電子文件全過程管理中的監(jiān)管研究

張文元

摘 要：為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進(jìn)行監(jiān)管。通過對電子文件全過程管理的監(jiān)管主體分析，基于電子文件生命周期理論，從系統(tǒng)高度設(shè)計了科學(xué)規(guī)范的電子文件監(jiān)管流程，明確各環(huán)節(jié)的監(jiān)管對象、監(jiān)管主體、監(jiān)管重點(diǎn)與監(jiān)管內(nèi)容等，并提出電子文件全過程管理監(jiān)管的實現(xiàn)策略，可為各單位電子文件全過程管理科學(xué)化和規(guī)范化，提供一套系統(tǒng)的監(jiān)管方法和有關(guān)借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：電子文件；全過程管理；監(jiān)管研究

“全程管理”是信息時代電子文件管理的重要原則，為保證電子文件真實、完整、安全、有效，必須對電子文件全過程管理進(jìn)行監(jiān)管。我國第一部規(guī)范電子文件管理的國家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》總則中指出：應(yīng)對電子文件的形成、收集、積累、鑒定、歸檔等實行全過程管理與監(jiān)控，保證管理工作的連續(xù)性。多年來，針對電子文件的全程管理進(jìn)行了多方位的探索和實踐，已有的研究可以歸納為：（1）基于元數(shù)據(jù)技術(shù)的電子文件全程管理，（2）以前端控制為切入點(diǎn)使電子文件全程得到有序管理的管理方法，（3）以文件和檔案全程為一體的文檔一體化管理思路等，也取得了一定的成效。但是，在電子文件全程管理中引入監(jiān)控觀，對文件流程各階段的管理和監(jiān)控研究得不多。由于電子文件自身的特點(diǎn)，在電子文件全程管理中除了樹立全面觀、系統(tǒng)觀、過程觀，還必須樹立監(jiān)控觀。在電子文件的全程管理中存在著諸多環(huán)節(jié)和多個主體，決定了對電子文件的監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。如，電子文件全過程管理各個階段的劃分，每個階段的監(jiān)管重點(diǎn)是什么，監(jiān)管主體、監(jiān)管對象的確立，系統(tǒng)應(yīng)賦予檔案部門在電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)及歸檔各環(huán)節(jié)什么樣的權(quán)限設(shè)置，監(jiān)管流程是否科學(xué)規(guī)范，各管理部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)管執(zhí)行力度如何，監(jiān)管過程是否透明，是否有科學(xué)統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)等問題。為此，根據(jù)電子文件全過程管理中多元化監(jiān)管主體的實際情況，結(jié)合電子文件生命周期理論和全過程管理思想，設(shè)計一套科學(xué)規(guī)范的多元化監(jiān)管方法與實現(xiàn)策略，旨在為電子文件的監(jiān)管提供規(guī)范流程、有效方法以及有關(guān)借鑒。

1 電子文件全過程管理中的多元化監(jiān)管主體分析

電子文件全過程管理中的監(jiān)管主體由哪些單位和機(jī)構(gòu)部門構(gòu)成？《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）中7.1歸檔要求提到了主要的三個部門：電子文件形成部門、信息管理部門、檔案保管部門。信息管理部門是由信息技術(shù)部門組成，檔案保管部門由檔案部門承擔(dān)，關(guān)鍵是對電子文件形成部門如何理解？在OA系統(tǒng)內(nèi)，一份電子文件的形成首先由承辦部門提交給各主管領(lǐng)導(dǎo)審核簽發(fā)，然后由文印室統(tǒng)一編號再分發(fā)到各部門，文印室也是文件的形成管理部門。這樣電子文件形成部門要分為兩個方面，對于OA系統(tǒng)外的文件由各單位各部門直接歸檔，那么，這時文件形成部門就是一個，文件承辦單位；如果是OA系統(tǒng)內(nèi)的文件，文件形成部門就要涉及兩個部門，即文件承辦部門和文件管理部門（即文印室）。戴旸《電子文件規(guī)范化移交研究》一文中說：“電子文件移交是一項檔案部門、辦公部門、文件管理部門和信息技術(shù)部門共同參與的活動?！盵1]這一段話里出現(xiàn)了文件管理部門，這個部門將對電子文件的形成和質(zhì)量進(jìn)行管理。至此，電子文件內(nèi)部監(jiān)管主體有電子文件形成部門（辦公部門）、文件管理部門、信息管理部門和檔案保管部門。外部監(jiān)管主體有哪些？劉立《實施電子文件的有效管理 確保電子檔案的真實完整》一文中提出：各級檔案行政管理部門要會同本級信息化主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)電子文件歸檔工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)，要加大對電子文件歸檔與管理的監(jiān)督指導(dǎo)力度，并在其中加入信息化主管部門的力量。[2]我們說，對電子文件全程管理的監(jiān)管，除了內(nèi)部監(jiān)管主體以外，還有上級行政管理部門和同級信息化主管部門對電子文件管理的監(jiān)督。電子文件全過程管理中存在著多元化的監(jiān)管主體，文件形成部門，負(fù)責(zé)電子文件的產(chǎn)生及其格式的標(biāo)準(zhǔn)化，文件管理部門是電子文件短期保存的部門，承擔(dān)整理、維護(hù)和鑒定電子文件的責(zé)任。信息管理部門給予技術(shù)上的支持與保障。檔案部門則是管控和維護(hù)電子文件的主體，承擔(dān)著整個過程管理中的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)的責(zé)任。上述各監(jiān)管主體可從不同層次和視角對電子文件全過程管理進(jìn)行監(jiān)管，以構(gòu)成有效的多元化監(jiān)管體系，各監(jiān)管主體層次結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

在多元化監(jiān)管體系中，檔案部門起著監(jiān)管監(jiān)控的主導(dǎo)作用，文件形成部門和文件管理部門做好電子文件形成、積累歸檔工作，信息管理部門負(fù)責(zé)技術(shù)保障和技術(shù)監(jiān)管，檔案行政管理部門及同級信息化主管部門發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。賦予檔案部門在電子文件運(yùn)轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)中相應(yīng)的權(quán)限，電子文件形成、移交、維護(hù)全過程管理都處在監(jiān)管監(jiān)督之下，才能有效保證電子文件的真實、完整、安全和長久。

2 電子文件全過程管理的監(jiān)管流程設(shè)計

電子文件全過程管理的監(jiān)管流程如何劃分，每個階段的監(jiān)管重點(diǎn)是什么？國際檔案理事會電子文件管理委員會制定的《電子文件管理指南》，將電子文件生命周期分為三個階段，即概念（設(shè)計）階段、形成階段和維護(hù)階段。崔海莉的《高校OA系統(tǒng)形成電子文件歸檔程式初探》一文中描述：電子文件的前端控制與傳統(tǒng)文件表現(xiàn)不同，電子文件管理系統(tǒng)的孕育形成是前端，處理、鑒定、整理、編目等具體管理活動是中端，永久保存或銷毀是末端，將歸檔提前到電子文件的形成階段。[3]這樣劃分電子文件管理過程，將歸檔提前到電子文件的形成階段，筆者有不同觀點(diǎn)。在實際操作中，OA系統(tǒng)形成的電子文件經(jīng)辦理完畢以后，點(diǎn)擊“歸檔”按鈕交給檔案部門管理，這時電子文件從“前端”進(jìn)入“中、后端”，歸檔管理是連接“前端”和“中后端”的重要環(huán)節(jié)，檔案管理這個時候真正介入電子文件管理。做好電子文件規(guī)范化移交歸檔，可以既達(dá)到控制“前端”的目的，又為“中、后端”管理提供保證，從而真正實現(xiàn)電子文件全過程管理。根據(jù)博弈論事前、事中、事后全過程控制理論，將電子文件全程管理分為前端控制、中端控制和后端控制三個階段。電子文件設(shè)計、形成及流轉(zhuǎn)稱為前端控制，電子文件的移交歸檔為中端控制，包括收集、積累、鑒定、歸檔，歸檔后電子文件管理為后端控制，包括對接收的電子文件實行有效維護(hù)，長久保存和利用，保障電子文件真實、完整、可靠與可讀。對電子文件在三個不同階段管理過程中監(jiān)管對象、監(jiān)管主體和監(jiān)管重點(diǎn)進(jìn)行分析和羅列，如圖2所示。

2.1 電子文件前端控制監(jiān)管重點(diǎn)。這一階段主體有文件形成部門、文件管理部門和信息技術(shù)部門，對象有文件承辦者、文件管理人員和信息技術(shù)人員，主要任務(wù)是搭建電子文件的生成環(huán)境，按照工作流程形成電子文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及背景信息，保證電子文件順利形成。首先，在電子文件設(shè)計階段，如，設(shè)計流程、模板、標(biāo)準(zhǔn)等，檔案人員要參與其中，提出建檔需求內(nèi)容并融入系統(tǒng)之中。其次，各監(jiān)管主體要對各自的人員進(jìn)行監(jiān)督，即對“人”的控制。對承辦人要明確建檔意識，并承擔(dān)電子文件質(zhì)量的責(zé)任，熟練掌握系統(tǒng)的使用，在工作中嚴(yán)格按照電子文件流和管理流程規(guī)定操作，確保電子文件在這一環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行。最后，各承辦人要對電子文件形成質(zhì)量進(jìn)行控制，即對“文”的控制。承辦人對系統(tǒng)工作流程中記錄電子文件形成全過程監(jiān)督其完整性，完善元數(shù)據(jù)相關(guān)的所有信息內(nèi)容，采用身份驗證、數(shù)字簽名、電子水印、加密技術(shù)、操作留痕等技術(shù)手段確保電子文件內(nèi)容的真實性。

2.2 電子文件中端控制監(jiān)管重點(diǎn)。電子文件移交歸檔是由文件形成、管理部門向檔案部門移交，是由文件形成部門、文件管理部門、檔案部門和信息管理部門共同參與的活動，對電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息進(jìn)行歸檔，實際上是電子文件管理權(quán)的轉(zhuǎn)移。作為連接“前端”和“后端”的重要環(huán)節(jié)，開展得順利與否關(guān)系到全過程管理能否實施，也是檔案工作可持續(xù)發(fā)展的重要保證。2012年，國家檔案局出臺《電子檔案移交與接收辦法》（檔發(fā)[2012]7號），對電子文件移交、電子檔案接收及基本要求作了詳細(xì)規(guī)定。這是我國首部電子文件移交的專門性行業(yè)規(guī)范，更加體現(xiàn)了電子文件移交歸檔的重要性。這一階段的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)從三方面著手：一是規(guī)范電子文件移交流程，電子文件形成、管理部門要規(guī)范化整理電子文件，根據(jù)移交范圍、移交格式、移交介質(zhì)、載體標(biāo)準(zhǔn)等自檢準(zhǔn)備移交的電子文件，然后向檔案部門移交，完成移交手續(xù)。二是完善組織管理機(jī)制，保證電子文件移交制度化。構(gòu)建良好的組織管理和責(zé)任管理機(jī)制，明確電子文件由誰移交，向誰移交，確定移交方式。由文件管理部門向檔案部門移交，移交之前由文件管理部門鑒定、整理和維護(hù)電子文件。檔案部門在移交過程中起主導(dǎo)作用，承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)責(zé)任。三是完善專門標(biāo)準(zhǔn)，保證電子文件規(guī)范化移交。除了按照國家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》實行，還需構(gòu)建電子文件移交系列標(biāo)準(zhǔn)，比如電子文件移交流程，元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，移交檢驗標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3 電子文件后端控制監(jiān)管重點(diǎn)。經(jīng)過“層層選拔”的電子文件來到檔案館是不是就進(jìn)了保險箱呢？監(jiān)管主體是檔案部門，監(jiān)管對象為檔案人員，作為檔案部門如何自己監(jiān)管自己？檔案部門在這一階段的主要職責(zé)是延續(xù)電子文件的真實性、完整性、有效性和安全性。電子文件在鑒定、整理、保管、檢索、利用等各全過程活動中均須按一定方式得到監(jiān)控，相關(guān)信息記錄在元數(shù)據(jù)當(dāng)中。這一階段的監(jiān)管重點(diǎn)：一是從縱向上監(jiān)控文件到檔案的流程管理。OA系統(tǒng)通過檔案化標(biāo)準(zhǔn)接口與檔案管理系統(tǒng)無縫鏈接，電子文件辦理完畢后在網(wǎng)上自動歸檔，文件經(jīng)傳送到檔案管理系統(tǒng)的緩存庫中，電子文件管理權(quán)移交給了檔案部門。（1）檔案人員對通過網(wǎng)絡(luò)歸檔節(jié)點(diǎn)收集來的電子文件進(jìn)行驗收，查看內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息、元數(shù)據(jù)是否齊全。按照元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在線管理每一份電子文件，著錄檔案信息，將有保存價值的電子文件整理編目導(dǎo)入到正式庫。（2）實時監(jiān)控?zé)o縫鏈接，對照發(fā)文登記簿，查漏補(bǔ)缺，對于沒有在線歸檔的電子文件要查找原因，手動錄入到檔案管理系統(tǒng)中。對于問題文件，及時與文件管理部門和信息管理部門溝通，退回或重新制作正確的文件。二是從橫向上建立電子文件全程管理多維度評價指標(biāo)體系，涵蓋主要內(nèi)容有：（1）電子文件管理的規(guī)章制度，包括工作規(guī)章、管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范等。如，建立登記記錄制度，對每一份電子文件從形成開始到銷毀全過程管理活動進(jìn)行記錄，以使電子文件全程有真實記錄可查。（2）電子文件保存與維護(hù)制度。電子文件格式符合長期保存的要求，對電子檔案載體進(jìn)行定期拷貝和檢測，當(dāng)軟硬件環(huán)境、存儲載體發(fā)生變化時，要及時遷移、轉(zhuǎn)換。（3）電子文件信息監(jiān)測系統(tǒng)，檢測電子文件是否可以在檔案管理系統(tǒng)上正常顯示并在需要利用時可查、可讀，實施備份制度，信息備份定期進(jìn)行，實現(xiàn)電子文件長期安全監(jiān)管。三是通過對人的管理，監(jiān)管過程透明公開，有相應(yīng)的獎懲機(jī)制。電子文件管理全過程各環(huán)節(jié)都要求工作人員嚴(yán)格執(zhí)行，全體人員共同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。任何一次誤操作都可能使電子文件遭到人為的損害，對不同管理人員應(yīng)賦予不同的管理權(quán)限，系統(tǒng)管理員、檔案員、兼職檔案員相互之間層層監(jiān)督，全體人員嚴(yán)格自律，從而實現(xiàn)電子文件全程管理。

3 電子文件全過程管理監(jiān)管的實現(xiàn)策略

全過程管理的有效監(jiān)管取決于各監(jiān)管主體的相互配合，各監(jiān)管主體應(yīng)從不同視角發(fā)揮其各自監(jiān)管職能，進(jìn)一步規(guī)范電子文件管理監(jiān)管流程，實現(xiàn)對電子文件全過程、全方位有效監(jiān)管。因此，結(jié)合電子文件全程管理實際需要，進(jìn)一步完善電子文件監(jiān)管策略。

3.1 建立部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在電子文件全過程管理中，前端由電子文件形成、管理部門負(fù)責(zé)電子文件的質(zhì)量，檔案部門是在電子文件移交歸檔后進(jìn)入電子文件管理，檔案部門既要管理好自己的中后端，又要參與到前端管理，在整個管理過程中起到組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能，又不能有越界之嫌，需要與各部門構(gòu)建良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。相互之間溝通協(xié)調(diào)不充分，監(jiān)管邊界不清將導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。為此，要構(gòu)建以檔案部門為主體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各方的職責(zé)與任務(wù)，執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制，建立各部門聯(lián)絡(luò)員，定期召開會議，討論出現(xiàn)的問題和解決方法，實現(xiàn)多部門協(xié)同監(jiān)管。

3.2 制定統(tǒng)一、完整的電子文件監(jiān)管規(guī)章制度。在檔案部門與文件形成部門、管理部門、信息管理部門溝通協(xié)調(diào)下，出臺既符合電子文件流，又遵循檔案業(yè)務(wù)流管理的要求，同時滿足全過程管理要求的監(jiān)管規(guī)章制度。對于監(jiān)管對象與監(jiān)管主體而言，監(jiān)管規(guī)章制度的統(tǒng)一性體現(xiàn)在操作規(guī)范上不會出現(xiàn)兩難境地，監(jiān)管規(guī)章制度的完整性體現(xiàn)在全過程管理的每一環(huán)節(jié)均有操作依據(jù)，不存在監(jiān)管盲點(diǎn)。

3.3 建立基于元數(shù)據(jù)的電子文件全過程管理監(jiān)管策略。元數(shù)據(jù)是實施電子文件管理的技術(shù)保障，元數(shù)據(jù)分為動態(tài)元數(shù)據(jù)和靜態(tài)元數(shù)據(jù)，可以完整地記錄下電子文件的原始狀態(tài)，并隨時捕獲電子文件管理的各項信息。根據(jù)元數(shù)據(jù)的特性，在電子文件管理的各階段相應(yīng)地應(yīng)用元數(shù)據(jù)技術(shù)，通過元數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)控電子文件全過程管理，甚至可以強(qiáng)制捆綁元數(shù)據(jù)集以整體歸檔，以滿足電子文件管理在各階段的目標(biāo)和需求。

3.4 確立以檔案機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體的監(jiān)管體制。電子文件全過程管理監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從體制、流程、系統(tǒng)設(shè)計到相關(guān)法律法規(guī)建立系統(tǒng)評價標(biāo)準(zhǔn)，明確各方職責(zé)，有利于增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)行力度。如，制定法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，確立電子文件全程管理體制，賦予檔案機(jī)構(gòu)全程管理的職權(quán)，使檔案機(jī)構(gòu)名正言順地全程監(jiān)控文件管理；明確電子文件管理流程，由檔案機(jī)構(gòu)對整個文件管理流程進(jìn)行監(jiān)督，以嚴(yán)格控制電子文件質(zhì)量。

3.5 建設(shè)數(shù)字檔案館，對電子文件全程進(jìn)行實時監(jiān)控。數(shù)字檔案館以先進(jìn)的信息技術(shù)為手段，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)對數(shù)字檔案信息進(jìn)行采集、加工、存儲、管理，對檔案資源的收集、整理、鑒定、統(tǒng)計、保管、利用等管理業(yè)務(wù)及相關(guān)的行政工作，實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理的自動化，是數(shù)字檔案館必須具備的功能。基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的檔案業(yè)務(wù)流程重組和業(yè)務(wù)管理自動化，可以實現(xiàn)對電子文件全過程實時動態(tài)管理和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并處理解決。

4 結(jié)論

針對電子文件全過程管理監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，本文首先分析了電子文件全過程管理的多元化監(jiān)管主體，包括文件形成部門、文件管理部門、信息技術(shù)部門、檔案部門、上級行政管理部門等，并明確各自的職責(zé)。結(jié)合電子文件生命周期理論，從系統(tǒng)高度設(shè)計了科學(xué)規(guī)范的電子文件監(jiān)管流程，明確各環(huán)節(jié)的監(jiān)管對象、監(jiān)管主體、監(jiān)管重點(diǎn)與監(jiān)管內(nèi)容等；并提出了建立各相關(guān)主體溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、制定監(jiān)管規(guī)章制度、確立以檔案機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管體制，注重采用先進(jìn)方法與技術(shù)手段，基于元數(shù)據(jù)電子文件全程監(jiān)管方法，建設(shè)數(shù)字檔案館，強(qiáng)化電子文件集成管理的技術(shù)手段。本文研究可為各單位電子文件全過程管理科學(xué)化和規(guī)范化監(jiān)管，提供一套系統(tǒng)的監(jiān)管方法和有關(guān)借鑒與參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴旸，李文媛.電子文件規(guī)范化移交研究[J].檔案學(xué)通訊，2013（1）.

[2]劉立.實施電子文件的有效管理 確保電子檔案的真實完整[J].檔案學(xué)研究，2013（2）.

[3]崔海莉.高校OA系統(tǒng)形成電子文件歸檔程式初探[J].檔案，2010（1）.

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)檔案館 來稿日期：2013-10-19）