必須分類推進國有企業(yè)改革

陳小洪

核心提示：公益功能的國有企業(yè)，政府必須投資支持，以便向國民提供公益服務(wù)。對一般企業(yè)，除非國家戰(zhàn)略需要，國家不能用特別的投資支持國有企業(yè)，應(yīng)與非國有企業(yè)平等競爭。

國有經(jīng)濟的背后涉及到國家所有權(quán)，國家所有權(quán)政策的實施效果如何，不僅對中國國有企業(yè)的發(fā)展和改革，而且對中國經(jīng)濟的發(fā)展有長遠和現(xiàn)實意義。

國有經(jīng)濟改革應(yīng)分類進行

十八屆三中全會《決定》對于國企改革的部分，最重要明確了兩點：對國企進行混合所有制的改革和對國企進行分類改革。兩方面改革互相聯(lián)系，這里僅就分類改革講些看法。

之所以要分類推進國有經(jīng)濟或國企的改革，根本原因是中國的國有經(jīng)濟盤子龐大，包括了多種不同功能的企業(yè)，國家對不同功能的企業(yè)發(fā)展有不同的責任。公益功能的企業(yè)，政府必須投資支持，以便向國民提供公益服務(wù)。對一般企業(yè)，除非國家戰(zhàn)略需要，國家不能用特別的投資支持國企，應(yīng)與非國企平等競爭。因此必須分類改革，實行分類管理。

根據(jù)企業(yè)基本功能分類推進企業(yè)改革，包括相應(yīng)的資本或股權(quán)也要改革，這意味著不同的國企的改革空間和機制設(shè)計將有所不同。如對自然壟斷行業(yè)，在多數(shù)情況下“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營”，對其他企業(yè)就不一定要控股或絕對控股。

與此同時，還要分類確定企業(yè)的法律形式及基本規(guī)范。國內(nèi)一直存在國企是普通公司法企業(yè)還是特殊公共法人之爭。不同的企業(yè)法人法律形式，意味企業(yè)的法律規(guī)范、治理結(jié)構(gòu)及與政府關(guān)系都可能不同。我認為，多數(shù)國企應(yīng)是公司法企業(yè)，少數(shù)特殊企業(yè)可以按公司法與國家決定的章程規(guī)范，不必搞特殊公共法人，因為中國缺乏立法資源。

對企業(yè)的機制和行為規(guī)范設(shè)計也要分類，明確政府和企業(yè)的責任關(guān)系。企業(yè)功能作用、經(jīng)營條件和法律規(guī)范不同，其機制和行為規(guī)范設(shè)計必然有所不同。另外，包括會計制度在內(nèi)的報告和監(jiān)管體系也要分類設(shè)計，企業(yè)如果承擔很多政策性業(yè)務(wù)，或從事自然壟斷業(yè)務(wù)，企業(yè)對不同的業(yè)務(wù)必須分別核算公開報告，接受監(jiān)督。

國企改革可分三步走

對國企分類，從基本面看可分三步進行。

第一步，根據(jù)市場經(jīng)濟體制下國企的基本功能和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟性質(zhì)進行分類?！稕Q定》明確了按功能分類的原則，實際上也認可按產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟性質(zhì)分類的原則。按功能分類的原因，前面已經(jīng)討論。為什么還要按經(jīng)濟性質(zhì)分類？這是因為經(jīng)濟性質(zhì)不同，引進競爭機制的前景不同，相應(yīng)的改革條件及監(jiān)管模式也會不同。自然壟斷行業(yè)，就很難引入競爭，因此要采取控股加規(guī)制的方式進行管理。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，國企可以分為兩大類：特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在市場失效并且與國民經(jīng)濟命脈和廣大公眾利益有關(guān)。該領(lǐng)域還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)幾大類。這類產(chǎn)業(yè)或事業(yè)有三個突出特征，一是由于技術(shù)進步、環(huán)節(jié)可分性、“替代業(yè)務(wù)”出現(xiàn)，整體或在部分環(huán)節(jié)會有競爭性，但總體上由于費用劣加性和規(guī)模經(jīng)濟等原因，業(yè)務(wù)往往是自然壟斷或準自然壟斷或是寡占競爭型；二是服務(wù)于廣大國民的公益性顯著；三是產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展相對較易受非經(jīng)濟的政治因素或社會政治及經(jīng)濟的歷史傳統(tǒng)影響。

一般行業(yè)領(lǐng)域都是競爭性產(chǎn)業(yè)，包括戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)兩大類。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)主要指該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展對國民經(jīng)濟的發(fā)展作用重大，例如技術(shù)含量高、經(jīng)濟前景大的“戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)”和支撐或拉動作用大的支柱產(chǎn)業(yè)，包括能源、基本原材料、重要裝備、IT電子產(chǎn)業(yè)中的某些領(lǐng)域及重要的貿(mào)易流通產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往都有生產(chǎn)和經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的特性，但主要靠以技術(shù)和資本實力為基礎(chǔ)的競爭力決定產(chǎn)業(yè)的水平能力，不存在自然壟斷問題，不使用自然形成的稀缺的公共資源（如頻率、航線、碼頭機場等特殊地理位置），主要企業(yè)競爭力決定著國家的產(chǎn)業(yè)競爭力。

將一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分為戰(zhàn)略和非戰(zhàn)略兩類，不僅是因為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重要，還因為這些產(chǎn)業(yè)可能需要國家給予特殊支持。

特殊領(lǐng)域的主要國企，未來較長時間內(nèi)國家可以繼續(xù)控股，而一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國企，國家未必一定要控股。

第二步，根據(jù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)現(xiàn)有國企的作用、地位及其發(fā)展戰(zhàn)略，制定股權(quán)調(diào)整政策。對于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的國企，國家股可以減持；對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國企，可根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策增資。在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如果已有具備國際競爭力的民營企業(yè)，就沒有必要人為扶持國企。要確定這些領(lǐng)域企業(yè)減持的國家股下限，但這不是說要立即大幅減持，而是要明確股權(quán)調(diào)整政策，這樣可以方便企業(yè)據(jù)情機動調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。

第三步，根據(jù)上述情況和社會政治歷史因素綜合平衡確定針對不同企業(yè)的具體股權(quán)調(diào)整方案。

按上述三步分類確定主要國企發(fā)展混合所有制改革方案的同時，還要進行有關(guān)機制、法律、監(jiān)管等政策的調(diào)整，以加快國企市場化改革的方向。（支點雜志2014年1月刊）endprint