房產(chǎn)稅改革的路徑選擇

楊小平 陳昌鋒

房產(chǎn)稅改革的必要性

早在1986年，我國(guó)就開(kāi)始征收房產(chǎn)稅。但在制度制定時(shí)，房產(chǎn)稅僅限于城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用房，未對(duì)個(gè)人住房征收，并非完整意義上的房產(chǎn)稅，沒(méi)有發(fā)揮房產(chǎn)稅應(yīng)有的功能。經(jīng)過(guò)近20年的高速發(fā)展，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模巨大。但由于缺乏長(zhǎng)期、有效的制度設(shè)計(jì)，房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展，房產(chǎn)價(jià)格脫離居民實(shí)際收入水平，“住房難”成為歷屆政府的難題，在各種調(diào)控手段均無(wú)法見(jiàn)效之后，改革房產(chǎn)稅成為各界的共識(shí)。實(shí)際上，不論從增加地方財(cái)政收入，還是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，房產(chǎn)稅改革均具有必要性。

房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀政策失效，必須回歸市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。2003年國(guó)家開(kāi)始調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，10年間共計(jì)出臺(tái)了70項(xiàng)調(diào)控政策，幾乎每年都會(huì)出臺(tái)一項(xiàng)政策，然而“國(guó)幾條”并未遏制住房地產(chǎn)市場(chǎng)“野蠻生長(zhǎng)”，房?jī)r(jià)一直在“飛”。究其原因，調(diào)控政策的短期化是重要因素。近10年的調(diào)控政策短期化特征明顯，政策沒(méi)有延續(xù)性、調(diào)控方式直接（“限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售、限簽”）、調(diào)控手段單一等扭曲了真實(shí)的市場(chǎng)供求關(guān)系，影響了資源配置。而作為直接調(diào)控房產(chǎn)價(jià)格、以房產(chǎn)價(jià)值為課征對(duì)象的房產(chǎn)稅卻由于種種原因未成為調(diào)控政策的選擇。在各種調(diào)控手段均證明效果不佳情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)回歸以房產(chǎn)稅等經(jīng)濟(jì)手段為主的長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)，同時(shí)考慮房屋的社會(huì)公共資源屬性，適當(dāng)加以政策調(diào)控。

“土地財(cái)政”難以為繼。房地產(chǎn)業(yè)另一個(gè)廣為詬病的方面是助長(zhǎng)了“土地財(cái)政”。地方政府依賴土地使用權(quán)出讓收入作為地方財(cái)政的主要收入來(lái)源，直接推高了房?jī)r(jià)，同時(shí)作為利益既得方，地方政府也沒(méi)有主動(dòng)降低房?jī)r(jià)的動(dòng)力。近10年來(lái)，土地出讓收入占地方財(cái)政收入均在3成以上，并在2010達(dá)到了高峰，所占比例高達(dá)66.49%。但土地屬于不可再生資源，城市土地畢竟有限，經(jīng)過(guò)多年高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)建設(shè)后，土地財(cái)政已經(jīng)難以為繼。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，各類養(yǎng)老、教育、社保、衛(wèi)生、醫(yī)療、城市維護(hù)等剛性支出卻日漸增長(zhǎng)，必須要有穩(wěn)定的地方財(cái)政收入來(lái)支撐。

“營(yíng)改增”后地方財(cái)政收入缺乏主體稅，尋找新的地方主體稅種迫在眉睫。2011年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案，截止到2013年8月1日，“營(yíng)改增”范圍已推廣到全國(guó)試行。營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅是當(dāng)前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長(zhǎng)的主力軍?！盃I(yíng)改增”后地方稅收失去主體稅種，將造成地稅隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面。2008—2012年5年間，在全國(guó)地方本級(jí)財(cái)政收入中，營(yíng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的穩(wěn)定在25%上下，是地方財(cái)政收入的第一大來(lái)源?！盃I(yíng)改增”擴(kuò)圍后，地稅收入中營(yíng)業(yè)稅將全部或大部分喪失，企業(yè)所得稅因新增企業(yè)隨著“營(yíng)改增”變?yōu)閲?guó)稅征管而失去新的增長(zhǎng)空間。同時(shí)，隨著主體稅種的征收權(quán)轉(zhuǎn)移，依托主體稅種附征的相關(guān)稅種和附加、基金都將面臨流失的風(fēng)險(xiǎn)，地方組織收入的難度將進(jìn)一步加大。

房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的成效及現(xiàn)實(shí)困境

鑒于房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的諸多問(wèn)題和宏觀調(diào)控政策的失效，和“營(yíng)改增”后中央與地方財(cái)政收入分配各具的失衡，房產(chǎn)稅眾望所歸成為決策層破解難題、緩沖矛盾的選擇。2011年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海、重慶兩市作為房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革城市，分別出臺(tái)了《上海市開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》和《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)行對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》及實(shí)施細(xì)則，并從2011年1月28日起實(shí)施。

滬、渝兩地房地產(chǎn)改革方案實(shí)施三年來(lái)，雖然取得了一些成效，如房產(chǎn)稅收入有所增加、遏制了部分購(gòu)房需求等，但兩地稅改方案均未能充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的功能作用，一定程度上可以說(shuō)收效甚微。兩地房產(chǎn)稅收入所占地方本級(jí)財(cái)政收入都非常低，在地方財(cái)政收入的大盤(pán)子中幾乎可忽略不計(jì)，難以擔(dān)當(dāng)?shù)胤截?cái)政主體稅種的重任，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響也微乎其微，除2011年受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響外，其余兩年房產(chǎn)價(jià)格均在上漲，并沒(méi)有因?yàn)檎魇辗慨a(chǎn)稅而下降。表面上看，滬、渝兩地稅改沒(méi)有取得預(yù)期效果的原因主要在于稅改方案過(guò)于溫柔，不僅稅率很低，而且征收范圍過(guò)窄，減免稅范圍也很廣。然而，從深層次來(lái)看，稅改絕非僅僅設(shè)計(jì)一套方案就能解決，更重要的是制度配套推進(jìn)，在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記制度、房地產(chǎn)交易信息系統(tǒng)等配套制度尚未完善，依附在房地產(chǎn)上的各種利益藩籬尚未打破的情況下，房產(chǎn)稅改革任重道遠(yuǎn)。

滬、渝兩地房產(chǎn)稅改革的得失折射出我國(guó)房產(chǎn)稅改革的困境。一方面，房產(chǎn)稅承載著調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)、增加地方財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配的重任；但另一方面，各種利益群體相互博弈，配套制度尚不健全，又嚴(yán)重制約房產(chǎn)稅作用發(fā)揮。

各方利益的博弈：房地產(chǎn)相關(guān)各方利益不一。房地產(chǎn)市場(chǎng)至少包含了四層利益關(guān)系：一是開(kāi)發(fā)商與購(gòu)房者之間的博弈；二是地方政府與開(kāi)發(fā)商之間的利益博弈；三是政府各部門之間的博弈關(guān)系；四是擁有多處住房的富有產(chǎn)權(quán)人與急需購(gòu)房的弱勢(shì)群體之間的博弈關(guān)系。這四個(gè)層次利益主體之間的博弈，很大程度上決定并影響著房地產(chǎn)市場(chǎng)的走勢(shì)和房產(chǎn)稅的改革進(jìn)程?？傮w而言，地方政府、開(kāi)發(fā)商和富有產(chǎn)權(quán)人很大程度上屬于利益既得方，地方政府期望房?jī)r(jià)處于高位，從而維持較高的土地出讓價(jià)格，開(kāi)發(fā)商希望房?jī)r(jià)上漲獲取最大利潤(rùn)，富有產(chǎn)權(quán)人希望所擁有的房產(chǎn)升值財(cái)富增加，因而都不愿意改變目前的現(xiàn)狀。而處于弱勢(shì)一方的購(gòu)房者和潛在購(gòu)房人（弱勢(shì)群體）則相反，但由于力量所限，無(wú)力改變現(xiàn)狀。這也正是滬、渝兩地稅改方案過(guò)于“溫柔”，沒(méi)有起到成效的重要原因。

政策上的搖擺：是否對(duì)存量房開(kāi)征房產(chǎn)稅意見(jiàn)不一。利益各方博弈的重要體現(xiàn)之一，就是對(duì)存量房是否開(kāi)征房產(chǎn)稅爭(zhēng)議巨大。分析表明，如果不對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，實(shí)際上就是對(duì)既得利益方的保護(hù)，在既得利益方已經(jīng)享受到房地產(chǎn)市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)的福利后，只對(duì)增量征收房產(chǎn)稅，而增量的持有人恰恰絕大部分是弱勢(shì)群體，因此這種政策明顯有失公平。但在政策制定時(shí)，為了房產(chǎn)稅的可行性，換言之，為了減少市場(chǎng)抵抗和提高執(zhí)行效率，往往犧牲了公平。如上海的稅改方案只對(duì)增量征收，重慶方案雖然對(duì)部分存量房征收，但也僅限于獨(dú)棟和高檔住宅。這反過(guò)來(lái)抵銷了房產(chǎn)稅的應(yīng)有功能。同時(shí)，考慮到目前我國(guó)人均擁有住房已經(jīng)處于高位，統(tǒng)計(jì)顯示，2012年底，我國(guó)城鎮(zhèn)人均住房面積達(dá)到32.9平方米，未來(lái)房地產(chǎn)增量空間有限。如果不對(duì)存量征收，房產(chǎn)稅難以成為地方主體稅種。

制度上的缺失：不動(dòng)產(chǎn)登記制度等配套制度尚未建立。雖然早在2003年5月開(kāi)始，財(cái)政部和國(guó)稅總局就開(kāi)始分3批對(duì)北京、江蘇等10個(gè)省市開(kāi)展房地產(chǎn)模擬評(píng)稅工作，空轉(zhuǎn)了10年后，評(píng)估方法、登記造冊(cè)、數(shù)據(jù)庫(kù)等方面已經(jīng)有了諸多經(jīng)驗(yàn)積累，而且《物權(quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行了法律規(guī)范，解決了法律上的障礙。然而，全國(guó)性的不動(dòng)產(chǎn)登記制度和信息系統(tǒng)至今尚未建立，不動(dòng)產(chǎn)信息呈現(xiàn)出明顯的地域性特征，各省之間、甚至同一省的不同市之間不動(dòng)產(chǎn)登記制度、信息規(guī)范均有不同，且不能相互聯(lián)網(wǎng)共享。同時(shí)，各地房產(chǎn)政策差異巨大，不同種類的房產(chǎn)之間如何計(jì)征無(wú)法確定。目前各地房產(chǎn)種類多達(dá)數(shù)十種，甚至許多房地產(chǎn)沒(méi)有登記造冊(cè)。而沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度和信息系統(tǒng)，稅務(wù)部門無(wú)法掌握納稅人真實(shí)的稅源信息，給房產(chǎn)稅改革帶來(lái)巨大障礙。

房產(chǎn)稅改革的路徑選擇

十八屆三中全會(huì)《決定》提出“要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，房產(chǎn)稅改革已經(jīng)進(jìn)入制度設(shè)計(jì)階段。如何擺脫原有路徑依賴，最大程度發(fā)揮房產(chǎn)稅應(yīng)有功能，最大程度彰顯政策公平，避免稅改成為新的短期化政策工具，避開(kāi)“越調(diào)控越增長(zhǎng)”的怪圈，就必須突破既有利益的藩籬，總結(jié)稅改的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，讓市場(chǎng)起決定性作用，建立長(zhǎng)效管用的制度。

減少行政干預(yù)，稅改必須回歸市場(chǎng)決定。房產(chǎn)稅改革必須走市場(chǎng)化路線，不能通過(guò)行政干預(yù)，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，否則只能重回房產(chǎn)調(diào)控的老路。稅收是財(cái)政政策的主要工具，政府必須根據(jù)市場(chǎng)情況分類設(shè)置，不能“一刀切”。房產(chǎn)稅要依據(jù)不同種類的房產(chǎn)設(shè)置不同的稅率，托底保中調(diào)高，放開(kāi)中高檔商品房市場(chǎng)，設(shè)置相對(duì)高的稅率，讓市場(chǎng)決定需求。而對(duì)于中低收入者，必須設(shè)置較低的稅率或者免征，保證住有所居。

突出公平原則，將存量住房納入征稅范圍。存量房是否納入房產(chǎn)稅征收范圍，某種程度上決定著房產(chǎn)稅改革能否成功。但征收存量房必須考慮到“托底”，即不能將保障居民生活需要的住房（或住房面積）納入征收范圍，否則追求公平的同時(shí)就會(huì)犧牲更大的公平。在此基礎(chǔ)上，對(duì)存量房征收房產(chǎn)稅，能夠打擊投機(jī)行為，使投資者認(rèn)識(shí)到政府抑制投機(jī)性行為是長(zhǎng)期的，從而改變其投資預(yù)期，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

打破行政區(qū)劃，建立全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度和信息登記系統(tǒng)。不動(dòng)產(chǎn)登記制度和信息登記系統(tǒng)是房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)性工程，財(cái)政部、國(guó)稅總局已經(jīng)在10余個(gè)省市“空轉(zhuǎn)”房產(chǎn)稅多年，應(yīng)該盡早總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)向全國(guó)推廣。要加快對(duì)現(xiàn)有的房地產(chǎn)信息進(jìn)行整合，同時(shí)各地要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的存量房重新核實(shí)，確保信息的完整性、真實(shí)性，這是房產(chǎn)稅改革的難點(diǎn)所在，同時(shí)也是改革的突破口。只有摸清存量房底數(shù)，建立完整的信息系統(tǒng)，房產(chǎn)稅改革才能邁向縱深，真正發(fā)揮其調(diào)節(jié)市場(chǎng)、調(diào)節(jié)收入分配和增加財(cái)政收入的作用。