林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防控與機制創(chuàng)新
——以松陽縣為例

肖慶來，闕元昌，金榮建，葉益孟

（浙江省松陽縣林業(yè)局，浙江 松陽 323400）

林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防控與機制創(chuàng)新
——以松陽縣為例

肖慶來，闕元昌，金榮建，葉益孟

（浙江省松陽縣林業(yè)局，浙江 松陽 323400）

以松陽縣為例，指出了集體林權(quán)存在碎片化經(jīng)營現(xiàn)狀，林權(quán)抵押貸款機制及操作中存在法理依據(jù)之間的矛盾、缺乏林權(quán)評估交易機制、風(fēng)險防控難等諸多問題，提出修改相關(guān)法律，加大政策支持推行林權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，完善體制機制，強化風(fēng)險防控等改革創(chuàng)新措施。

林權(quán)抵押貸款；機制；風(fēng)險防控

林權(quán)抵押貸款是福建省永安市2004年末開始試點，是指以森林、林木的所有權(quán)(或使用權(quán))、林地的使用權(quán),作為抵押物向金融機構(gòu)借款，是政府為破解農(nóng)村林農(nóng)融資難問題，在金融機構(gòu)風(fēng)險可控的前提下，扶持、引導(dǎo)金融機構(gòu)以“林權(quán)證”為突破口為林農(nóng)發(fā)放的貸款。

本文以松陽縣為例，通過總結(jié)、分析南方集體林區(qū)的林權(quán)抵押貸款機制及操作中存在的風(fēng)險隱患，以求進(jìn)一步提高林權(quán)抵押貸款質(zhì)量，為廣大涉農(nóng)森林業(yè)主提供更為安全快捷的融資服務(wù)。

1 研究區(qū)概況

松陽縣地處浙江省西南部，28°14′ ~ 28°37′ N，109°10′ ~ 119°42′ E，東鄰麗水，南接云和、龍泉，西界遂昌，北連武義。地形屬浙閩低山丘陵，地勢起伏較大，以北部、西南部較高，東部較低。氣候?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，溫暖濕潤，四季分明，無霜期長。松陽縣土地總面積14萬hm2，林業(yè)用地面積11.33萬hm2，占土地總面積的81.0%，全縣活立木總蓄積量428萬m3，森林覆蓋率達(dá)到75.2%。近年來，松陽積極開展集體林權(quán)制度改革，深化林業(yè)體制轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)林業(yè)三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展，香榧面積0.33萬hm2，油茶0.52萬hm2，茶園套種薄殼山核桃147 hm2，連續(xù)實施高效筍竹林開發(fā)0.27萬hm2，林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為了山區(qū)林農(nóng)發(fā)家致富奔小康的新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

2 集體林權(quán)制度改革歷程

2.1 主要歷程

松陽林改主要經(jīng)歷了三個階段：1981年開展林業(yè)“三定”工作，1989年完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，2006年完成了山林延包工作，深入推進(jìn)集體林權(quán)制度配套改革，實現(xiàn)了林區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 松陽林權(quán)改革現(xiàn)狀

2007年，松陽縣在楓坪鄉(xiāng)和玉巖鎮(zhèn)率先開展了林權(quán)抵押貸款試點工作，2009年在全縣全面鋪開，建立了“三中心、一所”：林權(quán)管理中心、森林資源收儲中心、全縣林權(quán)交易中心，松陽縣綠洲林業(yè)規(guī)劃設(shè)計所，構(gòu)建了比較完備的集體林權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)管理體系。松陽縣政府撥出100萬元?？钭鳛樯仲Y源收儲中心的注冊資本金，并放大10倍為銀行實施擔(dān)保。

創(chuàng)新貸款模式，形成了林農(nóng)小額循環(huán)貸款、林權(quán)直接抵押貸款、森林資源收儲中心擔(dān)保貸款、林權(quán)＋X信貸等多種模式。積極推廣林權(quán)IC卡制度，制定了林農(nóng)辦理林權(quán)貸款流程：提出申請→設(shè)計所評估→審核→森林資源收貯中心擔(dān)保及私人信用擔(dān)?！洲r(nóng)以林權(quán)抵押反擔(dān)?！y行發(fā)放貸款→完成抵押登記→轄區(qū)林業(yè)站備案→抵押期滿辦理注銷登記。進(jìn)一步完善林權(quán)抵押的擔(dān)保與反擔(dān)保工作，提升服務(wù)水平，切實降低了銀行辦理林權(quán)抵押貸款的風(fēng)險，多舉措推動林權(quán)抵押貸款穩(wěn)步增長。2012年松陽縣全年累計發(fā)放林權(quán)抵押貸款1 386筆7 824萬元，截至12月31日林權(quán)抵押貸款余額3 499筆2.102 7億元。

3 林權(quán)抵押貸款機制與存在的問題

由于南方集體林區(qū)的山林承包片碎化歷史現(xiàn)狀導(dǎo)致很難實現(xiàn)集中連片經(jīng)營的缺陷，以及法律法規(guī)制約，實踐中仍然面臨諸多困難和問題。

3.1 林權(quán)抵押貸款的法理依據(jù)與林地使用權(quán)抵押的現(xiàn)實爭議

（1）林地使用權(quán)抵押困局，現(xiàn)階段松陽林權(quán)抵押貸款主要基于林木所有權(quán)及使用權(quán)的質(zhì)押，屬于活立木抵押貸款。在《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第8條規(guī)定森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)須同時抵押且不得改變林地的屬性和用途。該辦法從森林資源分類經(jīng)營的角度規(guī)定了林地使用權(quán)可以抵押，但第9條也明確規(guī)定了以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)不得抵押，自留山林地使用權(quán)不得抵押。

（2）林權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)，林權(quán)是指森林權(quán)利主體對森林、林木或者林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在物權(quán)法上林地使用權(quán)屬地上權(quán)的范疇，具有用益權(quán)的特征，其外延大于傳統(tǒng)物權(quán)法上的使用權(quán)。無論是林地使用權(quán)直接抵押，還是以林木所有權(quán)抵押，都涉及到林地承包經(jīng)營權(quán)問題，其中涉及的林地承包經(jīng)營權(quán)抵押的合法性值得商榷。

（3）責(zé)任山的林木所有權(quán)記載不清，承包戶只有林地及林木使用權(quán)，所有權(quán)不明確。林農(nóng)在法律上無法將所有權(quán)不清的森林到銀行辦理活立木抵押貸款。

（4）林權(quán)改革越深入，林權(quán)抵押也將繼續(xù)推進(jìn)，以家庭承包方式經(jīng)營的集體林地被抵押也將越多。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋，這些林地承包經(jīng)營權(quán)抵押將無法得到法律支持。如果相關(guān)法律沒有及時修改，那么這將為林權(quán)改革埋下隱患。

3.2 山林承包塊碎化經(jīng)營與抵押貸款實現(xiàn)質(zhì)押權(quán)的矛盾

3.2.1 山林承包塊碎化經(jīng)營原因 由于新中國前期林業(yè)政策多次收放，缺乏長期穩(wěn)定的政策，導(dǎo)致在1981年“林業(yè)三定”及1989年完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制中，干部及林農(nóng)根本想不到責(zé)任山承包會穩(wěn)定還延長承包70 a，在實施山林承包時只看重眼前的林木，山林分得很小塊，大部分農(nóng)戶一家有十幾處山林，每處面積很小，是典型的小農(nóng)經(jīng)濟的產(chǎn)物，無法集中連片經(jīng)營。到2006年山林延包工作時，面對可能的巨大工作量及現(xiàn)實壓力，而采取了簡單的延包政策，沒有統(tǒng)一計價收回后重新搞集中連片承包，失去了推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)集中連片經(jīng)營的機遇，導(dǎo)致林農(nóng)無法實施集中連片經(jīng)營與連片抵押貸款。

3.2.2 現(xiàn)有林農(nóng)貸款抵押范圍較小 隨著公益林?jǐn)U面，松陽縣林地中 55.5%的森林規(guī)劃為公益林，現(xiàn)階段由于公益林無法商業(yè)采伐導(dǎo)致變現(xiàn)處置困難，抵押貸款各方分歧很大；商品用材林中近成熟林比重小，而中幼林面積大，可以采伐變現(xiàn)的林木少；商品經(jīng)濟林面積較大，但普遍存在片碎化、經(jīng)營管理水平低、效益低下的問題。經(jīng)過抵押后，普遍存在片碎化、流轉(zhuǎn)困難、變現(xiàn)途徑狹窄、無法實現(xiàn)抵押權(quán)的困局。這些因素嚴(yán)重制約了林農(nóng)開展小額林權(quán)抵押貸款，導(dǎo)致銀行信貸風(fēng)險較大，林權(quán)收貯中心擔(dān)保風(fēng)險大的困局。

3.3 缺乏林權(quán)交易機制，林權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一

由于沒有統(tǒng)一的森林資源流轉(zhuǎn)平臺，缺乏對森林資源流轉(zhuǎn)的有效管理，交易信息、市場行情不透明，限制了森林資源的流轉(zhuǎn)。借款人在向金融機構(gòu)辦理貸款時，為了能取得更多的信貸資金，可能虛報林木實際四界，要求評估機構(gòu)高估其用于抵押的林木價值。由于林木的交通立地條件不同以及林木生長年限、木材優(yōu)劣、品種相差甚多，導(dǎo)致林木評估價格相差巨大，現(xiàn)階段林木評估市場還不十分完善，可能會造成用于抵押的林木評估值虛高，影響信貸資金的安全。

3.4 限額采伐制度不完善影響質(zhì)押權(quán)人的合理預(yù)期

現(xiàn)行的限額采伐制度，為了維護(hù)生態(tài)利益，法律對此權(quán)利進(jìn)行了一定的限制。因此質(zhì)押人享有的權(quán)利是不完整，導(dǎo)致質(zhì)押權(quán)人需要對質(zhì)押的權(quán)利進(jìn)行處分時也要受到限額采伐制度的制約。一旦質(zhì)押物不能獲得采伐許可證，那么質(zhì)押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)就很有可能化為泡影。

3.5 缺少有效的林業(yè)風(fēng)險分擔(dān)法律制度

現(xiàn)實中缺乏有效的林業(yè)風(fēng)險分擔(dān)法律制度，面對林農(nóng)手中小而分散的山林質(zhì)押物，且大多地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，較難實施有效的控制，面臨著諸多人為及自然災(zāi)害，諸如：林木亂砍濫伐、森林火災(zāi)、冰雪災(zāi)、水災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流、病蟲害等情況屢見不鮮。一旦遭受災(zāi)害，林權(quán)抵押權(quán)就無法實現(xiàn)，極易導(dǎo)致壞賬出現(xiàn)損失慘重。林業(yè)保險業(yè)務(wù)還處于萌芽狀態(tài)，制度不完善險種較少，使林權(quán)質(zhì)押貸款缺少一道有力的風(fēng)險保障。

現(xiàn)行的登記程序無法圓滿實現(xiàn)對風(fēng)險的調(diào)控。因為只要求登記部門在林權(quán)證上注明登記事項，并不要求林權(quán)人將其權(quán)利憑證轉(zhuǎn)移給登記部門保管，雖然已經(jīng)“注記”過的林權(quán)證不能在林業(yè)管理部門辦理采伐許可證，但卻難以避免質(zhì)押權(quán)人以林權(quán)證為其享有林權(quán)的合法憑證將其林地和林木以出租、出賣、入股等方式進(jìn)行相應(yīng)的處分。

4 探索林權(quán)機制改革創(chuàng)新

2013年《關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》銀監(jiān)發(fā)〔2013〕32號，明確提出林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以用承包經(jīng)營的商品林做抵押，實現(xiàn)了林業(yè)資源變資本的歷史性突破，破解了各地普遍存在的抵押范圍偏窄，貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期不匹配等相關(guān)問題，極大推進(jìn)了林權(quán)抵押貸款。

4.1 對林權(quán)相關(guān)法律的修改

建議在修訂《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律時全方位分析，消除林權(quán)質(zhì)押貸款適用相關(guān)法律概念上的沖突。通過細(xì)化林地使用權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)質(zhì)押、林木抵押等系列具體內(nèi)容，使林權(quán)改革的實踐成果在法律中得以確認(rèn)。針對責(zé)任山林木所有權(quán)問題，建議通過立法的形式明確責(zé)任山林權(quán)證中的林木所有權(quán)歸承包戶所有，確保林農(nóng)承包經(jīng)營期間真正享有林木的處置權(quán)和受益權(quán)。積極探索突破工商業(yè)主投資連片經(jīng)營山林的林權(quán)發(fā)證困局，修改阻礙發(fā)證的相關(guān)法律限制，逐步理順有關(guān)林權(quán)法律與政策規(guī)范相抵觸的問題，解決法律規(guī)范中的沖突，探索發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，促進(jìn)新型林業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展壯大。

4.2 建立林權(quán)抵押貸款長效工作機制

進(jìn)一步完善林權(quán)改革的配套措施，建立起長效工作機制，探索解決林權(quán)改革和林權(quán)抵押貸款發(fā)展中存在的問題，防范貸款風(fēng)險。推進(jìn)林改服務(wù)保障體系不斷優(yōu)化，林權(quán)抵押貸款健康持續(xù)發(fā)展。

4.2.1 完善林權(quán)信息管理系統(tǒng)，合法有效登記 規(guī)范林權(quán)確認(rèn)、流轉(zhuǎn)審查、登記和林權(quán)變更業(yè)務(wù)，積極做好山林延包以來有爭議林權(quán)的調(diào)查核實工作，建立集林權(quán)地籍管理系統(tǒng)、林權(quán)抵押管理系統(tǒng)、資源資產(chǎn)評估系統(tǒng)、林權(quán)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)等規(guī)范實用的林權(quán)信息管理系統(tǒng)，并實現(xiàn)“一卡通”，為林農(nóng)和業(yè)主提供“一站式”綜合服務(wù)。統(tǒng)一做好協(xié)調(diào)林權(quán)登記、森林資源評估、森林資源流轉(zhuǎn)等項業(yè)務(wù)，實施林權(quán)抵押權(quán)證制度，明確相關(guān)操作程序。建立現(xiàn)代化的計算機登記網(wǎng)絡(luò)，能夠完整記錄林木以及林權(quán)抵押貸款的詳細(xì)數(shù)據(jù)，在屬地林業(yè)站備案，充分發(fā)揮登記的公示公信作用，創(chuàng)建林權(quán)抵押貸款良好環(huán)境。

4.2.2 統(tǒng)一林權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)，依法有效評估 針對林權(quán)抵押貸款資產(chǎn)評估難、手續(xù)復(fù)雜等問題，建立配有林權(quán)信息數(shù)據(jù)庫的“電子身份證”，為林農(nóng)發(fā)放記錄森林資源資產(chǎn)信息的“林權(quán)IC卡”，作為金融機構(gòu)發(fā)放貸款的憑證。實施“集中評定、一次登記、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的林農(nóng)小額循環(huán)貸款政策。落實惠民政策，明確對5萬元以下或森林資源資產(chǎn)價值50%以下的林農(nóng)小額循環(huán)貸款，實行以本戶“林權(quán)IC卡”登記山場經(jīng)營收益權(quán)作抵押。探索建立完善的適應(yīng)林業(yè)企業(yè)、規(guī)?；?jīng)營基地的林權(quán)抵押評估機制，支持林業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

4.3 加大政策支持力度，落實目標(biāo)責(zé)任制、激勵機制

4.3.1 實現(xiàn)銀林對接 加快林權(quán)信息化建設(shè)與深化農(nóng)村信用體系建設(shè)兩項工作統(tǒng)籌部署，實現(xiàn)林業(yè)部門與金融系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)共享和信息聯(lián)動，方便林農(nóng)以林權(quán)作抵押進(jìn)行貸款。堅持確保林權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償資金、對金融機構(gòu)獎勵資金等政策按時足額落實到位，激勵金融機構(gòu)對林權(quán)抵押貸款的積極性。根據(jù)實際情況對林業(yè)資源開發(fā)貸款項目按照有關(guān)規(guī)定給予貼息，適當(dāng)延長林業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的貸款期限，使之與林木生產(chǎn)周期相匹配。建立面向林農(nóng)的小額貸款扶持機制，有效防范森林資源收儲中心的擔(dān)保風(fēng)險，切實解決林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)貸款擔(dān)保問題，清除制約信貸投放瓶頸。

4.3.2 培育新型林業(yè)經(jīng)營主體 積極引導(dǎo)集體林權(quán)進(jìn)入林權(quán)交易中心有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)林地規(guī)模開發(fā)，發(fā)展壯大林業(yè)經(jīng)濟。在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，針對一山多戶的情況探索農(nóng)戶土地作價入股，實施股份制聯(lián)合經(jīng)營；鼓勵“森林保姆”式的林地承包及“林權(quán)出資公司登記”等多種模式，依法開展多種形式林權(quán)流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新實施“反租倒包”，通過“反租”到集體，“倒包”到企業(yè)創(chuàng)辦規(guī)模化產(chǎn)業(yè)基地，大力扶持三大林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，鼓勵相對集中連片經(jīng)營，促進(jìn)新型林業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展。引導(dǎo)林農(nóng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場，充分利用森林資源和林蔭空間，發(fā)展林下經(jīng)濟，開展多種形式的林業(yè)立體經(jīng)營模式，扶持林業(yè)合作組織建設(shè)，提高農(nóng)民組織化程度，在保障林農(nóng)合法權(quán)益基礎(chǔ)上實現(xiàn)林地效益最大化。

4.4 改革限額采伐制度，確保質(zhì)押權(quán)人的合理預(yù)期

面對現(xiàn)行限額采伐制度帶來的沖擊，建議單列采伐指標(biāo)給予質(zhì)押人以優(yōu)先采伐權(quán)。長遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)考慮在堅持森林采伐限額前提下，改進(jìn)商品林采伐的僵化與剛性的管理辦法，推行彈性與靈活的采伐限額制度。按照森林經(jīng)營方案編制，允許農(nóng)民在采伐限額總量控制的前提下，自由決定采伐的年份和數(shù)量，讓經(jīng)營主體對其享有充分的處置權(quán)。讓林權(quán)質(zhì)押貸款在這種制度化的狀態(tài)中自然運行。

4.5 建立林業(yè)風(fēng)險補償金法律制度，分散林權(quán)抵押貸款風(fēng)險

積極探索林業(yè)保險業(yè)務(wù)，開展森林火災(zāi)投保協(xié)議和林木綜合保險，為林業(yè)經(jīng)營大戶辦理政策性林木綜合保險，提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體（林農(nóng)）抵御各種災(zāi)害的能力，分散林權(quán)質(zhì)押貸款的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，從而為林農(nóng)申請林權(quán)質(zhì)押提供有力后盾。隨著林業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，適時制定完善相應(yīng)的法律制度，對保險市場進(jìn)行規(guī)制，鞏固林權(quán)制度改革成果。

[1] 馬源濛，謝易奇. 林權(quán)抵押的法律問題研究—以山東省泰安市為例[EB/OL]. http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_70147.shtml, 2012.

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Problems and Innovation for Forestry Rights Mortgage Loan in Songyang

XIAO Qing-lai，QUE Yuan-chang，JIN Rong-jian，YE Yi-meng
（Songyang Forestry Bureau of Zhejiang, Songyang 323400, China）

Analysis were made on problems in operation of forestry rights mortgage loan in Songyang, Zhejiang province, such as fragmentation management of collective forestry rights, contradiction among different laws and regulations, lack of assessment and exchange mechanism, difficulty of risk prevention. Countermeasures were put forwarded.

forestry rights mortgage loan; mechanism; risk prevention and control

F326.2

A

1001-3776（2014）01-0077-04

2013-08-09；

2013-12-11

肖慶來（1976－），男，浙江松陽人，工程師，從事林業(yè)技術(shù)推廣工作。