論減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行備案審查程序的構(gòu)建

張傳偉

(山東政法學院警官學院，山東 濟南 250014)

中央政法委在2014年1月21日出臺《關于嚴格規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，切實防止司法腐敗的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定，對原廳局級以上職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，裁定、決定或者批準后10日內(nèi)，由省級政法機關向相應中央政法機關逐案報請備案審查；對原縣處級職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，裁定、決定或者批準后10日內(nèi)，由地市級政法機關向相應省級政法機關逐案報請備案審查(省級政法機關裁定、決定或者批準的除外)。中央和省級政法機關對報請備案審查的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，應當認真審查，發(fā)現(xiàn)問題的，立即責令下級政法機關依法糾正。這一指導性意見，提出了在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等監(jiān)禁刑執(zhí)行變更時對原縣處級以上職務犯罪罪犯逐案報請備案審查的程序，使備案審查制度第一次出現(xiàn)在了監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的個案監(jiān)督程序中。備案審查程序的規(guī)定，對于規(guī)范減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的運行，遏制減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行運行過程中產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，提升我國監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的法治化水平，具有重要意義。隨后最高人民法院和最高人民檢察院也出臺了關于落實《意見》的司法解釋。但是，《意見》對備案審查程序規(guī)定較為原則，內(nèi)容較粗疏，對備案審查的性質(zhì)、標準、效力、方式、救濟途徑、依據(jù)等重要問題規(guī)定不明確，從而引發(fā)了不少爭議，值得深入研究。

一、備案審查的性質(zhì)：行政/司法審批·VS·內(nèi)部監(jiān)督

對于備案審查的性質(zhì)，學者之間存在著行政/司法審批與行政/司法機關內(nèi)部監(jiān)督的不同認識。我國目前的減刑、假釋案件，是由法院裁定的，暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，法院在判決時適用的，由法院決定，適用司法程序；對在監(jiān)禁刑執(zhí)行機關服刑的罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由省級監(jiān)獄管理局(或公安機關①)決定，適用行政程序。司法程序又分為訴訟程序和司法審批程序兩種，司法審批程序，即由法院對符合法律規(guī)定的監(jiān)禁刑執(zhí)行變更情形依法予以書面審查，不適用訴訟程序的裁定程序。一般認為，對有些監(jiān)禁刑執(zhí)行變更案件具有現(xiàn)實的緊迫性，且事實認定不存在高難度技術(shù)問題，適用過程更應注重效率價值優(yōu)位的司法審批程序。目前適用司法審批程序的執(zhí)行變更案件主要有罰金刑的減免，緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的撤銷等。[1]P23監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的行政審批程序，僅指在監(jiān)禁刑執(zhí)行機關服刑罪犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行這一種情況。主張備案審查制度屬司法/行政審批性質(zhì)的學者認為，對不存在爭議的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，由法院/監(jiān)禁刑執(zhí)行機關在聽取相關利害主體的意見后，根據(jù)相關申請材料做出監(jiān)禁刑變更執(zhí)行的裁定/決定。其前提是，對于報請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件來說，在利害關系人并無異議的情況下再采取訴訟化的程序做出裁決并無必要，此時最理智的選擇是通過較為簡便的程序及時裁定。[2]最高人民法院、省級人民法院對下級法院報請的減刑、假釋、由法院決定的暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，司法部(公安部)、省級監(jiān)獄管理局(省級公安廳、局)對在監(jiān)禁刑執(zhí)行機關服刑罪犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行案件有責令糾正的權(quán)力，可能會出現(xiàn)下級法院、監(jiān)獄管理局(公安機關)對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件做出裁決，而上級法院、監(jiān)獄管理部門(公安機關)認為裁決②不正確而被責令糾正的情況。因此這種備案審查帶有行政/司法審批的性質(zhì)。

另一種觀點認為，從《意見》的規(guī)定看，對下級政法機關的備案審查提請，上級政法機關必須進行審查。經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)問題時的處理措施是責令下級機關糾正，而不是撤銷下級機關的裁決。如果報備審查的無合法性與合理性方面的瑕疵，則備案審查主體或出具通過備案審查通知書，或不予答復；如果報備審查的具體行政行為存在不合法或者不合理的情形，則備案審查主體可要求報備機關限期撤銷、變更原具體行政行為；如果報備審查的具體行政行為僅僅存在案卷形式上的瑕疵，則可要求報備機關予以糾正。[3]因此，備案審查的性質(zhì)不應是司法/行政審批，而應是上級機關對下級機關是否合法、正當行使減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決權(quán)力進行的政法機關內(nèi)部監(jiān)督。但同時，根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作，上級人民檢察院領導下級人民法院的檢察工作，行政機關上下級之間一般具有領導關系。雖然法院、檢察院、監(jiān)獄管理機關和公安機關上下級的關系有一定的區(qū)別，但不論是法院，還是檢察院、監(jiān)獄管理機關、公安機關，上下級機關之間存在著內(nèi)部工作監(jiān)督，還是具有共性的。

為了遏制近年發(fā)生在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行領域較為嚴重的腐敗現(xiàn)象，《意見》專門針對原縣處級以上職務犯罪罪犯在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行時進行備案審查程序的設置。關于備案審查程序的性質(zhì)，第二種觀點將備案審查看作是政法機關內(nèi)部的監(jiān)督，更能反映備案審查程序的設計初衷。對于原縣處級以上職務犯罪罪犯獲得減刑、假釋、法院直接適用的暫予監(jiān)外執(zhí)行時，由最高人民法院或者省級人民法院對下級法院的裁決進行審查，體現(xiàn)了上級法院對下級法院的個案監(jiān)督；對在監(jiān)禁刑執(zhí)行機關服刑的罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行時，由監(jiān)獄管理機關(或公安機關)提請上級監(jiān)獄管理機關(或公安機關)的備案審查，同樣體現(xiàn)了上級機關對下級機關行使監(jiān)禁刑變更權(quán)的領導和監(jiān)督，屬內(nèi)部監(jiān)督的特別程序，而不是行政/司法審批，更不是司法審判權(quán)和行政管理權(quán)之間的制約關系。[4]

二、備案審查的標準：合法性審查·VS·合理性審查

我國《刑事訴訟法》沒有對刑事訴訟中的具體行為進行合法性審查的規(guī)定，但我國《行政訴訟法》明確規(guī)定了法院可以對具體行政行為的合法性進行審查，對合理性問題的審查規(guī)定不明確。目前較為一致的觀點認為，我國對具體行政行為的司法審查是以合法性為標準，對顯失公正的行政處罰和濫用職權(quán)行為可適用合理性標準[5]進行合理性審查。減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查不屬于行政訴訟法受理的范疇，對于其備案審查的標準，存在合法性審查與合理性審查的不同認識。持合法性審查觀點的學者和司法實務部門認為，上級機關進行備案審查，應主要以審查罪犯是否符合法定的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行條件，裁決的程序是否符合法律、法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，做出裁決的機關是否有司法工作人員腐敗、濫用職權(quán)的行為③等。[6]持合理性審查觀點的學者和司法機關認為，上級政法機關的審查內(nèi)容，除了進行合法性審查之外，還應側(cè)重于監(jiān)禁刑執(zhí)行機關所提請減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的材料是否客觀、適當，與其他罪犯提請減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行相比是否符合比例原則，監(jiān)禁刑執(zhí)行機關和法院自由裁量權(quán)的行使是否符合合理、適度的一般要求。從2008年至2012年，全國檢察機關共監(jiān)督糾正刑罰變更執(zhí)行不當52，068人，2013年監(jiān)督糾正16，708人，這其中既有對監(jiān)獄、看守所等執(zhí)行機關提請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行不當提出的糾正意見，也有對人民法院、省級監(jiān)獄管理局等機關裁定、批準不當提出的糾正意見。涉及到減刑不當?shù)恼嫉娇倲?shù)的80%。從減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的法律監(jiān)督出具的糾正意見來看，傾向于更嚴厲的合理性標準。[7]

目前的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度在運行過程中出現(xiàn)了不少腐敗現(xiàn)象，違反了監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的公正。合法性標準擊中了違法監(jiān)禁刑變更執(zhí)行現(xiàn)象的要害，是應當堅持的。至于合理性審查，有學者認為，備案審查程序很難細化到監(jiān)獄管理過程中的自由裁量的審查，也更難與不具有原縣處級以上職務犯罪罪犯的其他犯罪人進行橫向比較，合理性審查的可操作性不強。從實踐來看，承擔減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的司法工作人員在形式上明顯違反法律強行性規(guī)定的情況在監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的實踐中是少見的，減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決過程中出現(xiàn)的問題更多地表現(xiàn)為不適當?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)導致的，或者是以形式的合法掩蓋實質(zhì)上的不合法。無論是健力寶集團原董事長張海假立功案件，還是廣東河源市公安局原局長曾天來，廣東電白高考舞弊案主犯、電白縣教育局原局長陳建明，提前減刑出獄或者暫予監(jiān)外執(zhí)行，無一不是以形式上的合法掩蓋實質(zhì)上的不合法。因此，在對減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件進行備案審查時，建議采用合法性審查為主、合理性審查為輔的標準。首先，進行合法性審查。如張海違法減刑案件中，張海利用金錢，通過向監(jiān)獄警察賄買犯罪線索，再在獄中將購買的線索“舉報”給監(jiān)獄司法工作人員，在司法工作人員的幫助下，便獲得了立功的機會。根據(jù)刑法的規(guī)定，服刑罪犯有立功行為或者重大立功行為時，是可以或者應當減刑的，這從形式上看是不違法的，但是其獲得減刑的理由——立功或者重大立功時，則是違法的。因此，進行合法性審查，應全案、全方位審查，才能得出是否具有合法性的結(jié)論。其次，適當進行合理性審查。從媒體曝光的不當減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件看，對犯罪人違反規(guī)定辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行程序的案件，往往在軟性條件上做文章，施手腳，如獲得表揚或者立功的機會，服刑過程中計分考核多計分，罪犯疾病不符合暫予監(jiān)外執(zhí)行的條件，擅自制作夸大病情材料，使減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件表面上不違反法律的強行要求，但實質(zhì)上不合理。因此，備案審查時，應堅持合法性標準為主，同時兼顧合理性審查標準。

三、備案審查的方式：列舉式·VS·抽檢式

《意見》規(guī)定納入減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行備案審查案件的范圍，限于原廳局級以上職務犯罪罪犯和原縣處級職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件，這種規(guī)定對于防止原職務較高的罪犯利用原有職務的資源優(yōu)勢進行不正當?shù)臏p刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，引發(fā)監(jiān)禁刑執(zhí)行變更腐敗，破壞國家法律的實施。從現(xiàn)實情形看，犯罪前曾擔任縣處級職務的罪犯利用原有的職務作為工具，通過個別司法工作人員進行權(quán)力尋租，進而濫用減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行權(quán)力的情況多發(fā)，以致出現(xiàn)廣東省江門市原副市長林崇中被判有期徒刑10年，在河源市中級法院宣判時，以林崇中患有高血壓等疾病為由，判決允許其保外就醫(yī)，暫予監(jiān)外執(zhí)行，林崇中這一原副廳級官員直接從法院回到了家中。[8]因此，對于備案審查的范圍，第一種觀點，如《意見》所規(guī)定，對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行備案審查的范圍采用了列舉式方法，分為原任職務廳局級以上罪犯和縣處級罪犯。對其他罪犯的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，不必報請備案審查。另一種意見認為，備案審查的范圍采用列舉式負面作用很大，應采用抽檢式的方法，以不確定的方式加大對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的抽查力度。

列舉式規(guī)定備案審查的范圍，有其優(yōu)點：一是具有確定性?！兑庖姟妨信e了原廳局級以上職務犯罪罪犯和原縣處級職務犯罪罪犯兩種，范圍明確，不易產(chǎn)生歧義；二是可操作性強。對于此范圍內(nèi)的罪犯必須逐案報請備案審查，沒有例外，易于操作。三是有利于震懾原縣處級以上職務的犯罪人。但是，列舉式確定備案審查的范圍也有不足之處?，F(xiàn)實中并非只有原廳局級以上和縣處級官員犯罪后會利用社會資源違法進行監(jiān)禁刑變更執(zhí)行，媒體曝光的一些企業(yè)高管、級別較低的國家工作人員犯罪后也常通過不正當手段使自己在減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行中營私舞弊。如張海任職的健力寶集團，屬民營企業(yè)，并不在《意見》中的報請備案審查之列，卻利用金錢等手段，賄賂個別司法工作人員，賄買犯罪線索，從而造成表面的立功，為自己減刑出獄后潛逃國外創(chuàng)造了條件。由此看來，不僅僅是縣處級以上官員犯罪后利用減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行程序踐踏法律的實施，非國家工作人員和低于縣處級的官員犯罪后也可能破壞監(jiān)禁刑執(zhí)行變更制度。因此，《意見》中僅對縣處級以上官員的備案審查程序就存在著漏洞之處，也是一個治標不治本的辦法。所以，要構(gòu)建備案審查制度，為公平起見，理論上應將所有減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件進行備案審查。但如果這樣，備案審查的案件數(shù)量會非常龐大，失去了備案審查的意義。如果不必全部報請備案審查，那么合理確定提請備案審查的范圍，同時轉(zhuǎn)變以堵為主的備案審查思路，變?yōu)橐允铻橹鞯乃悸罚狗套锓讣捌溆H屬、司法工作人員客觀上不能、主觀上不敢進行違法的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行，目的就達到了。建議《意見》中列舉的原廳局級以上和原縣處級職務犯罪罪犯的備案審查程序依然堅持；同時建立不定期、不確定案件范圍的巡查制度，采用抽檢的方式，對司法機關和監(jiān)禁刑執(zhí)行機關承辦的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件進行抽查，發(fā)現(xiàn)有減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的違法犯罪行為，堅決從嚴查處。采用列舉式與抽檢式相結(jié)合的方式確定備案審查的范圍，其優(yōu)點是對原縣處級以上職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件每案必備審查，具有確定性的優(yōu)點；同時將其余案件變?yōu)榉秶?、時間不確定的抽檢方式，從而使辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關和工作人員時刻保持公正、守法的姿態(tài)，逐漸使依法行使監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的權(quán)力成為其工作習慣，杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

四、備案審查的效力：有權(quán)改變裁決結(jié)論·VS·無權(quán)改變裁決結(jié)論

我國刑事訴訟法對個案備案審查程序沒有明確規(guī)定，但法律規(guī)定了法規(guī)備案審查制度。而法規(guī)備案審查制度運行中存在審而不決的問題，或者說，備案審查機關對報請機關報送的法規(guī)、規(guī)章的備案審查請求，經(jīng)常不作任何答復?，F(xiàn)行法律只規(guī)定了提請機關報送備案的期限，而并未規(guī)定備案審查機關完成備案審查工作的期限，也未規(guī)定備案審查機關是否答復以及如何答復，沒有建立起備案審查的答復制度。這種現(xiàn)象不僅導致備案審查監(jiān)督工作的停滯不前，還縱容了備案審查機關的辦事效率低下、官僚主義盛行，最終貶損了備案審查機關的威信。[9]為了避免這種局面出現(xiàn)在減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行備案審查程序中，有必要明確減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行備案審查的效力。《意見》公布后，承辦案件的機關對原縣處級以上職務犯罪罪犯提請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查后，備案審查機關是否必須做出明確的審查意見，有兩種意見：第一種意見認為，備案審查機關對逐案提請的備案審查的案件，應在合理的時間內(nèi)逐案做出審查結(jié)論。該意見認為，備案審查機關收到下級政法機關的備案審查材料后，應及時做出答復，否則就可能出現(xiàn)下級政法機關按規(guī)定逐案報請了備案審查，但遲遲收不到備案審查機關的答復的情況，長此以往會影響備案審查的質(zhì)量，使備案審查程序流于形式。第二種意見認為，對下級機關的備案審查提請，如果審查沒有錯誤，不必做出審查結(jié)論。一是如果要求備案審查機關逐案做出審查結(jié)論，工作量太大，在有限的時間內(nèi)很難完成如此大工作量的任務；二是逐案做出審查結(jié)論，不具有必要性，如果硬性要求必須作出審查性結(jié)論，審查結(jié)論可能會流于形式。

筆者同意第二種觀點，原因在于：第一，備案審查程序的設計是為了遏制具有一定社會資源的罪犯違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行導致的腐敗和監(jiān)禁刑執(zhí)行變更中的不公正現(xiàn)象，備案審查機關審查中如果發(fā)現(xiàn)問題，就應做出要求下級機關糾正的審查結(jié)論，如果審查沒有發(fā)現(xiàn)問題，審查的目的已經(jīng)達到，不必每件都做出審查結(jié)論；二是對原廳局級以上職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件均須由省級人民法院、監(jiān)獄管理機關(公安機關)報送最高人民法院或司法部(公安部)，最高人民法院或司法部(公安部)審查的案件會非常多，逐案做出審查結(jié)論會成為不可能完成的任務；三是如果要求逐案做出審查結(jié)論，時間不好規(guī)定，如果時間過長會失去審查的意義，時間過短又不可能完成?；诂F(xiàn)實的考慮，建議只對審查中存在問題的案件做出責令糾正的審查結(jié)論。

至于審查結(jié)論的效力如何，也有兩種不同觀點。一種觀點認為，備案審查機關的審查結(jié)論可以改變提請備案審查機關的裁決，其審查結(jié)論具有改變提請備案審查機關裁決內(nèi)容的效力，其依據(jù)是《意見》明確規(guī)定了“中央和省級政法機關對報請備案審查的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，發(fā)現(xiàn)問題的，立即責令下級政法機關依法糾正的內(nèi)容”，“責令糾正”在實質(zhì)上改變了提請備案審查機關的裁決內(nèi)容。另一種觀點認為，備案審查機關做出的審查結(jié)論不具有改變提請備案審查機關裁決內(nèi)容的效力，“責令糾正”仍然是由做出減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決的機關糾正，備案審查機關不能實質(zhì)上改變提請機關做出的裁決內(nèi)容。也就是說，備案審查不具有法院二審的功能，不能撤銷提請備案審查機關的裁決內(nèi)容。

比較關于審查效力的兩種觀點，筆者同意第二種觀點。我國法律對個案審查的效力沒有明文規(guī)定，法規(guī)備案審查制度中，備案機關對法規(guī)和規(guī)范性法律文件的審查并無實質(zhì)的約束力。這與國外的一些立法例不同。如法國的法規(guī)事先審查制度，最終可能導致違憲法律不被公布，或者某一違憲條款從整個法律文本中被刪除的效力。[10]但這種審查規(guī)則不應適用于減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查?！兑庖姟芬?guī)定，中央和省級政法機關對報請備案審查的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，發(fā)現(xiàn)問題的，立即責令下級政法機關依法糾正。這說明，減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的備案審查，對于沒有發(fā)現(xiàn)問題的，審查通過，提請備案審查的機關做出的減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決的效力并不發(fā)生任何變化；對于在備案審查中發(fā)現(xiàn)問題的，備案審查機關也沒有撤銷或者改變其裁決的權(quán)力，法律沒有授權(quán)備案審查機關具有干涉下級辦案機關依法獨立行使減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決的權(quán)力，更不能越俎代庖，只能由原機關在接到備案審查的責令糾正通知后，由自己重新做出裁決。

五、備案審查的救濟途徑：提請備案審查機關申請復查·VS·罪犯申請復查

《意見》明確規(guī)定，中央和省級政法機關對報請備案審查的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件，發(fā)現(xiàn)問題的，責令下級政法機關依法糾正。按常理，接到中央和省級政法機關糾正的備案審查結(jié)論意見后，下級機關應予依法糾正。但是，備案審查制度這樣設計的前提是上級機關的糾正意見是正確的，而下級機關的裁決不正確?，F(xiàn)在的問題是，當備案審查機關認為下級機關的裁決不合法、不適當，責令下級政法機關進行糾正，而下級政法機關認為自己做出的裁決沒有問題，對提請備案審查機關來說有什么救濟途徑？對因為按上級機關的糾正意見處理而自身利益受到影響的罪犯又有什么救濟途徑？有權(quán)利就有救濟，備案審查程序也不應例外。對此，主要有兩種觀點：一種觀點認為，當認為上級機關的糾正意見不正確時，應賦予提請備案審查的機關具有申請復查的救濟權(quán)利。這種觀點認為，不能排除上級備案審查機關發(fā)生審查錯誤的情況存在，就應賦予下級機關復查申請權(quán)，以便糾正備案審查機關的錯誤；第二種觀點認為，應賦予受到影響的罪犯申請復查的權(quán)利。上級機關出現(xiàn)審查錯誤，讓下級機關糾正減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行裁決時，受這一錯誤審查結(jié)論影響利益受損最大的是依法應予以減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，其正當權(quán)利受到不當審查的損害，理應獲得一定的救濟權(quán)利。

目前我國的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行程序采取一裁(決)定終局制，法院做出減刑、假釋的裁定或者監(jiān)禁刑執(zhí)行機關做出暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定，罪犯不服也無上訴權(quán)或者提起行政訴訟的救濟權(quán)利。備案審查程序制度的建立，實質(zhì)上是對做出裁決的司法機關、監(jiān)禁刑執(zhí)行機關的裁決權(quán)力和在備案審查范圍內(nèi)的罪犯獲得監(jiān)禁刑執(zhí)行變更利益的一種限制。權(quán)利受到限制就應有相應的救濟途徑。第一種觀點認為，賦予提請備案審查機關以復查申請權(quán)，是對上級備案審查機關審查權(quán)的一種制約，符合法治原則，應予支持，但應進一步明確下級機關接到上級審查機關的糾正意見后多長時間內(nèi)行使復查申請權(quán)，不宜過長，以15天為宜，避免使備案審查程序陷于過于拖延的漩渦；第二種觀點認為，賦予罪犯以復查申請權(quán)，是以罪犯具有減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的申請權(quán)為前提的。目前我國法律并沒有將減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行作為罪犯的權(quán)利，而是當作國家對罪犯有良善表現(xiàn)行為的一種獎勵。從完善罪犯權(quán)利的角度看，應將啟動減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)利賦予符合法定條件的罪犯，即罪犯具有減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的申請權(quán)，如果那樣，就應賦予因受上級機關做出錯誤備案審查結(jié)論時的罪犯以復查申請權(quán)，以維護罪犯的合法權(quán)利不受損害。其實，這兩種觀點可以同時并存，二者并不具有排斥關系。為了避免二者同時啟動，建議提請備案審查機關啟動復查申請權(quán)時，罪犯的復查申請權(quán)可以暫不允許啟動。

六、備案審查的依據(jù)：兩高兩部另行做出規(guī)范性法律文件·VS·直接按中央政法委《意見》執(zhí)行

關于備案審查的依據(jù)，有人認為，《意見》不是法的淵源形式，不能直接作為法院、檢察院、監(jiān)獄機關、公安機關承辦減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的依據(jù)，而應由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部根據(jù)《意見》規(guī)定的精神，另行制定規(guī)范性法律文件。[11]持這一觀點的學者，自然認為備案審查機關應為最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部或者省級人民法院、人民檢察院、省級監(jiān)獄管理局、公安廳(局)。另一種意見認為，《意見》作為黨的規(guī)范性文件，可作為減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行審查備案的依據(jù)直接適用，不必由兩高兩部另行制定規(guī)范性法律文件。持該觀點的學者同時認為，中央政法委和省級政法委也應是備案審查機關。另外，對同一個案件的備案審查，是由一個機關根據(jù)《意見》的規(guī)定進行提請備案審查，還是由多個機關同時進行備案審查存在不同的認識。如一個原廳局級職務犯罪罪犯的減刑，是由最后做出裁定的中級人民法院通過該省級人民法院報請最高人民法院備案審查，還是分別是服刑罪犯的監(jiān)獄經(jīng)當?shù)厥〖壉O(jiān)獄管理局，上報司法局監(jiān)獄管理局；承擔法律監(jiān)督的地市級人民檢察院通過省級人民檢察院報最高人民檢察院；做出裁定的中級人民法院通過該省級人民法院再報請最高人民法院。對此問題，《意見》沒有做出規(guī)定，學者意見也不統(tǒng)一。

備案審查制度作為加強對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督的形式，對于維護刑罰執(zhí)行領域執(zhí)法、司法公正具有進步意義。但是，對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等監(jiān)禁刑執(zhí)行變更制度的構(gòu)建，應在法律框架內(nèi)依法進行。中央政法委作為黨中央的組織機構(gòu)，制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，對政法機關的執(zhí)法司法活動出臺原則性的指導意見，無疑是正確的?！兑庖姟烦雠_后，應由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部根據(jù)《意見》的基本精神制定出具體可行的規(guī)范性法律文件，這樣，才符合法治精神?！兑庖姟忿D(zhuǎn)化為具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件，具體途徑有兩種：第一種是由最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合制定司法解釋，加強對司法機關辦理減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的指導；同時，司法部和公安部作為監(jiān)禁刑執(zhí)行機關，根據(jù)《意見》的基本精神，分別或者聯(lián)合制定部門規(guī)章，認指導監(jiān)獄管理機關和公安機關辦理減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查，但這種途徑應注意最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋與公安部、司法部的部門規(guī)章之間進行協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)矛盾。第二種途徑是兩高兩部聯(lián)合做出規(guī)范性法律文件，對監(jiān)禁刑執(zhí)行機關和司法機關辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查進行統(tǒng)一指導。二者比較，筆者更傾向于第二種途徑。因為兩高兩部聯(lián)合做出規(guī)定，有利于規(guī)范的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行過程中不同部門規(guī)定打架的情況，維護刑罰執(zhí)行與司法工作的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

至于同一減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件提請備案審查的機關是由多個機關分別按《意見》精神向各自的上級機關報請備案審查，還是由單一的某個機關提請備案審查的問題，為了簡便易行，也為了防止不同機關做出矛盾的備案審查結(jié)論，主張由做出最終裁決的機關向其上級機關提請備案審查為宜，避免出現(xiàn)多部門就同一案件進行重復提請備案審查，浪費監(jiān)禁刑執(zhí)行和司法資源。比如，對于減刑、假釋案件和法院判決時做出的暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的備案審查工作，由做出裁決的法院按《意見》規(guī)定逐案提請備案審查；對于在監(jiān)禁刑執(zhí)行機關服刑罪犯的暫予監(jiān)外執(zhí)行，由監(jiān)獄報省級監(jiān)獄管理局后，省級監(jiān)獄管理局提請司法部監(jiān)獄管理局備案審查；由公安機關看守所代為執(zhí)行的罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的，由執(zhí)行的公安機關向公安部或者省級公安廳(局)報請備案審查。

結(jié)語

《意見》出臺后，各地積極響應，為遏制減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行中的腐敗現(xiàn)象進行有益探索。如河南省法院成立了減刑假釋審判庭，嘗試解決當前減刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行中的問題，這種探索的精神是值得肯定的，但減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行運行中的主要問題是暗箱操作、違法操作和不合理、不公正操作，[12]有沒有專門的“減刑假釋審判庭”不是問題的關鍵?！兑庖姟逢P于備案審查程序的規(guī)定比較原則，需要在兩高兩部的規(guī)范性法律文件中進行細化，進行嚴密的程序建構(gòu)。陽光是最好的防腐劑。對于違法減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的行為，只有將其公開暴露在陽光下，才是治本之策。建議將監(jiān)禁刑執(zhí)行變更的過程進行全程公開。一是提請程序公開。罪犯申請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，由監(jiān)區(qū)(分監(jiān)區(qū))全體干警根據(jù)罪犯表現(xiàn)，根據(jù)循證矯正的思想，提供證明罪犯悔改、立功或者嚴重疾病的具有足夠說服力的證據(jù)并展示，然后民主決策、在監(jiān)區(qū)內(nèi)公示，接受服刑人員的監(jiān)督和干警監(jiān)督。二是報請的程序公開。監(jiān)區(qū)將集體研究決定的擬減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行建議名單報監(jiān)獄減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行委員會審核，審核后呈報法院或監(jiān)獄管理局之前一律在規(guī)定網(wǎng)站上公示，接受社會監(jiān)督。三是檢察機關法律監(jiān)督程序公開。監(jiān)獄將擬報請減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的名單上網(wǎng)公示的同時，報送檢察機關，接受檢察機關的法律監(jiān)督，檢察機關無異議，同時公示社會無異議時，由監(jiān)獄報送法院或者監(jiān)獄管理局裁決或者審批。四是裁決或者批準程序公開。決定機關經(jīng)過裁決或者批準同意罪犯減刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的，一律將裁定、決定或者審批意見及其支撐材料在規(guī)定網(wǎng)站上進行公示，接受群眾、案件被害人、新聞媒體和其他政法機關的監(jiān)督，使減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的運行過程暴露在陽光下，比單純地報請中央政法機關和省級政法機關備案審查效果可能更好。

注釋：

① 根據(jù)我國《刑事訴訟法》第253條第2款的規(guī)定：對被判處有期徒刑的罪犯，在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個月以下的，由看守所代為執(zhí)行。因此，公安機關的看守所也是我國監(jiān)禁刑執(zhí)行的機關。

② 為了簡便行文，本文中的裁決包括法院、監(jiān)獄管理機關、公安機關的裁定、決定或者批準。

③ 根據(jù)司法部要求，對近三年監(jiān)獄辦理的三類罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件逐案復核，重點檢查領域為：是否嚴格按照法定程序和條件提請、辦理，是否有偽造材料、弄虛作假情況，是否存在徇私舞弊、收受賄賂、失職瀆職等，發(fā)現(xiàn)問題要堅決整改，依法糾正。

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