房市場低效、達成住房政策目標的必要途徑。

此外，“共有產(chǎn)權(quán)”模式同樣可以實現(xiàn)公共住房的建設(shè)資金的循環(huán)利用，“共有產(chǎn)權(quán)”模式就是借助售房合同來劃分產(chǎn)權(quán)比例，公共住房管理部門與居住困難戶依照出資比例依法享有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)份額。在居住困難戶居住時期，公共住房管理部門讓渡名下份額的使用權(quán)；居住困難戶若干年后按規(guī)定上市出售的，與公共住房管理部門按照各自產(chǎn)權(quán)份額分享出售金額。通過“共有產(chǎn)權(quán)”模式，既滿足了中低收入家庭在住房市場上購買支付能力較差的困境；又處理好了當前階段政府投資建設(shè)和未來賣出資金分配的有效銜接和公平性問題。

總之，可以通過金融創(chuàng)新包括稅收減免的市場規(guī)則來吸引社會資金進入公共住房投資建設(shè)過程。通過公租房和共有產(chǎn)權(quán)房屋相關(guān)模式，可以為公共住房建設(shè)提供多渠道融資途徑和循環(huán)利用的資金的可能，從而更好地促進公共住房建設(shè)。

4． 樹立現(xiàn)代住房保障觀念，促進公共住房與城市共同發(fā)展

大力建設(shè)公共住房不是單純的滿足社會需求，而是為吸引更多引進人才和外來務(wù)工人員最終促進地方經(jīng)濟的發(fā)展和城市規(guī)模的快速擴展。大規(guī)模提供公租房這類的公共住房主要針對應(yīng)屆大學生和專業(yè)技術(shù)人才等城市新移民、通過公共住房的建設(shè)來幫助其改善居住環(huán)境和增加社會融入機會。最終極大地促進城市的發(fā)展和提高城市的競爭力，搞好公共住房建設(shè)對于城市的發(fā)展而言有極大的促進作用。一個城市公共住房發(fā)達可以間接達到加速城市化、鼓勵外來人員定居、減緩城市勞動力成本上升速度、擴大城市內(nèi)需、促進城市產(chǎn)業(yè)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整等目標。一定要清晰地認識到保障房工作的最終的結(jié)果是促進整個城市的社會利益最大化，通過保障房建設(shè)和舊房改造，可以加速城市的發(fā)展，更有效地提高土地的利用效率。因此保障房工作與城市的發(fā)展是高度互動的。一定要樹立現(xiàn)代的住房保障觀，住房保障政策從來就不是也不應(yīng)該只關(guān)注修建保障房，那樣的住房保障政策是狹隘而且沒有持續(xù)發(fā)展的可能性的，住房保障政策一定要從國家建設(shè)的高度和國家經(jīng)濟與社會發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略角度來考慮和匹配相應(yīng)的住房保障政策，這樣才能更大程度地發(fā)揮城市的功能，為城市的快速發(fā)展提供源源不斷的動力。

四、結(jié) 語

在快速城市化過程中對于公共住房的要求越來越高，傳統(tǒng)的住房保障理念與城市的快速發(fā)展形成矛盾。這就要求改變傳統(tǒng)的住房保障觀念，樹立現(xiàn)代的住房保障觀念，把保障性住房與城市的發(fā)展結(jié)合起來，通過各種公共住房政策體系的建立，利用市場機制配置公共住房資源來有效解決當前的住房問題。這樣才能在做好公共住房的基礎(chǔ)上，更好地促進城市的發(fā)展，最終達到兩者的相互促進。

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AStudyonPoliciesandPractieofPublicHousinginTianjin

Wang Wei1, Peng Yan1, Gu Weizhe2

(1. School of Public Administration, Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134, China；2. School of Science, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Affordable housing system is a top priority of the current housing reform. In light of new development according to this rescarch, we should change the traditional concept of housing security, establish a modern housing security concept which combing public honsting and the urban development. Through the establishment of various policy systems, we solve carrent problems throngh developing methods tabing advcontage of marhet mechanisms. In order to do a good job of affordable housing on the basis of better promote the development of Tianjin city, thus achieve mutual promotion.

housing security； public housing； housing policy

2013-01-28.

國家自然科學基金資助項目(NSF71301118)；國家社科基金資助項目(09CJL028)；天津社科基金資助項目(TJTJ1104)；天津市高校人文社科研究基金資助項目(20122122).

王 偉(1979— )，男，博士，講師.

王 偉，wowei@tju.edu.cn.

C93-05

A

1008-4339(2014)01-046-05