踐行群眾路線的制度化探索
——以河北省肅寧縣“四個覆蓋”經(jīng)驗為例

□薛建中

(中共河北省委黨校 黨建教研部，河北 石家莊 050061)

踐行群眾路線的制度化探索
——以河北省肅寧縣“四個覆蓋”經(jīng)驗為例

□薛建中

(中共河北省委黨校 黨建教研部，河北 石家莊 050061)

河北省肅寧縣在踐行群眾路線方面進行了制度化的探索，實施了對基層民主組織、基層經(jīng)濟合作組織、基層維穩(wěn)組織和基層黨組織“四個全覆蓋”?！八膫€覆蓋”是新形勢下堅持群眾路線的具體實踐，為黨員干部踐行群眾路線搭建了制度化平臺。“四個覆蓋”立足于解決實際問題，避免了群眾路線形式化；“四個覆蓋”著眼于從根本上解決問題，避免了群眾路線表面化；“四個覆蓋”寓群眾路線于各項工作之中，避免了群眾路線運動化；“四個覆蓋”為廣大無職黨員發(fā)揮作用提供了平臺，避免了踐行群眾路線主體個別化。

群眾路線；制度化探索；“四個覆蓋”

中央部署在全黨深入開展群眾路線教育實踐活動，是堅持從嚴治黨、加強黨的建設的重大舉措。群眾路線是實現(xiàn)黨的政治路線、思想路線和組織路線的根本工作路線，堅持一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去，是全黨始終面臨的實踐課題。要避免對黨員干部的群眾路線實踐要求陷入運動化、口號化、形式化、表面化誤區(qū)，必須在踐行群眾路線制度化方面下功夫。在解決這樣的問題方面，肅寧縣“四個覆蓋”帶給我們許多有益啟示。

肅寧縣自2010年5月起實施基層民主組織、基層經(jīng)濟合作組織、基層維穩(wěn)組織和基層黨組織“四個全覆蓋”，對農(nóng)村社會管理進行探索創(chuàng)新，取得了顯著成效，受到廣大農(nóng)民群眾歡迎?；鶎狱h組織全覆蓋，就是讓人民群眾切實感受到黨組織(總支、支部、小組)的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用無時不在無處不在。黨組織成為群眾的主心骨，黨員成為本村經(jīng)濟、社會、文化、道德等各個方面的楷模和標兵，黨風成為引領農(nóng)村社會風氣的風向標。 基層經(jīng)濟合作組織全覆蓋，就是組織和發(fā)動有識之士圍繞著特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決好產(chǎn)業(yè)化進程中群眾急盼，但一家一戶又無從解決的問題。讓干部群眾認識到農(nóng)民共同致富的路子是抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，切入點是用不同形式的經(jīng)合組織把農(nóng)民引入市場。 基層維穩(wěn)組織全覆蓋，就是切實提升“維穩(wěn)主體是群眾，干部組織是關鍵”的思想認識，使綜治工作站和治安巡防的運行常態(tài)化，規(guī)范化，增強群眾的安全感，穩(wěn)定感。同時持之以恒加強農(nóng)村文化、道德等方面的建設，用道德的力量、文化的張力凈化、優(yōu)化農(nóng)村社會風氣，推動整個社會的長治久安。 基層民主組織全覆蓋，就是要使村干部樹立“群眾是主人，干部是公仆”的思想意識，嚴格按“三議一行一監(jiān)督”的程序開展村務工作，用“由民做主”的理念和行動，贏得群眾的理解、信任和支持。

習近平同志2011年7月作出重要批示：“把分散農(nóng)民重新組織起來，是加強農(nóng)村社會管理，推進農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實需要。肅寧縣推進‘四個覆蓋’進一步健全了農(nóng)村基層組織群眾、宣傳群眾、服務群眾的組織體系，對加強農(nóng)村社會管理、推進社會主義新農(nóng)村建設具有重要意義。效果也不錯，值得總結推廣?！睘槁鋵嵙暯酵镜戎醒腩I導指示精神，河北省委、省政府專門制定了《關于推廣肅寧縣“四個覆蓋”經(jīng)驗 加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的意見》(冀發(fā)[2012]12號)。在群眾路線教育實踐活動全面開展之際，通過總結“四個覆蓋”的做法與經(jīng)驗，揭示它與踐行群眾路線之間的內(nèi)在聯(lián)系，對于教育實踐活動深入開展，取得實效，具有重要意義。

一、“四個覆蓋”是新形勢下堅持群眾路線的具體實踐

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：黨在自己的工作中實行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動?！八膫€覆蓋”就是群眾路線在新形勢下的具體實踐。

“四個覆蓋”的根本出發(fā)點是一切為了群眾?！八膫€覆蓋”是適應新形勢下農(nóng)民群眾求富、求安、求做主的需要而實施的。政治上，實行村民自治后，農(nóng)民享有通過選舉村委會，對農(nóng)村各項事務實施管理的權利。但在具體實踐中，由于種種原因，實際行使的只有民主選舉一項權利，其他民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等項權利沒有得到很好落實。這種體制機制上的缺陷，被農(nóng)民稱為“半截子民主”、“四分之一”民主，要求改變這種狀況的呼聲很高，愿望很強烈?；鶎用裰鹘M織全覆蓋，通過把村代會做實，和由村黨支部(總支)書記競選兼任村代會主席的制度設計，理順村黨支部、村代會、村委會、村民監(jiān)督委員會之間的關系，真正建立起“黨組織領導、村代會決策、村委會執(zhí)行、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督”的村級治理新架構，就是為了保證農(nóng)民群眾當家作主權利的實現(xiàn)，讓農(nóng)民在民主中學會民主。經(jīng)濟上，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民得到了解放，享有自主經(jīng)營的權利，成為市場的主體，但分散經(jīng)營的弊端也逐步顯現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)為致富信息不靈，相互缺乏協(xié)作，配套服務短缺，同行間無序競爭嚴重等，由此產(chǎn)生了重新組織起來的愿望和要求?；鶎咏?jīng)濟合作組織全覆蓋，就是為了滿足農(nóng)民群眾的致富愿望，讓農(nóng)民在合作中實現(xiàn)共富。農(nóng)民在生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕之后，自然希望過上和諧穩(wěn)定的好日子。但分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式，在使農(nóng)民成為單獨的利益主體同時，也使農(nóng)民相互之間減少了連接點，增加了許多沖突點，給習慣于鄰里守望、互幫互助的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)帶來很大沖擊，個別地方甚至發(fā)展到“有了事沒人管，著了火沒人救，來了賊光喊不動手”的程度。肅寧作為“中國裘皮之都”，四方客商云集，人口活動量大，防范犯罪任務繁重，維護社會的和諧穩(wěn)定，不僅關系全縣的經(jīng)濟社會發(fā)展大局，而且為全縣人民福祉所系。基層維穩(wěn)組織全覆蓋，就是為了讓老百姓過上平安日子，睡上安穩(wěn)覺，在參與農(nóng)村社會管理中共享和諧?；鶎狱h組織全覆蓋，則是使黨組織能夠更好地肩負起、履行好一切為了人民的執(zhí)政責任。

“四個覆蓋”的根本動力源泉是一切依靠群眾。歷史唯物主義認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會前進的決定力量，他們中間蘊藏著巨大的創(chuàng)造潛力。他們的美好生活，只能由他們自己去創(chuàng)造。組織學理論也有一個基本觀點：組織得好的石頭可以成為建筑，組織得好的客觀事實可以成為科學，組織得好的社會規(guī)則可以成為憲法。它帶來的一個重要啟示是，只有組織得好的農(nóng)民群眾，才能更好地發(fā)揮創(chuàng)造歷史、推動社會前進的作用。以分散自主經(jīng)營為主要特征的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在解放農(nóng)村生產(chǎn)力、促進農(nóng)村發(fā)展同時，也“解散”了農(nóng)民，并逐步成為農(nóng)村發(fā)展的體制性制約因素。怎樣以加強基層黨組織建設為統(tǒng)領，通過社會管理創(chuàng)新，提高農(nóng)村的組織化水平，是建設社會主義新農(nóng)村迫切需要解決的問題。肅寧實施“四個覆蓋”，把分散農(nóng)民重新組織起來，目的就是通過組織農(nóng)民，宣傳農(nóng)民，服務農(nóng)民，讓農(nóng)民依靠自身的力量，建設自己的美好生活。觀念一轉(zhuǎn)天地寬，“四個覆蓋”實施3年來，肅寧生產(chǎn)發(fā)展了，環(huán)境變好了，收入增加了，犯罪減少了，治安好轉(zhuǎn)了，干部好當了，這期間沒有增加編制，機構還是那些機構，人員還是那些人員，卻能發(fā)生如此之大的變化，就是廣大農(nóng)民的參與支持在發(fā)揮作用，是相信群眾、依靠群眾的結果。

“四個覆蓋”的根本工作方法是從群眾中來到群眾中去?！八膫€覆蓋”不是領導拍腦袋的產(chǎn)物，而是來自農(nóng)民群眾的創(chuàng)造性實踐?！八膫€覆蓋”的實施，開始于張莊村的“3+1”維穩(wěn)模式。當時為解決上訪多、矛盾糾紛多、社會治安亂等問題，先在村里建了綜治工作站，因作用不明顯，又建起了綜治小區(qū)、綜治小組，再加上一支由5～15人組成的治安巡防隊，被稱為“3+1”綜治維穩(wěn)組織，建成后效果很好。后來通過總結經(jīng)驗，在全縣推開，并在群眾實踐中不斷完善。基層經(jīng)濟合作組織全覆蓋，也是將農(nóng)民群眾已有的成功實踐，逐步向全縣擴展延伸。“四個覆蓋”作為社會管理創(chuàng)新，并非一步到位，也不是一次完成，而是一個從發(fā)現(xiàn)問題到提出問題再到研究解決問題的不斷循環(huán)往復的歷史過程，領導在這個過程中所起的主要作用，就是將群眾分散的無系統(tǒng)的意見，集中起來化為系統(tǒng)的意見，再到群眾中堅持下去，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確，然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。這個過程，就是“四個覆蓋”從醞釀到實施再到逐步完善的發(fā)展過程，也是干部作風不斷轉(zhuǎn)變、與群眾聯(lián)系越來越緊密的發(fā)展過程。

二、“四個覆蓋”為黨員干部踐行群眾路線搭建了制度化平臺

鄧小平早就指出：“領導制度、組織問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵1]P333群眾路線作為實現(xiàn)黨的政治路線、思想路線和組織路線的根本工作路線，要使其長期堅持，不流于形式，必須在制度化上下功夫。歷史上在不同時期，也曾有干部包村、與群眾“三同”、建立黨員聯(lián)系戶等項制度規(guī)定，但踐行群眾路線過程中也存在形式化、表面化、運動化、個別化等問題，長效機制還沒有真正建立起來?！八膫€覆蓋”的做法，有助于幫助我們打開解決這一問題的思路。

(一)“四個覆蓋”立足于解決實際問題，避免了群眾路線形式化

群眾路線是原則要求，但離不開具體實踐；是根本的認識論、方法論，又離不開實際操作。將原則要求與具體實踐有機結合起來，認識論、方法論與實際操作統(tǒng)一起來，才是真正堅持了群眾路線，其結合點就是解決實際問題?！八膫€覆蓋”是為解決問題而探索實施，它所要解決的，都是與群眾利益密切相關、群眾反映強烈的實際問題，內(nèi)容具體實在，方法操作性強，最初雖然沒有堅持群眾路線的口號，但有貫徹群眾路線的實際措施，是在用無聲的行動踐行群眾路線。

(二)“四個覆蓋”著眼于從根本上解決問題，避免了群眾路線表面化

“給人魚不如教人漁”，“教人漁”就是解決根本問題。“四個覆蓋”針對農(nóng)民群眾的求富、求安、求做主的普遍要求，沒有被動應付，也沒有采用頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、治標不治本的方法解決，而是通過建立完善相關體制機制，不僅解決具體問題，而且注重分析、尋找產(chǎn)生問題的原因，著眼于避免問題的出現(xiàn)和發(fā)生，使問題最大程度從根本上得到解決。

(三)“四個覆蓋”寓群眾路線于各項工作之中，避免了群眾路線運動化

“四個覆蓋”的核心，是基層黨組織全覆蓋，就是通過將黨組織建在基層民主組織、基層維穩(wěn)組織，建在行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)鏈上，實現(xiàn)基層黨組織與其他組織的耦合兼容，融入群眾的生產(chǎn)、生活之中，做到哪里需要，哪里就有黨員；哪里有黨員，哪里就有黨的組織；哪里有黨的組織，哪里就有黨員模范帶頭作用和黨組織領導核心作用的發(fā)揮，為農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展提供堅實的組織保證。[2]基層黨組織全覆蓋，有效地解決了農(nóng)村基層黨建工作與其他工作各吹各號、各唱各調(diào)、各干各事的“兩張皮”問題，為群眾建立起一支永遠不走的工作隊，使群眾路線不搞活動，也能得到貫徹；不用教育，也能經(jīng)常實踐。

(四)“四個覆蓋”為廣大無職黨員發(fā)揮作用提供了平臺，避免了踐行群眾路線主體個別化

貫徹群眾路線，是對全黨的要求，而不僅僅是領導干部的事情。踐行群眾路線的黨員越多，黨群關系越密切，黨的執(zhí)政基礎就越鞏固。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國共產(chǎn)黨現(xiàn)在已有黨員8512.7萬名，他們絕大多數(shù)屬于“無職黨員”，不是領導干部，但又工作、生活在群眾之中，一言一行都受到群眾關注。他們的作用發(fā)揮得如何，直接影響到黨在群眾中的形象，決定著黨的領導作用和戰(zhàn)斗力?！八膫€覆蓋”的實施，擴大了基層黨組織覆蓋面，通過實施黨員責任區(qū)、黨員示范戶、黨員設崗定責、黨員承諾制、黨員村民結對幫扶等項活動和組織形式，許多原來“無職”的黨員通過擔任黨小組長、村民代表、村監(jiān)會成員、矛盾糾紛調(diào)解員、綜治小區(qū)區(qū)長、組長等“職務”，找到了發(fā)揮作用、實現(xiàn)價值的舞臺，使黨員踐行群眾路線的主體力量不斷擴大，主體作用進一步增強。

三、“四個覆蓋”對更好堅持群眾路線具有重要啟示意義

這樣的啟示意義，集中表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)堅持群眾路線，要解決實際問題，更要科學解決實際問題

群眾路線不是空的，也不是簡單的從群眾中來到群眾中去，其核心是一切為了群眾。一切為了群眾，就要解決群眾關心的實際問題。這樣的問題有兩類：一是路不平、電不通、水不能喝等直接影響生活的問題，屬于生存問題，是眼前利益；二是如何致富、如何當家作主、如何改變居住環(huán)境和實現(xiàn)社會和諧等，屬于發(fā)展問題，是根本利益或長遠利益。這兩類問題，當然都要解決，一般原則是分清輕重緩急主次，量力而行，逐步解決。但“四個覆蓋”的做法也說明，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，要靠提高破案率，更要靠防范犯罪；對貧困群眾，要及時救濟，更要為他們開辟致富道路；保障村民當家作主權利得到實現(xiàn)，不能忽視建班子、調(diào)班子、換班子，更要靠加強體制機制建設?！皳P湯止沸，不如釜底抽薪”，只有抓住根本問題，著眼于從根本上解決問題，才有利于更好地維護群眾的利益，做到在日常工作中“任憑風浪起，穩(wěn)坐釣魚船”，而不是經(jīng)常要面對“火燒眉毛、先顧眼下”之類窮于應付的問題。

(二)堅持群眾路線，關鍵在服務，方向是建設服務型黨組織

實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民生產(chǎn)自主性增強，基層黨委、政府掌握的資源相對減少，在這樣的情況下，怎樣發(fā)揮基層黨組織的作用，加強黨的領導，是個很現(xiàn)實的問題。沿用計劃經(jīng)濟時期管控農(nóng)民的做法已經(jīng)行不通了，但放任自流、無為而治的做法也是極端錯誤的。“四個覆蓋”的做法證明，基層黨組織要適應社會主義新農(nóng)村建設形勢、任務的需要，必須從直接管理向提供服務轉(zhuǎn)型，從“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變，其發(fā)展方向就是建設服務型黨組織。肅寧實施基層黨組織全覆蓋，對于探索服務型黨組織怎樣建設，是個有益嘗試，邁出了可貴的一步。

(三)堅持群眾路線，必須尊重基層的首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新

十八大報告在重申建設學習型政黨、首次提出建設服務型政黨同時，還提出了建設創(chuàng)新型政黨的任務。生機勃勃的群眾實踐活動，是黨的創(chuàng)新活力的重要源泉，許多黨的建設創(chuàng)新實踐都來自基層?！八膫€覆蓋”是創(chuàng)新的產(chǎn)物，是上級黨組織重視、鼓勵基層創(chuàng)新和及時總結創(chuàng)新經(jīng)驗的結果。尊重基層的首創(chuàng)精神，將基層的創(chuàng)新實踐經(jīng)過歸納總結而上升為指導更大范圍工作的意見辦法，再到基層堅持下去，接受實踐檢驗并不斷完善，本身就是群眾路線的題中之義，是堅持群眾路線的內(nèi)在要求。

(四)堅持群眾路線要長期有效，必須在制度化上下功夫

對中國共產(chǎn)黨來說，堅持群眾路線不是權宜之計，而是永恒課題，這就需要解決長效機制問題。從理論上說，群眾路線無論內(nèi)容還是形式，都是豐富具體而又生動活潑的，其本身不宜程式化，也難以規(guī)范化、制度化，那樣做的結果只會走向僵化。但“四個覆蓋”的實踐也證明，通過搭建平臺、規(guī)定任務、完善機制，實現(xiàn)黨組織與其他組織的耦合兼容，則可以寓群眾路線于各項工作之中，將對黨員干部踐行群眾路線的要求變?yōu)橹贫然s束。這樣的做法對思考怎樣建立起堅持群眾路線的長效機制，有重要啟示和借鑒意義。

群眾路線是在革命和建設的偉大實踐中產(chǎn)生的。[3]“四個覆蓋”作為一項創(chuàng)新實踐，還在不斷深化完善。相信隨著它的推進，還會繼續(xù)探索創(chuàng)新，積累更加成熟的經(jīng)驗，為我們在如何堅持群眾路線、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理、提高農(nóng)村組織化程度、建設學習型服務型創(chuàng)新型基層黨組織等方面，帶來更多啟示。

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2]“完善黨領導農(nóng)村工作體制機制對策研究”課題組.農(nóng)村社會管理的一場革命——關于肅寧縣實施“四個覆蓋”的研究報告[J].領導之友，2010(6).

[3]李春耕.“毛澤東與黨的群眾路線學術研討會”綜述[J].中國井岡山干部學院學報，2014(1).

(責任編輯：徐國棟)

Exploration in Institutionalizing the Practice of the Mass Line:The Case of “Four-Coverage” in Suning County

XUE Jian-zhong

(DepartmentofTeaching&ResearchonPartyBuilding,PartySchooloftheCPCHebeiProvincialCommittee,Shijiazhuang,Hebei050061,China)

Suning County explored institutionally the practice of the mass line,covering grassroots democratic organizations,grassroots economic cooperation organizations,grassroots stability maintaining organizations,and grassroots party organizations.The “four-coverage” is a concrete practice of the mass line under the new situation,providing an institutionalized platform for party member cadres to practice the mass line.It bases in solving actual problems,avoiding the formalization of the mass line;it eyes on substantial solutions,preventing the mass line being superficial;it embodies the mass line in various jobs,avoiding the movement-style implementation of the mass line,and it provides a platform for the non-leader party members to play their roles,avoiding particularization of the subject of practicing the mass line.

mass line;exploration in institutionalization;“four-coverage”

2013-12-10

薛建中(1954—)，男，河北臨城人，中共河北省委黨校黨建教研部主任、教授，研究方向為黨的建設。

D26

A

1674-0599(2014)02-0093-05