我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的完善

韓璀珺

摘 要：由于長期受傳統(tǒng)觀念的影響，資源開發(fā)利用呈現(xiàn)粗放式形態(tài)，多地大規(guī)模的不計后果的瘋狂開采導(dǎo)致礦產(chǎn)資源破壞嚴重，并且嚴重的污染了生態(tài)環(huán)境，給人們的生活帶來了不便。由于沒有及時采取有效的措施恢復(fù)原本的生態(tài)系統(tǒng)功能，引發(fā)生態(tài)欠債，而生態(tài)補償制度是償還這一欠債的根本制度，因此，從法律角度出發(fā)，進一步探究對該礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的完善具有十分重要的價值。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；法律制度；礦產(chǎn)資源開發(fā)

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的概念界定

生態(tài)補償即將生態(tài)、經(jīng)濟、其它權(quán)利利益三者進行利益衡量，進而將三者進行一種新的利益劃分，特點是給予處于弱勢的生態(tài)利益更多的利益份量。而生態(tài)利益是由人類所生活的生態(tài)環(huán)境賦予人類的、保證人類日常生產(chǎn)及生活良好進行的環(huán)境功能價值?，F(xiàn)實中，當滿足一部分人的經(jīng)濟利益或其他權(quán)力利益的同時，很有可能會給其他人的生態(tài)利益行使帶來不便，這時候，生態(tài)補償制度的作用便顯得十分重要，通過生態(tài)補償制度對生態(tài)利益、經(jīng)濟利益、其他權(quán)力利益進行衡量，使之相互協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)生產(chǎn)與生活的和諧。綜上，結(jié)合法律的公平正義，可將生態(tài)補償定義為：為了達到生態(tài)環(huán)境保護的目的，享受生態(tài)利益的人，根據(jù)法律的規(guī)定或相互間的約定，直接或間接地給予經(jīng)濟利益或其它權(quán)利利益受限制或受損害的人補償?shù)幕顒印?/p>

理解了生態(tài)補償，我們再來定義礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度，在該制度中，礦產(chǎn)資源開發(fā)者便是生態(tài)利益的享受者，在對礦產(chǎn)資源開發(fā)的過程中，礦產(chǎn)資源開發(fā)者根據(jù)法律的規(guī)定或約定，直接或間接地給予經(jīng)濟利益或其它權(quán)利利益受到限制或損害的人補償?，F(xiàn)實中，政府通過采取一系列措施，來實現(xiàn)這種資源配置和生態(tài)利益的平衡，比如通過征收礦產(chǎn)資源稅、開發(fā)過程中繳納生態(tài)補償費、補償金等方式，這些措施都有助于進一步完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度。

二、我國關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的主要做法

我國立法及執(zhí)法部門根據(jù)我國的國情對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度及其實施細則進行了一系列的制度規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）環(huán)境法的原則性規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護法》對環(huán)境污染的防護與治理進行了一系列的非常詳細明確的規(guī)定，然而對生態(tài)環(huán)境保護的問題僅僅做了幾條原則性規(guī)定例如《環(huán)境保護法》第一十九條開發(fā)自然資源須保護生態(tài)環(huán)境的原則性規(guī)定，第二十八條也只是對排放污染物超標的現(xiàn)象進行了違法性說明，并未對此規(guī)定一系列的治理措施，也并無處罰性規(guī)定。這樣的原則性法條使用起來具有極大的不確定性，且缺乏現(xiàn)實操作性，根本無法起到對生態(tài)利進行益補償?shù)淖饔谩?/p>

（二）環(huán)境單行法規(guī)中的零散性規(guī)定

我國先后頒布了多部單行環(huán)境法，在這些單行法中對礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)補償有一些零星的規(guī)定。已施行的《礦產(chǎn)資源法》中，特別規(guī)定了礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦山生態(tài)恢復(fù)的補償規(guī)定。與此同時制定的《礦產(chǎn)資源保護條例》、《礦山環(huán)境保護條例》中，初步建立了符合我國國情的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度。但這些規(guī)定都有零散不夠系統(tǒng)的特點，且作用面單一，只適用于生態(tài)環(huán)境中的某個具體的范圍。

（三）行政法規(guī)及規(guī)章的稅費性規(guī)定

為了實現(xiàn)礦產(chǎn)生態(tài)補償，我國針對礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)制定了一些征繳資源稅費行政法規(guī)規(guī)章例如《征收排污費暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》等均有有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。

（1）礦產(chǎn)資源稅

為促進礦產(chǎn)資源的高效開采和利用，我國在多年前（從1984年9月到現(xiàn)在）便已制定了礦產(chǎn)資源稅，確定了“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的資源稅征收原則，即在確定廣泛的征收范圍的同時根據(jù)各地的具體情況有差別的對待被征收者，并且在此基礎(chǔ)之上進一步明確和細化了資源稅的征收細節(jié)。

（2）礦產(chǎn)資源補償費

因為礦產(chǎn)資源具有稀缺的特點，所以對礦產(chǎn)資源的開發(fā)必然會使礦產(chǎn)資源數(shù)量減少甚至破壞性損耗。因此資源的所有者必然要因為資源的損耗而得到彌補，因此包括中國在內(nèi)的世界各國，普遍規(guī)定了有償開采礦產(chǎn)資源制度，征收礦產(chǎn)資源補償金，以換取開發(fā)礦產(chǎn)資源的對價，但該對價與實際的礦產(chǎn)資源實際價值卻相差較大。

三、我國現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源開發(fā)補償制度存在的問題

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理體制與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)

我國現(xiàn)在的礦產(chǎn)資源開發(fā)管理仍保持著早年計劃經(jīng)濟的管理方式，即國家強制將礦產(chǎn)資源劃撥與各經(jīng)濟主體，而各經(jīng)濟主體可在國家允許開發(fā)的前提下繳納費用進行資源開發(fā)并接受國家的管理。隨著我國計劃經(jīng)濟的廢除以及市場經(jīng)濟的不斷晚上和發(fā)展，仍殘留著計劃經(jīng)濟因子的現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)管理體制與市場格格不入，仍盲目地崇尚“重發(fā)展、輕恢復(fù)”“只要金山銀山，不要青山綠水”。

（二）政府宏觀調(diào)控措施缺乏有效性，執(zhí)行效果差

我國目前對礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用的監(jiān)管帶有濃厚的行政特色，主觀性太強，沒有以市場為出發(fā)點，不遵循市場規(guī)律。礦產(chǎn)資源本身的特殊性以及開發(fā)過程的巨大風(fēng)險性，要求國家根據(jù)市場情況，運用宏觀調(diào)控對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行監(jiān)管。同時，我國目前只有資源稅這一種體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控手段的措施，且資源稅僅僅是國家運用強制力向礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)征收，不具有生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)。

四、完善我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度的建議

（一）促進我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度體系化

從立法層面來看，由于目前我國關(guān)于此制度的法律法規(guī)還處于抽象規(guī)定、具體規(guī)定和細則缺失狀態(tài)，因此要對此進行完善首先就要對該制度進行立法上的完善。

第一，在憲法中明確生態(tài)補償思想并將其以條文的形式規(guī)定在憲法中，從而提高社會公眾的生態(tài)補償意識，為礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法的立法提供憲法依據(jù)及輿論基礎(chǔ)。

第二，頒布施行《礦產(chǎn)資源生態(tài)補償法》，將該制度以基本法的形式進行確立，其主要內(nèi)容應(yīng)包括補償原則、補償主體、補償客體、補償對象、補償標準、經(jīng)費來源及使用原則和方式、經(jīng)費監(jiān)督機制及懲罰性措施等方面，進行完善的系統(tǒng)的規(guī)定。

（二）改革現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費制度

（1）征繳礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費

因為現(xiàn)實中對資源開采的約束力較小使得不合理的資源開發(fā)現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴重的影響資源所在地民眾的日常生活甚至侵犯民眾的生命權(quán)，因此有必要設(shè)立專門的生態(tài)補償費，對不合理的開采進行約束從而保障當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境不被侵害，才能真正的起到保護生態(tài)的作用。

（2）擴大礦產(chǎn)資源補償費征收范圍，提高礦產(chǎn)資源補償費征收率

我國《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》規(guī)定礦產(chǎn)資源補償費征收率須維持在0.5—4%。該規(guī)定中的征收率處于一種非常低的狀態(tài)，對于開發(fā)者而言0.5-4%的補償費只是其經(jīng)濟利潤中極其微小的一部分，這使得礦產(chǎn)資源開發(fā)者為了獲取經(jīng)濟利益，肆無忌憚乃至掠奪式的開采，根本無法體現(xiàn)出對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境予以補償?shù)男再|(zhì)。因此應(yīng)提高補償費的征收率，根據(jù)數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計分析出能夠影響資源開發(fā)者的征收率標準，從而從經(jīng)濟上促使資源開發(fā)者合理科學(xué)開采礦產(chǎn)資源，這樣才能真正的實現(xiàn)資源保護乃至生態(tài)保護。（作者單位：蘭州大學(xué)）

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