完善檢察委員會(huì)工作機(jī)制研究*
——以充分發(fā)揮檢察委員會(huì)專職委員職能作用為視角

文◎牟少華

完善檢察委員會(huì)工作機(jī)制研究*
——以充分發(fā)揮檢察委員會(huì)專職委員職能作用為視角

文◎牟少華**

檢察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“檢委會(huì)”），是依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）設(shè)立的人民檢察院內(nèi)部的集體領(lǐng)導(dǎo)的組織形式，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)最高業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、相互制約，形成了具有中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度。檢委會(huì)制度自誕生之日起，對(duì)推動(dòng)我國(guó)檢察事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步發(fā)揮了不可替代的重要作用，尤其是近年來，隨著黨中央、最高人民檢察院對(duì)檢委會(huì)制度的重視和加強(qiáng)，檢委會(huì)制度日趨完善。但是，隨著檢察事業(yè)的不斷發(fā)展，檢委會(huì)制度在司法實(shí)踐中逐漸暴露出許多問題。如何更好地發(fā)揮檢委會(huì)的應(yīng)有作用，筆者結(jié)合幾十年的檢察工作實(shí)踐，以充分發(fā)揮檢察委員會(huì)專職委員（以下稱“專職委員”）職能作用為切入點(diǎn)，加強(qiáng)和完善檢委會(huì)工作機(jī)制建設(shè)，不僅必要而且可行。

從檢委會(huì)工作機(jī)制在司法實(shí)踐中存在的突出問題，看完善檢委會(huì)工作機(jī)制的必要性。

一、檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)存在的問題

人手少，配備弱，是當(dāng)前檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)存在的突出問題。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是貫徹落實(shí)檢委會(huì)制度的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是服務(wù)檢委會(huì)決策的專門機(jī)構(gòu)。按照《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》（以下簡(jiǎn)稱《組織條例》）第16條規(guī)定“各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)立檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)或者配備專職人員負(fù)責(zé)檢察委員會(huì)日常工作”，然而在檢察實(shí)踐中，大部分檢察院包括省級(jí)院尤其是基層院檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)并非單設(shè)，而是掛靠在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)。以前有的院掛靠在辦公室，有的院掛靠在研究室，后來設(shè)立了案管部門后，有的院又掛靠在案管部門，現(xiàn)在按照最高人民檢察院統(tǒng)一要求歸口研究室管理，也就是說目前檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掛靠在研究室。在地市級(jí)院一般只安排1人專職做檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作，在基層院多數(shù)是兼職，因此無法保障檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)日常工作正常開展。不僅如此，其人員現(xiàn)狀也無法勝任檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作，尤其是掛靠在辦公室的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，其工作人員都是綜合部門的干警，多數(shù)情況下只是做些匯報(bào)材料印發(fā)、上會(huì)通知告知、會(huì)議記錄整理、會(huì)議決議送達(dá)等事務(wù)性工作。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)上述人員配備現(xiàn)狀，不僅影響了檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)作用的發(fā)揮，而且也制約了檢委會(huì)職能作用的充分發(fā)揮。

二、檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)方面存在的問題

檢委會(huì)委員選拔無標(biāo)準(zhǔn)，任期沒有限制，責(zé)任不明確，沒有考核激勵(lì)機(jī)制等，是當(dāng)前檢委會(huì)在組織結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題?！督M織條例》第2條第1款規(guī)定，除檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職委員應(yīng)當(dāng)是檢委會(huì)委員外，檢委會(huì)委員中還應(yīng)當(dāng)有部分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，但具體是哪些內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)入檢委會(huì)沒有明確規(guī)定。在檢委會(huì)委員中，除檢察長(zhǎng)隨著人大換屆而換屆，有明確的任期規(guī)定外，其它委員除非退休或調(diào)離，否則一旦被任命則終身受用。關(guān)于檢委會(huì)委員發(fā)表意見導(dǎo)致決策錯(cuò)誤責(zé)任承擔(dān)問題，《組織法》）和《組織條例》都沒有做出相關(guān)的規(guī)定，只有最高人民檢察院1998年出臺(tái)的《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例》第17條規(guī)定“檢察委員會(huì)討論決定的案件有錯(cuò)誤的，由檢委會(huì)集體承擔(dān)責(zé)任?！焙?007年最高人民檢察院頒布的《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》中有相關(guān)的規(guī)定，但這些規(guī)定都過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。對(duì)檢委會(huì)委員在檢委會(huì)工作中的表現(xiàn)也沒有考核的相關(guān)規(guī)定。檢委會(huì)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的缺陷，可導(dǎo)致個(gè)別委員濫竽充數(shù)，不思進(jìn)取，影響檢委會(huì)決策質(zhì)量和水平，弱化了檢委會(huì)的專業(yè)性和司法性，削弱了檢委會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間相互補(bǔ)充、相互制約這一中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度設(shè)計(jì)之初的應(yīng)有之意，甚至導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的發(fā)生，直接損害檢察機(jī)關(guān)司法公信力和法律監(jiān)督權(quán)威。

三、檢委會(huì)在運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題

審議透明度不夠等，是當(dāng)前檢委會(huì)在運(yùn)行方面存在的突出問題。無論是《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事和工作規(guī)則》），還是《組織條例》，對(duì)檢委會(huì)討論的議題尤其是“重大案件”范圍均沒有明確具體的規(guī)定。《組織條例》第13條第1款規(guī)定“檢委會(huì)在討論決定案件時(shí)，檢委會(huì)委員具有法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)回避的情形的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)回避并由檢察長(zhǎng)決定；本人沒有申請(qǐng)回避的，檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)決定其回避?！钡?款規(guī)定“檢察長(zhǎng)的回避由本院檢委會(huì)決定。”該條規(guī)定看似具體，實(shí)則形同虛設(shè)。因?yàn)閼?yīng)回避對(duì)象自己不說也沒有被發(fā)現(xiàn)，就會(huì)堂而皇之地參與檢委會(huì)討論和決策，這種情況在司法實(shí)踐中并不少見。《組織條例》第9條規(guī)定“檢委會(huì)實(shí)行例會(huì)制，定期開會(huì)?！薄豆ぷ骱妥h事規(guī)則》第4條規(guī)定“檢委會(huì)會(huì)議一般每半個(gè)月舉行一次；必要時(shí)可以臨時(shí)召開會(huì)議?！钡趯?shí)際運(yùn)行中大多數(shù)檢察院只有議題提請(qǐng)上會(huì)才召開會(huì)議，并沒有按照要求堅(jiān)持例會(huì)制。還有列席不規(guī)范、列席制度不完善等。檢委會(huì)在運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題，既制約了檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，又為濫用職權(quán)、徇私舞弊者開啟了方便之門，也不利于檢委會(huì)委員素質(zhì)和檢委會(huì)決策能力的提升。

四、檢委會(huì)在工作機(jī)制方面的完善

綜上，一方面檢委會(huì)在工作機(jī)制方面存在的問題長(zhǎng)期無法得到根本性解決，另一方面檢委會(huì)專職委員自設(shè)立以來其職能作用未得到充分發(fā)揮。如何讓二者有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮各自應(yīng)有作用。下面，筆者就從充分發(fā)揮檢委會(huì)專職委員職能作用角度，就完善和加強(qiáng)檢委會(huì)工作機(jī)制建設(shè)問題，談幾點(diǎn)不成熟的思考，僅供商榷。

（一）設(shè)置以專職委員為領(lǐng)導(dǎo)的檢委會(huì)辦事機(jī)

《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）第4項(xiàng)明確提出“按照中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的要求，完善司法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，不斷深化人民法院、人民檢察院工作機(jī)制改革，更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義?！弊罡呷嗣駲z察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)最高人民檢察院檢察委員會(huì)工作的意見》第3項(xiàng)明確提出“要切實(shí)發(fā)揮檢察委員會(huì)專職委員的作用。設(shè)置檢察委員會(huì)專職委員，是黨中央關(guān)心、支持和加強(qiáng)檢察工作的重要舉措，是提高檢察委員會(huì)的專業(yè)性，進(jìn)一步加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的重要保障。要認(rèn)真研究專職委員的配備和職責(zé)，科學(xué)設(shè)定相關(guān)工作制度?！睆囊陨蠜Q定和意見，可以看出黨中央和最高人民檢察院對(duì)完善檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和發(fā)揮專職委員作用的重視和要求。據(jù)此，建議設(shè)置以專職委員為領(lǐng)導(dǎo)的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)可稱為“檢委會(huì)辦事局”，結(jié)合當(dāng)前司法體制改革精神，可由一名常務(wù)副檢察長(zhǎng)兼任局長(zhǎng)，再配備1-2名專職委員任局長(zhǎng)助理，負(fù)責(zé)檢委會(huì)辦事局各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織、協(xié)調(diào)工作以及在檢委會(huì)會(huì)議上提出法律意見、咨詢意見等；同時(shí)將研究室、案管處、控告部門納入“檢委會(huì)辦事局”，再設(shè)一個(gè)事務(wù)處?！皺z委會(huì)辦事局”實(shí)行主任檢察官辦案責(zé)任制，其中事務(wù)處配備3-5名具有碩士研究生以上學(xué)歷且具有較為豐富檢察辦案經(jīng)驗(yàn)的干警為司法輔助人員，負(fù)責(zé)日常工作。研究室、案管處、控告部門、事務(wù)處在主任檢察官組織下，在嚴(yán)格履行提交檢委會(huì)審議議題程序?qū)彶槁氊?zé)、決議督辦職責(zé)、為檢委會(huì)決議提供法律咨詢（必要時(shí)可建立專家咨詢委員會(huì)制度）、開展檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作、規(guī)范辦案程序、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督等相關(guān)工作中，各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互配合，共同完成服務(wù)檢委會(huì)決策的工作任務(wù)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不僅符合當(dāng)前司法體制改革精神，而且將服務(wù)檢委會(huì)決策的相關(guān)資源有效整合起來，利于組織、管理，又可提高工作效率，必將有力推動(dòng)檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)服務(wù)檢委會(huì)決策的能力和水平顯著提升。

（二）完善以專職委員為主力的檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)

檢察權(quán)屬司法權(quán)，因此我國(guó)《憲法》第131條規(guī)定“人民檢院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”《組織法》第3條明確了各級(jí)人民檢察院的檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其決策權(quán)的司法性，決定了檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)必須去除行政化，強(qiáng)化專業(yè)化。最高人民檢察院《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》第4項(xiàng)明確提出“為改善檢察委員會(huì)的結(jié)構(gòu)，各級(jí)人民檢察院可以選拔一些具有良好政治素質(zhì)、法律政策水平高、業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗(yàn)豐富、議事能力強(qiáng)的資深檢察官和優(yōu)秀檢察官擔(dān)任專職委員?！薄蹲h事和工作規(guī)則》第18條規(guī)定“發(fā)表意見一般按照以下順序進(jìn)行：檢察委員會(huì)專職委員發(fā)表意見；未擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見；擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員發(fā)表意見?！笨梢?，設(shè)置專職委員制度對(duì)于改善檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)，突出專業(yè)性具有重要意義，同時(shí)不難看出專職委員在檢委會(huì)中的地位和作用。根據(jù)以上相關(guān)規(guī)定，建議增加專職委員數(shù)量，即在檢委會(huì)辦事局配備1-2名專職委員的基礎(chǔ)上，再增加3-4名專職委員。這部分專職委員的工作職責(zé)重點(diǎn)是，在會(huì)上負(fù)責(zé)發(fā)表與議題相關(guān)領(lǐng)域的專家意見，會(huì)后負(fù)責(zé)組織相關(guān)決議的落實(shí)，會(huì)下協(xié)助分管檢察長(zhǎng)抓業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。同時(shí)根據(jù)當(dāng)前司法體制改革關(guān)于檢察官實(shí)行分類管理的精神，可從偵監(jiān)、公訴、民行、自偵部門和研究室的主任檢察官中選拔優(yōu)秀檢察官充實(shí)到檢委會(huì)中來，形成在檢察長(zhǎng)主持下的以專職委員為議事主力的檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)。需要強(qiáng)調(diào)的是要發(fā)揮檢委會(huì)委員包括專職委員的應(yīng)有作用必須嚴(yán)格選拔標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范選拔程序，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)建立健全相應(yīng)的工作機(jī)制，如建立年度考核制和任期評(píng)價(jià)制并隨著檢察長(zhǎng)換屆進(jìn)行調(diào)整以及責(zé)任追究制等。

（三）建立以專職委員為主導(dǎo)的檢委會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制

專職委員領(lǐng)導(dǎo)下的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)在服務(wù)以專職委員為主力的檢委會(huì)工作中，針對(duì)檢委會(huì)在運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題，可以從下幾個(gè)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，推動(dòng)檢委會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制的不斷完善和加強(qiáng)。一是提高“重大問題”上會(huì)率。檢委會(huì)討論決定大量案件，不僅違反了司法親歷性原則，浪費(fèi)了寶貴的司法資源，而且違背了檢委會(huì)設(shè)立的應(yīng)有之意。因此，建議高檢院修改相關(guān)規(guī)定，細(xì)化“重大案件”范圍，或改變提請(qǐng)上會(huì)方式，即除檢察長(zhǎng)可以提請(qǐng)上會(huì)外，檢委會(huì)半數(shù)以上委員提請(qǐng)議案也可上會(huì)，并建立監(jiān)督懲戒機(jī)制，確?！爸卮髥栴}”上會(huì)率，從而保障檢委會(huì)應(yīng)有作用的充分發(fā)揮。二是嚴(yán)格落實(shí)例會(huì)制。檢委會(huì)組織結(jié)構(gòu)性質(zhì)決定了檢委會(huì)委員必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和工作研究，而例會(huì)制為提高檢委會(huì)委員素質(zhì)和檢委會(huì)決策質(zhì)量提供了制度保障。按照《組織條例》和《工作和議事規(guī)則》規(guī)定，應(yīng)定期組織學(xué)習(xí)新出臺(tái)的法律、法規(guī)、司法解釋，熟練掌握國(guó)內(nèi)外最新法制動(dòng)態(tài)，提高決策水平；對(duì)檢察工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，定期組織分析研究，出臺(tái)指導(dǎo)性意見，提升法律監(jiān)督能力［1］；對(duì)檢委會(huì)討論的具有代表性的疑難復(fù)雜案件組織分析研究，編寫典型案例，指導(dǎo)辦案；對(duì)檢察改革中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，組織研究論證，提出司法建議和立法建議等等。三是完善回避制度。“任何人不得做自己案件的法官”［2］，基于這一法治理念，建議增加“案件當(dāng)事人及其法定代理人以及案件承辦人（包括各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)的案件承辦人）有權(quán)要求回避”內(nèi)容，同時(shí)回避的情形除了我國(guó)《刑事訴訟法》第28條規(guī)定的四種情形外，還應(yīng)包括利益相關(guān)人，即已經(jīng)對(duì)案件作出處理意見的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人［3］。因?yàn)橐陨先藛T不僅熟悉案情，而且對(duì)與案件有利害關(guān)系的情形和人員也知曉和掌握。四是完善列席制度。檢委會(huì)決策的司法性，決定了檢委會(huì)審議必須做到程序公正，做到程序公正的最好辦法就是公開透明和加強(qiáng)監(jiān)督，因此完善檢委會(huì)列席制度是必要的制度設(shè)計(jì)?！稐l例》第12條規(guī)定“檢察委員會(huì)在審議有關(guān)議題時(shí)，可邀請(qǐng)本院或者下級(jí)人民檢察院的相關(guān)人員列席會(huì)議。”在此條規(guī)定的基礎(chǔ)上，可擴(kuò)大到“可邀請(qǐng)上級(jí)人民檢察院檢委會(huì)委員列席會(huì)議”進(jìn)行全程審議監(jiān)督。對(duì)于有重大分歧或重大社會(huì)影響的案件，還可邀請(qǐng)相關(guān)的偵查人員、法官、律師和人大代表甚至是案件的當(dāng)事人及其訴訟代理人列席，對(duì)于這部分人員的列席僅現(xiàn)于查清犯罪事實(shí)和證據(jù)部分。

注釋：

［1］曾文聰、林美冷：《淺析檢察委員會(huì)專職委員制度》，《中國(guó)司法建設(shè)理論與實(shí)務(wù)探索（上卷）》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2010年版，第961-962頁。

［2］張旻：《論檢察委員制度的發(fā)展與完善-以〈中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法〉和〈人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例〉為主要視角》，第七屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇會(huì)議論文，第9頁。

［3］傅文魁、文建武：《淺談當(dāng)前我國(guó)檢察委員會(huì)存在的問題與對(duì)策》，第七屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇會(huì)議論文，第12頁。

*本文系海南省人民檢察院2014年度檢察研究課題成果。

**海南省三亞市人民檢察院法律政策研究室主任［572000］