關于加強年度土地變更調查與其他工作銜接的建議

王廣華　劉長虹

【摘 要】本文針對年度土地變更調查與耕地保護、土地綜合整治、土地增減掛鉤試點、土地衛(wèi)片核查幾項工作的關系略作探討，并提出建議。

【關鍵詞】年度土地變更調查；耕地保護；土地衛(wèi)片核查

年度土地變更調查是對第二次土地調查成果的維護與更新，它為耕地保護、土地綜合整治、土地增減掛鉤試點、土地衛(wèi)片核查提供了MAPGIS數(shù)據(jù)庫基礎，因此，幾項工作密不可分，為了加強這幾項工作的銜接，提出如下建議：

（1）加強年度土地變更調查與耕地保護工作的協(xié)調。耕地保護是我國的一項基本國策。目前耕地保護方面的制度主要有耕地占用補償制度、基本農田保護制度、高標準基本農田建設。年度土地變更調查就是如實反映耕地、建設用地等有關地類的年度變化情況，同時也是檢驗本年度內土地管理各項業(yè)務（包括基本農田的變化情況）的依據(jù)，因此，嚴格控制耕地轉為非耕地，禁止占用基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，做好耕地保護應與年度土地變更調查緊密銜接，維護耕地總量動態(tài)平衡也是我們義不容辭的責任。

（2）加強年度土地變更調查與土地綜合整治工作的協(xié)調。土地綜合整治根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以土地整理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境，是促進農業(yè)規(guī)模經營、人口集中居住、產業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。土地整治是盤存量土地、強化集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。是對于土地整理、開發(fā)、復墾的統(tǒng)稱。土地綜合整治應以第二次土地調查和年度土地變更調查成果為基礎，進行科學規(guī)劃，合理劃分項目區(qū)范圍和規(guī)模，因此，加強土地綜合整治與年度土地變更調查的數(shù)據(jù)銜接，尤為重要。

（3）加強年度土地變更調查與土地增減掛鉤工作的協(xié)調。土地增減掛鉤工作通過拆舊建新和土地整理復墾等措施，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、節(jié)約集約利用建設用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標， 把通過復墾農村閑置宅基地、“空心村”等增加的耕地面積，用于城市建設用地指標。開展這項工作之前必須先查閱第二次土地調查工作和年度土地變更調查的數(shù)據(jù)庫成果，了解了現(xiàn)狀地類家底，并在此基礎上合理部署相關工作。

（4）加強土地變更調查與土地衛(wèi)片核查工作的協(xié)調。

自2009年我市被列入全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍以來，已順利通過4次檢查驗收，以往的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查主要是將同一地域前后兩個不同時段的衛(wèi)片進行疊加對比后，反映出該地域土地利用的變化情況，提取衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)。2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，第一次完全意義上同土地變更調查工作相銜接，衛(wèi)片執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)以年度土地變更調查成果為基礎，綜合運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測影像、國土資源部“批、供、用、補、查”綜合信息監(jiān)管平臺進行提取和下發(fā)，衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在政策界限方面發(fā)生了較大變化，地方政府面臨的壓力越來越大。為做好土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查與年度土地變更調查的緊密銜接，應做到以下幾點：

（1）準確把握土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和年度土地變更調查的概念區(qū)別。

土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查和年度土地變更調查是兩項既有區(qū)別又有聯(lián)系的工作，在新增建設用地概念上存在區(qū)別。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中的新增建設用地包括三部分：本年批準本年建設（B圖斑）、往年批準本年實際已建設（PJ圖斑）、未經批準本年實地已建設（W圖斑）。土地變更調查中的新增建設用地也分為三部分：本年批準本年建設（B圖斑）、未經批準本年實地已建設（W圖斑）、本年批準未建設（P圖斑）。兩者的共同點是都包含本年批準本年建設（B圖斑）和未經批準本年實地已建設（W圖斑）。本年批準未建設（P圖斑）地塊，在當年并不納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍，只有在下一年度開工建設后才作為往年批準本年實際已建設（PJ圖斑）納入衛(wèi)片檢查的范圍，并對照批文核查實地占用的耕地面積。

（2）認真用好實地偽變化圖斑政策。

自2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查信息系統(tǒng)中取消實地偽變化填報選項，即納入衛(wèi)片執(zhí)法檢查的圖斑只有合法和違法兩類，非此即彼。但在衛(wèi)星遙感監(jiān)測時會有大量因地形地貌變化而被監(jiān)測到的實地偽變化圖斑，且數(shù)量較大，這就需要在年度土地變更階段進行認定處理。因此，執(zhí)法監(jiān)察部門要及時與地籍部門搞好銜接，對設施農用地、依法批準的臨時用地、農村道路、臨時堆場、已拆除的違法用地、管線施工臨時用地、塑料大棚、簡易工棚、活動板房等用地，按照土地變更調查工作要求，作為實地偽變化圖斑進行變更，防止衛(wèi)片執(zhí)法檢查新增建設用地中出現(xiàn)實地偽變化圖斑，影響衛(wèi)片執(zhí)法檢查的結果。在2011年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查時，我省有的市就因這種情況造成工作的被動。

（3）在土地變更調查階段對違法違規(guī)用地進行整改。

國土資源部已明確表示自2012年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查開始取消“6·30”政策，即截止到2012年12月31日前，違法占地項目未取得合法用地手續(xù)的或未拆除復耕到位的，不再給予半年的整改期，直接納入違法用地進行統(tǒng)計。年度土地變更調查衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)一般在11月份下發(fā)，到12月31日只有一個多月的時間，因此，如何在年底前消除違法占地成為執(zhí)法監(jiān)察部門在土地變更調查階段的首要任務。執(zhí)法監(jiān)察部門必須抓住這個關鍵時間段，打破常規(guī)、超長思維，自年度土地變更調查衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)下發(fā)伊始即逐宗查看現(xiàn)場，認真核對土地審批情況，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地，制定相應的整改措施，按照衛(wèi)片執(zhí)法檢查的要求依法進行查處，能夠完善用地手續(xù)的在對人對事處理到位的基礎上抓緊完善用地手續(xù)，不能完善用地手續(xù)的，采取拆除復耕復綠等措施消除違法占地，在年度變更調查時按拆除復耕復綠后的地類變更。

（4）做好合法用地圖斑基礎數(shù)據(jù)備案工作。

今后衛(wèi)片執(zhí)法檢查，認定一個地塊是否合法，不只看是否有農轉用和供地批文，而是通過國土資源部“批、供、用、補、查”綜合信息監(jiān)管平臺進行套合，涉及到指標來源、耕地占補平衡、轉征收批準文件、供地批準文件、招拍掛成交確認書和土地出讓合同等文件資料，缺一不可，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查已由單純的執(zhí)法監(jiān)察工作滲透到土地管理的各個環(huán)節(jié)，成為一項綜合性的工作。因此，在年度土地變更調查中認定的合法用地，需要及時錄入國土資源部綜合信息監(jiān)管平臺，否則，將會作為疑似違法用地圖斑下發(fā)，在衛(wèi)片執(zhí)法檢查過程中增大實地核查和檔案整理的工作量，同時還容易被上級誤解土地審批的合法性。

另外，年度土地變更調查前期數(shù)據(jù)準備階段主要有以下工作：（1）接收并下發(fā)最新國家衛(wèi)星遙感影像及監(jiān)測變化圖斑。（2）基礎數(shù)據(jù)準備。以12月30日為時點，從“一張圖”工程系統(tǒng)內下載全年新增建設用地審批、耕地開發(fā)復墾整理、城鄉(xiāng)掛鉤試點、基本農田等各項業(yè)務數(shù)據(jù)。（3）各項文件準備。對年度土地利用計劃下達情況、年度內國家或市級審批的土地征收轉用、耕地整理復墾開發(fā)、城鄉(xiāng)掛鉤試點、土地執(zhí)法監(jiān)察等數(shù)據(jù)以及劃定的基本農田數(shù)據(jù)以及設施農用地、臨時用地批準文件等其他相關用地批準文件進行清理。

可見，年度土地變更調查工作從數(shù)據(jù)準備階段就為耕地保護、土地綜合整治、城鄉(xiāng)掛鉤試點等工作提供了數(shù)據(jù)基礎，因此，加強它們的聯(lián)系，對各項工作的順利開展大有裨益。 [科]