新生代農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算框架分析
——來(lái)自Z市的案例

□匡賢明 黃麗麗

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院 經(jīng)濟(jì)研究所，海南 570311)

新生代農(nóng)民工市民化成本的測(cè)算框架分析
——來(lái)自Z市的案例

□匡賢明 黃麗麗

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院 經(jīng)濟(jì)研究所，海南 570311)

與第一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工在市民化進(jìn)程中有著不同的訴求，由此形成不同的市民化成本特點(diǎn)。本文以加快新生代農(nóng)民工市民化為基本政策目標(biāo)，構(gòu)建一個(gè)更具普遍意義的農(nóng)民工市民化成本分析框架，并且結(jié)合在Z市的調(diào)研訪(fǎng)談以及獲得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，初步測(cè)算出新生代農(nóng)民工市民化的成本。

新生代農(nóng)民工；市民化；成本

解決農(nóng)民工問(wèn)題已是公共政策的目標(biāo)之一。早在2006年，國(guó)家就專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》；中共十八大報(bào)告也指出，要“加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；十八屆三中全會(huì)決定更是明確提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。就目前的情況來(lái)說(shuō)，新生代農(nóng)民工是最具備市民化條件的群體。加快解決這部分群體的市民化問(wèn)題，既有迫切性，又有現(xiàn)實(shí)性。

一、農(nóng)民工市民化成本：研究述評(píng)與成本矩陣

農(nóng)民工市民化是一個(gè)近年來(lái)關(guān)注度不斷提升的話(huà)題。在這方面，目前有不少優(yōu)秀的研究成果。本文擬在此基礎(chǔ)上提煉出市民化的成本矩陣。

(一)簡(jiǎn)要綜述

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組測(cè)算結(jié)果是，農(nóng)民工市民化成本約為8萬(wàn)元/人，以2.5億農(nóng)民工為基數(shù)計(jì)算，總成本將達(dá)20余萬(wàn)億元。分解到20年，則每年所需資金為1萬(wàn)億元，約占2010年8.3萬(wàn)億元財(cái)政收入的12%左右。[1]

國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2006年所做的調(diào)研顯示，每新增一個(gè)城市人口需要增加的市政公用設(shè)施配套費(fèi)，在小城市為2萬(wàn)元，中等城市為3萬(wàn)元，大城市為6萬(wàn)元，特大城市為10萬(wàn)元。[2]

中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)發(fā)布的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告 2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略》認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬(wàn)元左右。[3]

《2009中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》中認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的總社會(huì)成本為9.8萬(wàn)元/人，包括7.35萬(wàn)元的“個(gè)人生存成本”和2.47萬(wàn)元的“個(gè)人發(fā)展成本”。[4]

中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組的測(cè)算表明，每轉(zhuǎn)變一個(gè)農(nóng)民為城市居民需要支付的社會(huì)總成本約為2.5萬(wàn)元，2 億農(nóng)民工及其子女市民化，需要支付社會(huì)總成本約5萬(wàn)億元。按 20 年計(jì)算，每年需要支付社會(huì)總成本約2500億元。[5]

張占斌、馮俏彬等測(cè)算表明，要將在城市居住的近1.6億農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)“有活干，有房住，有學(xué)上，有保障”的成本是1.8萬(wàn)億元左右，即人均1萬(wàn)元左右。[6]

張國(guó)勝采用市轄區(qū)的人均城市生活成本、人均教育成本、人均社會(huì)保障成本、人均城市住房成本、人均基礎(chǔ)設(shè)施成本5個(gè)指標(biāo)，測(cè)量出全國(guó) 43個(gè)城市農(nóng)民工市民化成本，并按地區(qū)和類(lèi)型歸納得出:東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工市民化人均成本為 97792元，第二代農(nóng)民工市民化人均成本為86319元；內(nèi)陸地區(qū)第一代農(nóng)民工市民化人均成本為 57137元，第二代農(nóng)民工市民化人均成本為49721元。[7]

(二)簡(jiǎn)要述評(píng)

現(xiàn)有研究為農(nóng)民工市民化及其成本研究提供了有益啟示。但客觀(guān)地看，由于研究范疇、術(shù)語(yǔ)界定、測(cè)算方法等未形成廣泛共識(shí)，分析框架和測(cè)算方法各異，導(dǎo)致了測(cè)算結(jié)果相去甚遠(yuǎn)，對(duì)決策的參考意義受到一定的影響。

1.農(nóng)民工市民化成本的主體與范疇不清晰。外來(lái)務(wù)工人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、農(nóng)民工等概念在研究中被視為同一范疇。但從現(xiàn)實(shí)情況看，三者還有一定區(qū)別。對(duì)農(nóng)民工市民化未有統(tǒng)一范疇界定，使各研究提出的成本總量各不相同。

2.農(nóng)民工市民化在不同程度下的成本沒(méi)有清晰界定。農(nóng)民工市民化是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有著不同的程度。邏輯上講，農(nóng)民工融入城市是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，可以分為初步融入、中度融入和完全融入三個(gè)階段。不同階段的市民化所需要的成本并不同。如果不就此做出嚴(yán)格界定并分別測(cè)算相應(yīng)的成本，很難具有說(shuō)服力，對(duì)政策決策的參考作用也有限*黨國(guó)英(2012)就曾提出，不能把農(nóng)民工進(jìn)入城市不算作市民化。其核心意思就是，農(nóng)民工從脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)入到城市開(kāi)始，到經(jīng)濟(jì)社會(huì)完全融入城市為止，事實(shí)上表明不同的融入程度。。

3.農(nóng)民工市民化的無(wú)關(guān)成本與機(jī)會(huì)成本。不少研究在兩個(gè)方面混淆了農(nóng)民工市民化的成本：一是把無(wú)關(guān)成本計(jì)算在內(nèi)。例如，推進(jìn)農(nóng)民工市民化與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的成本，在很大程度上有所重合。從國(guó)家層面上，在建立公共服務(wù)體系框架過(guò)程中，農(nóng)民工市民化的成本已經(jīng)在支出。也就是說(shuō)，這些成本的支出，在很大程度上并不是為了農(nóng)民工市民化而專(zhuān)門(mén)設(shè)定的，而是基本公共服務(wù)均等化的必要支出，這些不能完全計(jì)入農(nóng)民工市民化的成本中；只有農(nóng)民工市民化帶來(lái)的公共服務(wù)增量支出，才是農(nóng)民工市民化的政策成本。二是忽略了農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本。對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，市民化直接的貨幣支出成本并不大，其在農(nóng)村的既有權(quán)益的放棄才是最大的機(jī)會(huì)成本，需要考慮在內(nèi)，否則容易低估農(nóng)民工市民化的難度。

4.農(nóng)民工市民化的短期成本與長(zhǎng)期成本。容易對(duì)決策者產(chǎn)生誤導(dǎo)的是，農(nóng)民工市民化的成本都需要在短期內(nèi)支付。但從實(shí)踐看，由于農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工當(dāng)前特定的生命周期，相當(dāng)一部分市民化的成本是在遠(yuǎn)期支付的。不考慮支付方式(支出的期限要求)因素，只測(cè)算總量成本，恐怕將誤導(dǎo)政策決策。

二、 農(nóng)民工市民化成本矩陣與新生代農(nóng)民工市民化的成本特點(diǎn)

(一)農(nóng)民工市民化成本矩陣

農(nóng)民工市民化意味著，在農(nóng)村生活的農(nóng)民，離開(kāi)他們的土地和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，進(jìn)城從事非農(nóng)工作，在適應(yīng)城市生活的過(guò)程中，其工作和生活方式逐漸向城市市民靠攏，其身份、地位、價(jià)值觀(guān)、社會(huì)權(quán)益、生產(chǎn)生活方式等都發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在這個(gè)進(jìn)程中，相關(guān)利益主體需要就成本-收益進(jìn)行分析決策。本文以初步融入、中度融入和完全融入為標(biāo)準(zhǔn)，分別分析地方政府、農(nóng)民工和用工企業(yè)三者的成本-收益分析并歸納出成本矩陣：

1.地方政府成本-收益分析。第一，成本。不考慮支付時(shí)間的因素，包括兩類(lèi)：直接成本,主要是基本公共服務(wù)支出，包括教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、住房保障、救助救濟(jì)等；間接成本，主要是促進(jìn)社會(huì)融入的支出，包括社區(qū)建設(shè)、培育社會(huì)組織發(fā)展、預(yù)防社會(huì)犯罪成本等。需要強(qiáng)調(diào)的是，固定資產(chǎn)投資、就業(yè)支出(如公益崗位向新市民的開(kāi)放)等，并不是為了農(nóng)民工市民化專(zhuān)門(mén)設(shè)置，而是正常的公共政策支出，盡管這客觀(guān)上有助于加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。第二，收益。包括：直接收益，即吸引大量合乎條件和要求的勞動(dòng)力，這也是地方政府最直接的目標(biāo)；間接收益，即農(nóng)民工能夠形成比較穩(wěn)定的制度預(yù)期，有助于減少社會(huì)沖突、改善社會(huì)環(huán)境，從而推進(jìn)社會(huì)和諧。

2.農(nóng)民工成本-收益分析。第一，成本。包括三方面：一是成為市民后需要個(gè)人承擔(dān)的社會(huì)保障新增支出，即由于身份轉(zhuǎn)化帶來(lái)的福利標(biāo)準(zhǔn)提高而增加的部分；二是社會(huì)融入成本，即形成社會(huì)資本所需要的成本；三是機(jī)會(huì)成本，主要包括農(nóng)民工放棄農(nóng)村戶(hù)籍后隨之放棄的農(nóng)村土地權(quán)益，即宅基地和承包地的權(quán)益。第二，收益。包括兩方面：一是直接收益，通過(guò)市民化，農(nóng)民工可以享受到與城市戶(hù)籍居民無(wú)差異的社會(huì)福利和公民權(quán)益；二是間接收益，主要是農(nóng)民工在市民化過(guò)程中逐步融入城市，積累了新的社會(huì)資本，有新的社會(huì)參與機(jī)會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了向上的社會(huì)流動(dòng)。正是這種向上流動(dòng)的渴望激勵(lì)并支撐著農(nóng)民工忍受融入城市進(jìn)程中的各種痛苦。

3.用工企業(yè)成本-收益分析。第一，成本。主要是兩方面：一是隨著農(nóng)民工身份的轉(zhuǎn)變，企業(yè)應(yīng)提供與城市居民同等的福利待遇新增成本；二是企業(yè)為穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、提高農(nóng)民工技能而提供的職業(yè)技能培訓(xùn)成本。第二，收益：農(nóng)民工市民化對(duì)用工企業(yè)來(lái)說(shuō)沒(méi)有直接收益。其間接收益一是農(nóng)民工市民化所帶來(lái)穩(wěn)定的勞動(dòng)力資源；二是農(nóng)民工市民化后，農(nóng)民工制度預(yù)期的穩(wěn)定，將帶來(lái)類(lèi)似效益工資的效應(yīng)，即促進(jìn)潛在生產(chǎn)率的提高。

表1 農(nóng)民工市民化成本矩陣圖

(二)新生代農(nóng)民工市民化的特點(diǎn)

新生代農(nóng)民工一般都是80后、90后，其父輩在城市打工，他們出生以后就在城市上學(xué)、打工。他們已經(jīng)習(xí)慣了城市的環(huán)境，對(duì)農(nóng)村反而陌生。這些“農(nóng)村皮城市心”的新生代農(nóng)民工的市民化，其成本有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.新生代農(nóng)民工市民化大多沒(méi)有初步融入成本，且部分中度融入成本也已支付。新生代農(nóng)民工大多是在城市長(zhǎng)大，他們?nèi)谌氤鞘械倪^(guò)程，與其在城市生活大多同步開(kāi)始。過(guò)去幾年來(lái)，隨著公共服務(wù)體系建設(shè)的不斷加快，他們享受的公共服務(wù)范圍也在逐步擴(kuò)大，與城市戶(hù)籍居民的福利差距在逐步縮小。他們面臨的融入障礙，主要是從進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)始。此后，他們將逐步面臨子女教育、住房、公民權(quán)益、社會(huì)資本積累等問(wèn)題。有調(diào)查顯示，流動(dòng)人口在廣東入戶(hù)的最大動(dòng)因是子女教育。根據(jù)廣東省教育廳測(cè)算，如果將目前民辦學(xué)校的162萬(wàn)義務(wù)段隨遷學(xué)生的3/4轉(zhuǎn)入公辦學(xué)校就讀，年度生均公用經(jīng)費(fèi)需支出43億元，年度教師開(kāi)支需支出130億元，合計(jì)173億元；另需新增學(xué)校建設(shè)用地2.2萬(wàn)畝，一次性建設(shè)投入200億元，而中央獎(jiǎng)補(bǔ)2011年只有5億元，與實(shí)際需求差距太大。[8]

2.新生代農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本明顯降低。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一項(xiàng)調(diào)查顯示，30%多的新生代農(nóng)民工在農(nóng)村沒(méi)有承包地，40%多沒(méi)有宅基地。[9]對(duì)沒(méi)有土地的新生代農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，不存在放棄農(nóng)村土地權(quán)益的問(wèn)題。這是與第一代農(nóng)民工最大的成本區(qū)別。

3.新生代農(nóng)民工市民化以遠(yuǎn)期成本為主。與第一代農(nóng)民工逐步退出勞動(dòng)力市場(chǎng)不同，新生代農(nóng)民工大都剛進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，距離退休還有相當(dāng)長(zhǎng)的距離。他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障成本，大都在30年后才需要支付的。對(duì)政府而言，近期支出壓力較小而遠(yuǎn)期支出成本較大。

4.新生代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本不容忽視。盡管新生代農(nóng)民工有一定的城市融入，但半融入狀態(tài)容易帶來(lái)更大的社會(huì)沖突。美國(guó)社會(huì)學(xué)家對(duì)美國(guó)社會(huì)移民進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，第二代進(jìn)城農(nóng)民在面對(duì)社會(huì)不平等時(shí)缺乏忍耐性，往往會(huì)采取一些比較激烈的對(duì)抗性行為，來(lái)直接或間接表達(dá)他們的不滿(mǎn)。所以，第二代移民的失范行為較多，由此帶來(lái)更大的社會(huì)沖突。此外，新生代農(nóng)民工的利益訴求明顯不同。他們不僅有生存需求，更有發(fā)展需求；不僅有保障勞動(dòng)權(quán)益的訴求，甚至有社會(huì)參與的訴求。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，能否加快推進(jìn)新生代農(nóng)民工的社會(huì)融合，面臨的任務(wù)更艱巨，需要投入更多的社會(huì)管理精力與成本。

三、Z市新生代農(nóng)民工市民化成本估算

筆者在Z市就這一問(wèn)題做過(guò)數(shù)次調(diào)研*筆者于2011-2013年間數(shù)次前往Z市調(diào)研。由于研究涉及到一些未公開(kāi)的內(nèi)部數(shù)據(jù)，根據(jù)慣例，本文對(duì)Z市做匿名技術(shù)處理。在此感謝在調(diào)研中給予支持的政府部門(mén)、企業(yè)與社會(huì)組織等。，利用上述成本分析框架，以2012年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，初步測(cè)算Z市98.10萬(wàn)新生代農(nóng)民工市民化的成本及其構(gòu)成*根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2011年年末Z市常住人口310余萬(wàn)；年末戶(hù)籍人口150萬(wàn)人。由此可知年末外來(lái)人口163.50萬(wàn)人。按新生代農(nóng)民工占比60%估算，新生代農(nóng)民工規(guī)模約為98.10萬(wàn)人。這個(gè)估算得到Z市有關(guān)方面的認(rèn)可。。

(一)政府成本支出估算

早在2009年，外來(lái)人口占比達(dá)到53%的Z市就率先推出農(nóng)民工積分入戶(hù)、入學(xué)制度；此后，Z市又陸續(xù)出臺(tái)一系列舉措，不斷消弭本地人和外來(lái)人員的身份隔閡，努力推進(jìn)全民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、基本公共服務(wù)公平等發(fā)展機(jī)遇。梳理顯示，Z市戶(hù)籍居民和外來(lái)人口因其戶(hù)籍地政策不同而存在差異的項(xiàng)目有7項(xiàng)，包括計(jì)生政策、計(jì)生補(bǔ)貼、五保供養(yǎng)、退役安置、撫恤待遇、最低生活標(biāo)準(zhǔn)、住房保障等；在公共服務(wù)方面的差異主要集中在教育方面。除此之外，在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、衛(wèi)生、文化、體育、公共交通、有線(xiàn)電視、用水、用電和用氣等公共服務(wù)方面的差別并不明顯甚至不存在差別。

第一，義務(wù)教育新增成本。這是政府承擔(dān)的新生代農(nóng)民工市民化最大的成本所在。目前外來(lái)人口子女義務(wù)教育階段入學(xué)主要是通過(guò)私立學(xué)校，滿(mǎn)足積分條件的可申請(qǐng)入學(xué)Z市公立學(xué)校。要實(shí)現(xiàn)無(wú)差別的義務(wù)教育，需要新增開(kāi)支不僅包括財(cái)政的人均義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)支出，還包括教師、固定資產(chǎn)投資等支出。

調(diào)研顯示，到2012年，Z市每新增一個(gè)小學(xué)公立學(xué)位，需要增加財(cái)政支出8000元/年；每新增一個(gè)初中公立學(xué)校學(xué)位，需要增加財(cái)政支出10000元/年*在Z市教育局調(diào)研了解的情況。。目前Z市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的外來(lái)務(wù)工人員隨遷子女達(dá)16萬(wàn)多人，解決符合條件的持暫住證人員子女與常住戶(hù)口人員的子女享受同等免費(fèi)義務(wù)教育共64580人*在Z市財(cái)政局調(diào)研了解的情況。。如果每年解決5000個(gè)左右學(xué)位，按每個(gè)公立學(xué)位平均9000元/年計(jì)算，財(cái)政每年需要新增支出4500萬(wàn)元。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)新增成本。目前外來(lái)人口和城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口之間在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)方面的差異已基本消除，主要差距在于微小的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，只有非本市戶(hù)籍城鎮(zhèn)職工、大中專(zhuān)學(xué)生可參加城鄉(xiāng)居民門(mén)診基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

第三，民政保障與服務(wù)新增成本。在社會(huì)救助上，外來(lái)人口與Z市城鎮(zhèn)居民沒(méi)有區(qū)別，民政部門(mén)視求助者(含外來(lái)人口)的具體情況給予適當(dāng)救助。當(dāng)前外來(lái)人口與城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口的主要差別在于：一是短期的最低生活保障，目前新生代農(nóng)民工還不能享受這塊福利。按350元/人/月標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，市民化后需新增成本4200元/年。二是遠(yuǎn)期支出，主要是兩項(xiàng)。第一，撫恤支出。2010年“三屬”標(biāo)準(zhǔn)為1060元/月，孤老為1380元/月。按1380元/月標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，需要新增支出16560元/年。第二，養(yǎng)老支出。新生代農(nóng)民工市民化后，如在Z市享受養(yǎng)老服務(wù)，每月標(biāo)準(zhǔn)為470元/人，一年需新增支出5640元/人。需要說(shuō)明，這項(xiàng)支出將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高而提高，但屬于未來(lái)30-40年后的遠(yuǎn)期支出成本。

第四，住房保障新增成本。從Z市出臺(tái)的2010-2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃可推算，全市每年公共租賃住房需求將新增200套，其單套建筑面積不超過(guò)60平方米。如果按照市場(chǎng)價(jià)籌集每套約50平方米二手房測(cè)算，每年度約需專(zhuān)項(xiàng)資金1000萬(wàn)元，每套平均成本5萬(wàn)元(綜合新建、收購(gòu)與承租等方式的平均成本)。假設(shè)未來(lái)10年Z市每年為新生代農(nóng)民工新增200套公租房，按現(xiàn)有的月租13元/平方米測(cè)算，可收取租金156萬(wàn)。由此Z市每年為流動(dòng)人口投入的住房保障大概為844萬(wàn)左右，一套支出成本平均為4.22萬(wàn)元/年；按一戶(hù)3.1人測(cè)算*本報(bào)告在測(cè)算過(guò)程中涉及到以戶(hù)為單位的成本，為形成可比較的標(biāo)準(zhǔn)，本報(bào)告均按戶(hù)均3.1人(六普家庭戶(hù)規(guī)模)做相應(yīng)折算。，每人成本平均為13613元/年。但在10年后，不考慮租金上調(diào)因素，2000套公租房每年可帶來(lái)1560萬(wàn)的凈租金收入。這將形成市財(cái)政的一個(gè)穩(wěn)定收入。因此，以20年為周期，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)的新生代農(nóng)民人均工住房補(bǔ)助，并不需要13613元/年，熨平后的人均住房補(bǔ)貼成本約為6800元/年。

第五，人口計(jì)生服務(wù)與補(bǔ)貼新增成本。在人口計(jì)生服務(wù)方面，目前城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口與持有居住證1年以上的外來(lái)人口之間無(wú)差別。對(duì)Z市政府來(lái)說(shuō)主要成本支出的差異是：戶(hù)籍人口20元/月獨(dú)生子女保健費(fèi)和150元/月/人的獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金(男性年滿(mǎn)60周歲，女性年滿(mǎn)55周歲)。按規(guī)定，已領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，從領(lǐng)證之日起至子女14周歲止，可享受獨(dú)生子女保健費(fèi)，因此每個(gè)家庭最多可領(lǐng)取3360元。目前我國(guó)男性平均壽命70歲，女性平均壽命74歲。依此標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)費(fèi)用平均每個(gè)家庭合計(jì)為52200元。需要說(shuō)明，這項(xiàng)補(bǔ)貼的前提是入戶(hù)農(nóng)民工沒(méi)有違反計(jì)劃生育政策且只有一個(gè)孩子，獨(dú)生子女保健費(fèi)為近期成本，每個(gè)家庭為280元/年；獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)金是遠(yuǎn)期成本，至少在25-30年后才支出，每個(gè)家庭平均為2747元/年。

第六，社會(huì)整合新增成本。從調(diào)研所得到的情況看，由于社會(huì)融入未得到有效解決，新生代農(nóng)民工的犯罪問(wèn)題容易激化。要預(yù)防這類(lèi)犯罪，關(guān)鍵在于推進(jìn)社會(huì)整合，由此需要相應(yīng)的成本支出。當(dāng)前各項(xiàng)研究并無(wú)對(duì)預(yù)防犯罪提出具體的測(cè)算方法。本報(bào)告把財(cái)政支出中用于公共安全按比例分?jǐn)偟叫律r(nóng)民工上，以此測(cè)算相應(yīng)的預(yù)防犯罪成本。2011年Z市支出中公共安全支出為141035萬(wàn)元，常住人口人均支出450元/年。按98.1萬(wàn)人左右的新生代農(nóng)民工估算，合計(jì)投入4.4億元。

(二)新生代農(nóng)民工自身成本估算

第一，社會(huì)保障支出個(gè)人承擔(dān)部分新增成本。新生代農(nóng)民工成為市民化后，在其有穩(wěn)定職業(yè)的情況下，個(gè)人新增的福利支出為：市民化之前繳納的農(nóng)村社會(huì)保障支出與市民化后繳納的職工社會(huì)保障支出之間的差額。分析可知這個(gè)差額每個(gè)月為204元，每年約合2448元。如果把新生代農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工福利范圍，差額將更大。

第二，新生代農(nóng)民工社會(huì)融入成本。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：約占70.8%的農(nóng)民工對(duì)Z市本地人的風(fēng)俗文化不太了解，約占25.7%的農(nóng)民工不清楚Z市風(fēng)俗文化。這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工融入Z市*在Z市與農(nóng)民工座談時(shí)了解的情況。。假設(shè)農(nóng)民工每年用于文化娛樂(lè)的支出逐步與城鄉(xiāng)居民用于文化娛樂(lè)的支出持平，是他們?nèi)谌氤鞘械囊粋€(gè)基本條件。根據(jù)調(diào)研，2011年城鎮(zhèn)居民年人均文教娛樂(lè)支出為1851.74元，而對(duì)珠三角新生代農(nóng)民工的調(diào)研顯示，他們每個(gè)月的文化娛樂(lè)支出僅為12元，一年合計(jì)約為150元左右。[10]新生代農(nóng)民工要融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，如果以城鎮(zhèn)居民文教娛樂(lè)支出一半計(jì)算，也需要承擔(dān)接近800元/年的成本。

第三，土地權(quán)益放棄的機(jī)會(huì)成本。對(duì)新生代農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，其決策的難處集中在土地權(quán)益問(wèn)題。根據(jù)土地承包法，承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。因此，如果農(nóng)民工把戶(hù)籍從農(nóng)村轉(zhuǎn)出，不可避免地涉及到土地權(quán)益。放棄土地成為新生代農(nóng)民工市民化的機(jī)會(huì)成本。

對(duì)于不同地區(qū)的土地，由于其價(jià)值不同，很難精確估算土地權(quán)益放棄的成本。本文以全國(guó)數(shù)據(jù)從兩個(gè)角度大致估算。一是耕地的每年產(chǎn)出價(jià)值。中國(guó)耕地面積約為18.26億畝，按2011年6.57億農(nóng)村戶(hù)籍人員測(cè)算，人均耕地為2.78畝。僅按現(xiàn)行國(guó)家農(nóng)業(yè)直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，每畝耕地每年補(bǔ)貼約為170元左右；加上每畝流轉(zhuǎn)租金每年平均500元左右(2008年租金中值為300元)，每年土地收益平均為1860元左右。按現(xiàn)有的政策，如果新生代農(nóng)民工不退出農(nóng)村戶(hù)籍，這個(gè)收益將為其所享有。二是耕地的征用價(jià)值。如果政府征地，則將享受一次性補(bǔ)償以及相應(yīng)的福利補(bǔ)貼。如果征地成本按4萬(wàn)元一畝的原標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，則補(bǔ)償款將平均為11萬(wàn)元。以新生代農(nóng)民工擁有土地50年計(jì)算，平均每年為2220元左右。兩種算法差距不大，我們?nèi)?860元和2220元的平均值作為新生代農(nóng)民工市民化每年的機(jī)會(huì)成本，即2000元/年。需要說(shuō)明的是，不是所有的新生代農(nóng)民工都有這個(gè)成本。對(duì)這部分人來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地權(quán)益放棄的機(jī)會(huì)成本就為零。

(三)用工企業(yè)成本估算

第一，社會(huì)福利新增成本。一般來(lái)說(shuō)，外來(lái)人口有正式工作(有勞動(dòng)合同)才能參保，不能以靈活就業(yè)人員身份參保。因此，新生代農(nóng)民工成功找到工作后，可以享受到相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。根據(jù)最新調(diào)整，Z市機(jī)關(guān)企事業(yè)單位參保人員、個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)參保人員應(yīng)按工資、薪金收入如實(shí)申報(bào)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，并從2013年3月1日起，養(yǎng)老保險(xiǎn)申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)下限由每月1100元調(diào)升至1500元*Z市地方稅務(wù)局、Z市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)調(diào)整的通知，2013年2月。。按1500元的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)雇用一個(gè)新生代農(nóng)民工，需新增養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為300元/月；按Z市最低工資標(biāo)準(zhǔn)1310元/月計(jì)算，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等其它支出為249元/月；合計(jì)新增社會(huì)福利成本為6588元/人/年。

第二，企業(yè)培訓(xùn)成本。企業(yè)為提升勞動(dòng)生產(chǎn)率需要對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，由此形成成本支出。不同企業(yè)對(duì)新生代農(nóng)民工支付的培訓(xùn)成本不一。假設(shè)其支出占企業(yè)實(shí)際工資總額的2.5%左右，其中50%用于支付新生代農(nóng)民工培訓(xùn)。按2011年統(tǒng)計(jì)口徑，Z市一年城鎮(zhèn)在崗職工工資總額為152.62億元，一年Z市各類(lèi)企業(yè)為新生代農(nóng)民工支付的培訓(xùn)成本將為1.9億，平均到98.1萬(wàn)新生代農(nóng)民工，人均培訓(xùn)成本為194元/年。

四、 Z市新生代農(nóng)民工市民化總成本

從上面分析可以初步估算，Z市新生代農(nóng)民工初步融入成本可以忽略；中度融入成本合計(jì)約為29276元/年/人(近期)；在遠(yuǎn)期，中度融入的成本將為49783元/年/人。對(duì)完全融入，在中度融入的基礎(chǔ)上需要增加相應(yīng)的支出，初步估算為1444元/年/人，累計(jì)為30720元。因此，新生代農(nóng)民工完全融入Z市，實(shí)現(xiàn)真正意義上的市民化，所需的全部成本大約為30720-51227元/年/人。

表2 Z市新生代農(nóng)民工市民化成本估算

注：機(jī)會(huì)成本不納入到總成本匯總中，它是農(nóng)民工自己決策時(shí)的成本參考。

進(jìn)一步分析，Z市新生代農(nóng)民工成本將呈現(xiàn)“三多三少”的特點(diǎn)：

第一，估算成本多，實(shí)際成本少。測(cè)算的結(jié)果平均每個(gè)農(nóng)民工市民化成本大約為30720-51227元/年/人，但這只是針對(duì)典型的新生代農(nóng)民工。事實(shí)上，并非每項(xiàng)成本都是新生代農(nóng)民工市民化的必須成本。例如，義務(wù)教育只是針對(duì)新生代農(nóng)民工中的學(xué)齡兒童；再例如，人口與計(jì)生服務(wù)的對(duì)象更窄小，當(dāng)期對(duì)象有限。因此，新生代農(nóng)民工的特點(diǎn)決定了很多成本并不需要為每個(gè)農(nóng)民工支付，實(shí)際成本要低于估算成本。這也是本文不計(jì)算市民化總成本的一個(gè)重要原因。

第二，遠(yuǎn)期成本多，近期成本少。新生代農(nóng)民工的生命周期決定了，大部分基本社會(huì)保障的支出需要在遠(yuǎn)期支付(30-40年后)，近期成本以子女義務(wù)教育為主，考慮到適齡入學(xué)兒童的總體規(guī)模并不大，近期成本總體并不多。

第三，機(jī)會(huì)成本多，顯性成本少。從不同的主體出發(fā)，顯性成本與機(jī)會(huì)成本之間有一定的差距。本報(bào)告提出的成本是政府、用工企業(yè)、新生代農(nóng)民工承擔(dān)的顯性成本；對(duì)新生代農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，還需要支付一個(gè)機(jī)會(huì)成本。盡管政府不需要支付這些成本，但如果忽略這些機(jī)會(huì)成本，政策實(shí)施效果有可能出現(xiàn)偏差。

五、簡(jiǎn)要結(jié)語(yǔ)

在推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，成本問(wèn)題需要客觀(guān)判斷，既不要夸大成本，給決策者形成誤導(dǎo)；又不能忽略相關(guān)主體的成本。本文力圖提出一個(gè)分析框架，測(cè)算出新生代農(nóng)民工市民化的成本。從上述測(cè)算可以看出，新生代農(nóng)民工的市民化成本，低于現(xiàn)有研究的一些測(cè)算。考慮到支付時(shí)間和主體，其成本并不是無(wú)法承擔(dān)。當(dāng)然，這個(gè)結(jié)論希望得到更多研究的支持。

如果這個(gè)判斷成立的話(huà)，那么解決新生代農(nóng)民工市民化的成本問(wèn)題，與其說(shuō)是總量問(wèn)題，不如說(shuō)是結(jié)構(gòu)問(wèn)題；與其說(shuō)是財(cái)政問(wèn)題，不如說(shuō)是決心問(wèn)題。過(guò)于夸大農(nóng)民工市民化成本，并不利于問(wèn)題的解決。關(guān)鍵在于鼓勵(lì)各地方政府積極探索，包括采取積分入戶(hù)等方式，明確中央政府和地方政府的責(zé)任分工，明確政府與企業(yè)責(zé)任分工，明確企業(yè)與個(gè)人責(zé)任分工。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，來(lái)提高各方、尤其是地方政府促進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性。

[1]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組．農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向[J]．改革，2011(05).

[2]農(nóng)民工“市民化”:中國(guó)“窮二代”致富成本有多高？[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-03-31.

[3]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì).中國(guó)發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國(guó)新型城市化戰(zhàn)略[M]．北京：人民出版社，2010.

[4]曹兵，郭玉輝.論農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本構(gòu)成[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2012(08).

[5]中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.中國(guó)城市化的成本分析[A]2005中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告[M].北京：科學(xué)出版社，2005.

[6]馮俏彬.構(gòu)建農(nóng)民工市民化成本的合理分擔(dān)機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)政，2013(13).

[7]張國(guó)勝．基于社會(huì)成本考慮的農(nóng)民工市民化:一個(gè)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國(guó)的視角與政策選擇[J]．中國(guó)軟科學(xué)， 2009(4).

[8]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“流動(dòng)人口服務(wù)管理政策總體研究”課題組.創(chuàng)新社會(huì)管理 促進(jìn)社會(huì)融合——廣東省創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理體制機(jī)制調(diào)查[Z].調(diào)查研究報(bào)告，2012年第115號(hào).

[9]劉洪銀.農(nóng)地權(quán)益：新生代農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)[N].開(kāi)放導(dǎo)報(bào),2012.

[10]郭巍青,林濤,陳曉運(yùn),江之浛.金融危機(jī)下的農(nóng)民工收支狀況[N].南方都市報(bào)，2010-02-28.

(責(zé)任編輯：廖才茂)

An Analytical Framework for Calculating the Costs of Transforming the New-generation Migrant Workers into Townspeople:The Case of Z City

KUANG Xian-ming HUANG Li-li

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Hainan570311,China)

Unlike the first-generation migrant workers,the new-generation migration workers have different appeals in the process of transforming into townspeople,thus forming different characteristics in the cost of transforming into townspeople.This paper,aimed at the policy goal of accelerating the transforming of the new-generation migrant workers into townspeople,sets forth a universal analytical framework for calculating the cost of transforming migrant workers into townspeople,and based on the interview and investigation in Z City,primarily works out the cost of transforming the new-generation migrant workers into townspeople.

new-generation migrant worker;transform into townspeople;cost

2014-02-12

匡賢明(1978—)，男，江西泰和人，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、副研究員，研究方向?yàn)橹袊?guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)；黃麗麗(1983—)，女，安徽蕪湖人，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院經(jīng)濟(jì)研究所實(shí)習(xí)研究員，研究方向?yàn)檗D(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)。[基金項(xiàng)目]本文系國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目“擴(kuò)大消費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制與戰(zhàn)略重點(diǎn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13XGL001)的階段性成果。

F303.3

A

1674-0599(2014)02-0118-08