我國地方政府自主發(fā)債問題探討

鄭家杰

(湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062)

地方政府債券(Local Treasury Bonds)，簡稱“地方債”，是指地方政府以稅收和自身信用作為擔(dān)保，通過承擔(dān)債券到期還本付息的方式來籌集資金的一種債務(wù)憑證。本次地方政府發(fā)行的市政債，是以政府稅收等一般財政收入或項(xiàng)目收益為償債來源，主要用于交通、教育、通信、醫(yī)療等地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券。2014年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部頒布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，該辦法規(guī)定，本次地方債試點(diǎn)的六省包括浙江、江蘇、山東、廣東、江西以及寧夏，四個城市包括北京、上海、深圳以及青島[1]。早在2011年，為了拓寬地方政府融資渠道，類似的試點(diǎn)項(xiàng)目就曾經(jīng)推出過，當(dāng)時是允許個別省市自行發(fā)債，但這些債券依然需要財政部代為還本付息。而此次推出的西方式市政債券試點(diǎn)，最大亮點(diǎn)是地方政府實(shí)現(xiàn)了真正意義上的自主發(fā)債(債務(wù)規(guī)模自主、涉及項(xiàng)目自主、發(fā)債用途自定)，并且由其自行償付。地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)正式推出之后，地方有了規(guī)范化的融資渠道，有助于解決目前地方政府在債務(wù)發(fā)行管理上存在的不規(guī)范行為。比如有助于消除目前通過融資平臺來籌集資金所帶來的一些問題。從長遠(yuǎn)來看，政府通過債務(wù)的方式來籌集資金，顯然會對市場產(chǎn)生一種擠出效應(yīng)。而不久前公布的最新版預(yù)算法草案也明確提出了允許地方政府直接發(fā)行債券，為重點(diǎn)項(xiàng)目融資的規(guī)定，并且明確了“開前門，堵后門”的思路。

一、國外發(fā)行市政債券的經(jīng)驗(yàn)

我國地方政府自主發(fā)債尚處于起步階段，在發(fā)行的經(jīng)驗(yàn)上與西方發(fā)達(dá)國家相比尤為欠缺。那么，到底有沒有可以借鑒的成熟的市場經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？答案是肯定的。市政債券起源于美國，由各州政府發(fā)行，所募資金主要用于城市或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在美國，市政債約占政府債券總量的20%，為了控制風(fēng)險，美國形成了以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂菩庞迷u級、風(fēng)險預(yù)警危機(jī)化解等為手段的風(fēng)險監(jiān)控框架體系[2]。規(guī)?？刂频闹笜?biāo)包括：負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率和資產(chǎn)負(fù)債率，信用評級上評級機(jī)構(gòu)主要考慮的因素有：市政情況和財政檢測計劃、地方政府風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)等。一旦州政府的財政吃緊，無法按期償還到期債務(wù)時，地方財政通過提高稅負(fù)和收費(fèi)，增加州政府的收入，就能化解償付危機(jī)。而就我國目前的情況而言，當(dāng)務(wù)之急就是要構(gòu)建一套完整的風(fēng)險管理體制，有效控制地方政府的隱性債務(wù)和總體債務(wù)規(guī)模，包括制定市政債券的發(fā)行定價，監(jiān)管和交易償還等各個環(huán)節(jié)的規(guī)定。同時，通過相關(guān)法律法規(guī)及監(jiān)管制度的完善，逐步減少發(fā)債風(fēng)險及可能帶來的財政風(fēng)險。

二、融資平臺——政府與市場力量結(jié)合的產(chǎn)物

根據(jù)此前預(yù)算法規(guī)定，地方政府沒有直接發(fā)行債券的權(quán)力，而且也不允許存在赤字，那么地方的財政缺口只能通過由財政部所代發(fā)的債券的方式來進(jìn)行補(bǔ)償，大概每年3000億左右。但根據(jù)2013年底審計署所摸底的數(shù)據(jù)顯示，地方政府的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了10.89萬億，這些增量的錢，地方政府是到哪里去借的呢？答案就是地方融資平臺。

簡單來說，地方政府設(shè)立地方融資平臺，這樣借錢的主體就由政府變成了公司，這樣就可以繞開預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定。有數(shù)據(jù)顯示，地方債務(wù)的構(gòu)成當(dāng)中，融資平臺的占比已經(jīng)高達(dá)46.7%(其次是銀行貸款、信托融資、城投債)，已經(jīng)儼然成為地方政府借錢最主要的手段。

然而，地方融資平臺并非地方政府有意設(shè)計出來的，而是在經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇的大環(huán)境下，政府與市場力量結(jié)合的產(chǎn)物。近年來，中央政府實(shí)施了多輪經(jīng)濟(jì)刺激計劃以滿足地方政府強(qiáng)烈的融資需求。為了給政府性投資項(xiàng)目融資，在地方政府的大力推動下，各地涌現(xiàn)出很多融資平臺，它們?yōu)榈胤秸畬?shí)施積極的刺激政策提供了一個不可或缺的載體。但由于中央對于融資平臺在數(shù)量和類型上未做出規(guī)定和說明，使得其發(fā)展上呈現(xiàn)出五花八門卻稍顯凌亂的態(tài)勢。但也許正是在這種“亂象”中，通過對不同類型的融資平臺找到合適的切入點(diǎn)進(jìn)行分析，可能無意之中找出創(chuàng)新的思路，使得地方融資平臺成為地方政府與市場力量有效結(jié)合的一種新型融資方式。

1.融資平臺具有的功能

通過對現(xiàn)有地方政府融資平臺分析可以得知，地方政府融資平臺是一種典型的PPP(即Public—Private—Partnership的字母縮寫)模式，即地方政府與融資平臺之間，為了給政府性投資項(xiàng)目融資，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的融資合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保政府融資的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。該種模式是基于地方政府掌控的大量公共資源基礎(chǔ)上形成的政府力量與市場力量有效結(jié)合的一種方式。地方政府融資平臺具有以下功能：

首先，地方政府融資平臺可以有效整合公共資源。地方政府有強(qiáng)烈的融資需求，在巨大壓力下，地方政府通過對融資平臺的建設(shè)，把政府各部門、各單位擁有的各項(xiàng)資產(chǎn)和資源有效地整合起來，并注入融資平臺。這樣便可提高公共資源的使用效率，減少公共資源及其收益的流失。

其次，地方政府融資平臺有利于風(fēng)險控制。地方政府融資平臺設(shè)有專門的政府融資監(jiān)督委員會和政府融資決策委員會，它們完全獨(dú)立于政府各部門，對政府的投資需求、融資方式和渠道、風(fēng)險防控等進(jìn)行研究分析后報送給政府決策部門。融資平臺將財政部門為事后存在的風(fēng)險買單變?yōu)槭虑疤崆敖槿?，整體把握，事中積極推進(jìn)，完善監(jiān)督。這樣一來，既有利于地方政府科學(xué)決策，也有利于控制政府融資風(fēng)險，無疑是一舉兩得[3]。

最后，地方政府融資平臺有利于協(xié)調(diào)政府的各項(xiàng)職能。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的進(jìn)程中，地方政府的各項(xiàng)職能也日趨擴(kuò)大。然而，職能的擴(kuò)大伴隨而來的是容易出現(xiàn)各部門各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致擴(kuò)大的職能被一塊塊分割掉。通過對地方政府融資平臺的設(shè)立，可以逐步整合地方政府的各項(xiàng)職能，使地方政府所擁有的融資、管理、規(guī)劃、監(jiān)管等職權(quán)在統(tǒng)一的政府融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運(yùn)行。

2.融資平臺帶來的問題

從融資方式上看，銀行貸款、信托融資和發(fā)行城投債是最主要的融資渠道，然而，由于地方融資平臺處于灰色地帶，這就使得地方債面臨著越來越多的問題。

一方面是監(jiān)管問題。在平臺貸監(jiān)管收緊之后，一些地方通過融資租賃、售后回租發(fā)行理財產(chǎn)品、墊資施工等方式來變相融資，這就使得管理的難度變得相當(dāng)巨大。另一方面，由于地方債投向大多是所謂的城市建設(shè)項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目在短期很少甚至根本就沒有現(xiàn)金流，地方政府的資金壓力也在逐漸積累當(dāng)中，甚至隨之顯現(xiàn)而爆發(fā)[4]。

三、我國地方政府過度負(fù)債的原因

從國家審計署公布的數(shù)據(jù)來看，截至2013年6月底，地方政府有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億元，有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元，三大債務(wù)總計為17.89萬億元，較2012年末增長12.62%[5]。根據(jù)2014年財政收支計劃，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增長放緩，今年的地方政府債券發(fā)行額度增加至人民幣4000億元，較2013年增加500億。由此可見，巨額的地方債務(wù)呈現(xiàn)出逐年增長的態(tài)勢。那么，地方政府過度負(fù)債背后的根本原因是什么呢？

1.中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上不匹配

在財權(quán)上，由于分稅制度的改革，使得中央政府的財力不斷加強(qiáng)，客觀上導(dǎo)致地方政府的財力不斷被削弱。在事權(quán)上，由于權(quán)力下放，地方政府要承擔(dān)大量公共事務(wù)支出，甚至一些原本是由中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任也被轉(zhuǎn)嫁給地方政府，這就造成中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上不匹配。同時地方稅收的渠道狹窄，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，再加上近幾年中央政府對房地產(chǎn)市場的持續(xù)緊縮調(diào)控，導(dǎo)致原來的土地財政政策失靈，使得土地財政收入難以為繼，必然導(dǎo)致地方財政的捉襟見肘。久而久之，越來越多的債務(wù)性融資就成了地方財政的普遍模式。

2.地方官員為謀求政績奉行“唯GDP論”

目前，中國的經(jīng)濟(jì)增長本身缺乏創(chuàng)新力驅(qū)動，主要還是依靠資源驅(qū)動和投資來拉動經(jīng)濟(jì)增長，再加上目前對地方官員的政績考核仍以GDP高低來“論英雄”，無形中導(dǎo)致地方官員為謀求政績，一味地奉行“唯GDP論”，通過大量舉債投資的方式來刺激地方GDP增速。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，地方政府本身是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，始終以追求效用函數(shù)的最大化為目標(biāo)。那么，作為體制內(nèi)成員，地方官員自然會以拉動地方經(jīng)濟(jì)增長為己任。在這種情況下，地方官員在資金運(yùn)用上難免會出現(xiàn)過度開支的現(xiàn)象，一方面，主動投資沖動越來越強(qiáng)烈，另一方面，地方財政收入?yún)s無法同步跟進(jìn)，如此一來，飽受詬病的地方債呈現(xiàn)逐年擴(kuò)張的趨勢在所難免。

3.財政透明度較低，缺少預(yù)算約束和監(jiān)督

我國地方政府的財政透明度較低，容易加大政府債務(wù)的風(fēng)險。地方債務(wù)風(fēng)險很大程度上來自于其自身的不公開、不透明性。公眾并不清楚地方債的規(guī)模、償債方式、償債資金來源，自然會缺乏應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的信心。根據(jù)此前《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府沒有直接發(fā)行債券的權(quán)力，也不允許存在赤字，地方的財政缺口只能通過由財政部代發(fā)債券的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。但事實(shí)上，地方政府普遍負(fù)債早已是不成文的潛規(guī)則，在這種大環(huán)境下催生出的地方官員難免會形成扭曲的負(fù)債觀，盲目舉債的做法也就在所難免。同時，地方官員舉債時缺少有效的預(yù)算約束和監(jiān)督，隨意性較大。由此造成地方政府過度負(fù)債就不難理解。

4.銀行對地方政府信貸審核執(zhí)行不力

中國的國有商業(yè)銀行盡管經(jīng)歷了多年的市場化改革，但在現(xiàn)有體制環(huán)境下，銀行業(yè)并不能成為市場真正的主體，它們方方面面的行為都受到來自政府部門的行政化干預(yù)。為應(yīng)對2008年全球金融危機(jī)，中央政府通過中央銀行要求全國各大金融機(jī)構(gòu)提供配套貸款來支持中央的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃。各政策性銀行及國有商業(yè)銀行雖然積極響應(yīng)中央政府號召，為地方政府提供貸款，但是沒有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的信貸審查程序，甚至為地方舉債提供過于簡便的放款方式。在如此寬松的放貸環(huán)境下，必然會激發(fā)地方政府過度負(fù)債的欲望。

四、我國地方政府自主發(fā)債存在的問題

開展地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)，是落實(shí)黨的十八屆三中全會、中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”、“著力防控債務(wù)風(fēng)險”等要求的重要舉措，也是落實(shí)國務(wù)院關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)，“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制”的重要內(nèi)容。盡管它有利于理順中央與地方財稅關(guān)系，有利于消除償債主體不清晰問題，有利于規(guī)范政府融資渠道，但是在約束機(jī)制尚不健全的情況下，允許地方政府自主發(fā)債可能會給未來埋下更大的隱患。

1.可能加重地方政府對土地財政的依賴

中國經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的我國23個省份的土地財政依賴度排名顯示，浙江、天津、海南、重慶、北京、上海等省市對土地收入的依賴程度都超過了40%，而根據(jù)中國債務(wù)信息網(wǎng)的統(tǒng)計顯示，今年城投債的發(fā)行額猛增了3倍，達(dá)到了1838億元人民幣。地方政府自主發(fā)債試點(diǎn)一旦全面放開，在房地產(chǎn)調(diào)控政策短期不會有較大改變的背景下，地方政府依舊會青睞發(fā)債。但是，地方債能否受到追捧，還取決于地方債額度、用途、期限、信用、風(fēng)險等因素，一旦發(fā)行遇冷，就會加大地方政府對土地財政的依賴，這就使得地方債償還陷入了進(jìn)退兩難的困境：一方面，為了避免債務(wù)到期違約的風(fēng)險，必須確保土地財政收益不動搖；另一方面，為了防止房地產(chǎn)泡沫的破滅，又不得不加大對樓市的緊縮政策調(diào)控。

2.可能導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)

按照《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)全年發(fā)行債務(wù)總量不得超過國務(wù)院批準(zhǔn)的當(dāng)年發(fā)債規(guī)模限額。但是，目前相關(guān)的配套約束機(jī)制尚未建立，地方政府盲目過度舉債后，通過借新還舊的方式積累了大量債務(wù)沉淀，一旦出現(xiàn)債務(wù)蜂擁到期而無力償還的情況，地方政府將面臨破產(chǎn)的困境。而我國并未出臺相關(guān)法律法規(guī)對地方政府破產(chǎn)問題作出規(guī)定，事實(shí)上也不可能讓地方政府破產(chǎn)，那么中央政府只能代其償還債務(wù)[6]。這無疑將會給中央財政帶來巨大的壓力。

3.可能導(dǎo)致地方債用途規(guī)劃不合理

地方政府通過自主發(fā)債籌集到資金后，因?yàn)榘l(fā)債用途自定，大量資金會蜂擁流入到能提高政府績效的基建項(xiàng)目中去。雖然這些項(xiàng)目能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，但其投資回報率較低且資金回收周期較長，不利于資金的高效、合理利用。地方政府濫用、挪用地方債資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，歸其原因，主要還是地方債用途規(guī)劃不合理造成的。不合理的利用地方債所籌集的資金，就會嚴(yán)重降低地方資源的配置效率，而且這種資金的配置也是無效的。如果不能合理規(guī)劃出地方債資金的用途，而任這種粗放型使用方式不斷擴(kuò)大，會嚴(yán)重影響到市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

4.可能導(dǎo)致資金監(jiān)管不到位

一直以來，地方政府對于資金的監(jiān)管都處在最薄弱的環(huán)節(jié)。在資金監(jiān)管法律法規(guī)政策不完善的背景下，地方政府對于中央政府的專項(xiàng)撥款都可以正大光明的挪用，其自主發(fā)債所籌集的資金就更不必說。此次地方自主發(fā)債試點(diǎn)，其方式限于發(fā)行地方政府債券，用途是公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資，不得用于經(jīng)常性支出。然而，中央政府對地方公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資這一塊資金監(jiān)管有限，主要還是依靠地方政府自主監(jiān)管。這就給資金能否有效監(jiān)管提出了一個很大的難題，該問題若解決不好會直接導(dǎo)致地方政府的公信力受損。

五、完善我國地方政府自主發(fā)債的路徑

毋庸諱言，政府債務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)下一個全球性的問題。從1991年日本陷入債務(wù)危機(jī)，至今其經(jīng)濟(jì)形勢仍然低迷，到金融危機(jī)之后，以希臘為風(fēng)暴眼的歐債危機(jī)持續(xù)肆虐，再到美國汽車巨人底特律的破產(chǎn)倒下，這些都難免讓人談債色變。而事實(shí)上，債務(wù)并非洪水猛獸，而是一柄雙刃劍，一方面地方政府發(fā)行的債券可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況更加靈活的籌集資金，解決地方政府財政吃緊的問題；另一方面，地方政府在融資上有強(qiáng)烈的沖動，而且在不斷的債務(wù)滾動積累中會越來越強(qiáng)，這都會導(dǎo)致債務(wù)的失控。因此，積極尋找適合我國的地方政府自主發(fā)債路徑成為當(dāng)下地方政府亟須解決的問題。

1.合理確定地方債的發(fā)行規(guī)模

地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法雖然規(guī)定發(fā)債規(guī)模自主，但這并不意味著地方政府就可以盲目過度負(fù)債，而是應(yīng)該根據(jù)地方整體收支和債務(wù)狀況，合理確定債務(wù)發(fā)行規(guī)模。地方政府可以考慮從以下路徑著手：首先，要改變現(xiàn)有的對地方官員以GDP為核心的考核機(jī)制，從以往的“重績效考核”向“重債務(wù)評估”轉(zhuǎn)變。地方政府自身要?dú)w位職能，自覺抵制政府性投資沖動的行為。其次，要深化財稅體制改革，進(jìn)一步完善分稅制，適當(dāng)轉(zhuǎn)變地方政府的支出責(zé)任，適當(dāng)擴(kuò)充地方的財權(quán)，使得中央與地方之間的財權(quán)和事權(quán)更為匹配。最后，要建立地方債的市場化定價機(jī)制，明確中央政府對地方債務(wù)不負(fù)有擔(dān)保義務(wù)，由投資者根據(jù)地方財力自行評估違約的可能性[7]。本次試點(diǎn)中財政部給各省市分配的債券發(fā)行額度，是合理確定地方債發(fā)行規(guī)模的重要嘗試。

2.大力發(fā)展地方債的擔(dān)保機(jī)制

完善我國地方政府自主發(fā)債的另一條路徑是大力發(fā)展地方債的擔(dān)保機(jī)制。由于政府債券和其他普通債券一樣，都存在一定的信用風(fēng)險，因此為了最大限度地保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，可以在地方債發(fā)行過程中進(jìn)行擔(dān)保。具體來看，對于債券購買者而言，進(jìn)行過擔(dān)保的政府債券一旦進(jìn)入賠償程序?qū)⒏哂斜Ｕ?，而且該地方債同其他投保債券具有同等的市場屬性，這就增強(qiáng)了地方債的交易能力。對于債券發(fā)行者的地方政府而言，評級機(jī)構(gòu)可針對進(jìn)行過擔(dān)保的政府債券給予其更高的信用評級，從而在市場上更具競爭力。地方政府還可以通過設(shè)立償債基金，加強(qiáng)自身的償債擔(dān)保力度。償債基金主要來源于發(fā)行債券的溢價收入、地方投資項(xiàng)目獲得的收益等。一旦債務(wù)到期，地方政府可以通過償債基金最大限度地降低債務(wù)違約風(fēng)險。因此，地方債的擔(dān)保機(jī)制在地方政府自主發(fā)債過程中就顯得尤為重要[8]。

3.完善地方債的信息披露和監(jiān)管機(jī)制

地方政府應(yīng)建立完善的地方債信息披露制度，遵循誠實(shí)信用原則，以促進(jìn)地方債券順利發(fā)行，提高其市場透明度，有利于規(guī)范合理的地方舉債融資機(jī)制的建立。具體來講，在債券發(fā)行的準(zhǔn)備階段，需要按有關(guān)要求及時披露債券基本信息、地方財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及債務(wù)情況。在發(fā)債定價結(jié)束后應(yīng)當(dāng)通過中國債券信息網(wǎng)和本地區(qū)門戶網(wǎng)站等媒體，及時公布債券發(fā)行結(jié)果，接受社會各界對地方政府債務(wù)的監(jiān)督。在監(jiān)管機(jī)制上，中央要控制好地方的發(fā)債行為，地方雖然可以完全自主發(fā)債，但是在地方債發(fā)行的規(guī)模、期限、利率、用途等方面仍需要上報中央備案，實(shí)現(xiàn)中央政府對地方債的全方位監(jiān)管。對于地方債的使用情況，交由完全獨(dú)立的第三方審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計。同時，還應(yīng)引入專業(yè)的債務(wù)風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)，對地方債進(jìn)行信用評級，以期加強(qiáng)市場對地方債的監(jiān)管[9]。

4.健全地方債的相關(guān)配套法律和政策

中央政府在推進(jìn)改革試點(diǎn)進(jìn)程中，只有對從發(fā)行到交易這整個環(huán)節(jié)所涉及到的配套法律和政策進(jìn)行修改和完善，才能為今后從試點(diǎn)走向全面自主發(fā)債打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。在法律上，一方面，可以對目前的《預(yù)算法》進(jìn)行修改，把發(fā)債條件放寬到可直接為項(xiàng)目發(fā)債，由市場自行評估項(xiàng)目風(fēng)險及回報，再行定奪債券的息率是否具有吸引力，這樣就可以通過市場的力量對資金流向進(jìn)行分配。因?yàn)闆]有足夠效益的項(xiàng)目根本融不了資，所以出現(xiàn)壞賬的概率大減，地方債就不成問題。另一方面，針對目前地方政府無法破產(chǎn)的問題，可以考慮出臺《地方政府破產(chǎn)法》，當(dāng)?shù)胤秸疅o力承擔(dān)到期債務(wù)時，強(qiáng)制其進(jìn)入破產(chǎn)清算程序來清償所欠債務(wù)。在政策上，地方政府應(yīng)積極出臺相應(yīng)的稅收政策。一方面，通過制定針對債券投資收益的減免稅優(yōu)惠政策來引導(dǎo)投資；另一方面，通過調(diào)整中央和地方的稅種來豐富地方財政收入來源[10]。

六、結(jié) 語

地方政府自主發(fā)債從部分地區(qū)試點(diǎn)到各省市全面鋪開，是一條艱難而漫長的改革探索之路。在短期內(nèi)，融資平臺在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)的建設(shè)融資當(dāng)中仍然扮演著非常重要的角色。但是，違約的風(fēng)險，平臺運(yùn)營的風(fēng)險，依然需要嚴(yán)格的防范。在中央的政策創(chuàng)新之后，依然還有許多方面的問題和配套措施需要及時的跟進(jìn)，最重要的是在管理新增債務(wù)的同時要妥善處理和化解好存量債務(wù)，防止資金鏈出現(xiàn)斷裂，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？偠灾?，對于地方政府自主發(fā)債，既應(yīng)該保持積極創(chuàng)新的心態(tài)去突破現(xiàn)有制度的障礙和缺失，又應(yīng)該以循序漸進(jìn)和審慎的態(tài)度去實(shí)踐，確保操作中的可行性和安全性，從而為地方的基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)開辟一條安全、穩(wěn)定的融資渠道。

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