關(guān)于財政性教育經(jīng)費占GDP 4%的若干思考

曹潤林陳情

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073；2.孝感市國家高新區(qū)丹陽辦事處，湖北 432100）

關(guān)于財政性教育經(jīng)費占GDP 4%的若干思考

曹潤林1陳情2

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073；2.孝感市國家高新區(qū)丹陽辦事處，湖北 432100）

財政性教育經(jīng)費占GDP比例的4%一直是我國教育支出努力的目標(biāo)，而黨的十八屆三中全會報告指出“要清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。那么，財政性教育經(jīng)費是否要脫鉤GDP比例的4%？本文圍繞財政性教育經(jīng)費與GDP之間為什么要掛鉤4%、為什么要脫鉤4%、脫鉤后如何保障財政性教育經(jīng)費和如何用好財政性教育經(jīng)費這一邏輯思路進行了思考，并分析了這其中延伸出的一些問題，最后提出了相關(guān)政策建議。

財政性教育經(jīng)費 4%占比 脫鉤

一、引言

1993年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例到2000年要達(dá)到4%，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》再次明確指出，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在2012年要達(dá)到4%，這充分表明了黨和政府高度重視教育，切實加大教育投入的決心。可以說，長期以來，財政性教育經(jīng)費投入占GDP比例的4%成為衡量中國教育投入的“標(biāo)桿”，以此作為對教育重視程度的一個標(biāo)志。而在黨的十八屆三中全會報告中關(guān)于深化財稅體制改革第十七條內(nèi)容提到：“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。那么，財政性教育經(jīng)費占GDP4%這一掛鉤目標(biāo)是否還具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，是否將成為財稅體制改革的重要方面呢？

近年來，隨著我國各級政府圍繞“財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%”這一目標(biāo)的不懈努力，來自政府方面的教育投入不斷增加，我國各級各類教育事業(yè)也得到了快速發(fā)展，取得了顯著的成績，義務(wù)教育普及率、受大專以上教育程度人口以及職業(yè)教育發(fā)展水平等方面得到了極大改善，然而，在教育投入不斷增加的過程中，也出現(xiàn)了諸多問題，如地方政府虛報學(xué)生人數(shù)騙取上級財政撥款、“課桌凳”以及近期曝光的廣受社會關(guān)注的某市教師集體停課事件、高校教師騙取科研經(jīng)費等負(fù)面現(xiàn)象。事實上，這些問題的出現(xiàn)無不與我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%這一目標(biāo)密切相關(guān)，由此，也進一步引發(fā)了我們對該目標(biāo)的制定是否科學(xué)合理、目前在我國各地實現(xiàn)的程度如何、在實現(xiàn)這一目標(biāo)過程中又帶來了哪些深層次問題以及如何解決這些問題的一系列思考。

二、為什么要掛鉤4%？

從經(jīng)濟學(xué)角度商品的性質(zhì)來講，可以將商品劃分為公共商品和私人商品，公共商品是指用于滿足社會公共需求的物品，其效用不可分割，具有消費的非競爭性、受益的非排他性等特點，而私人商品是用來滿足私人需要的，其效用可分割，具有消費的競爭性、受益的內(nèi)在性等特點。根據(jù)商品性質(zhì)的劃分原則，教育則是具有雙重屬性的混合商品，既是一種個人需要，屬私人商品，又是一種公共需要，屬公共商品。私人商品性質(zhì)體現(xiàn)為：個人通過教育獲得更多的知識和技能，可以提高個人收入、改善自身福利以及個人的社會地位；公共商品性質(zhì)則體現(xiàn)為：教育具有較強的正外部性，是一個民族整體素質(zhì)提升的內(nèi)在推動力，提升了整個社會的勞動力水平，保障了社會秩序的和諧穩(wěn)定，促進了社會的發(fā)展和進步，因此，教育的雙重性質(zhì)決定了其不能完全由市場來提供，政府有必要干預(yù)教育市場，而不同層次教育的邊際社會收益與社會成本的對比關(guān)系則決定了政府對其干預(yù)的程度。國內(nèi)外的理論和實踐均已充分表明，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，而科學(xué)技術(shù)的發(fā)展要靠教育來支撐，教育的發(fā)展對一個民族和國家的強大具有重要的戰(zhàn)略意義，因此，大力發(fā)展教育是政府的重要職能和任務(wù)。在教育投入過程中，政府既應(yīng)注重教育的投入數(shù)量，還要確保教育投入的公平，以促使教育資源的合理配置。

目前，國際上通常采用公共教育經(jīng)費占GDP的比重來衡量一國教育投入水平。根據(jù)OECD《各國教育概覽2008》發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2007年英國公共財政教育經(jīng)費占GDP比例為5.2%、美國為5%、法國為5.5%、德國為4.1%、加拿大為4.8%。20世紀(jì)80年代中期，由厲以寧、陳良焜、王善邁、孟明義等國內(nèi)學(xué)者組成的課題組，以38個人口千萬以上的市場經(jīng)濟國家1961年—1979年公共教育支出和GDP統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，提出了測算不同經(jīng)濟發(fā)展水平公共教育支出的國際平均水平的方法，根據(jù)該方法測算出當(dāng)人均GDP達(dá)1000美元時，公共教育支出的國際平均水平為4.24%。之后，陳良焜、岳昌君、丁小浩等學(xué)者進一步開展了相關(guān)研究，盡管樣本數(shù)量、時間跨度、研究方法各不相同，但均得出了相似的研究結(jié)論，這些研究為財政性教育投入占GDP比例4%提供了理論依據(jù)，而國際貨幣基金組織（IMF）公布數(shù)據(jù)顯示，2011年中國人均GDP為5414美元①《2011年中國人均GDP排名世界第89位》.http：//money.163.com/ 12/0604/17/8360KMRT00252G50.html.。據(jù)此，理論界認(rèn)為我國公共教育支出沒有理由處在GDP的4%水平以下。而且，這一理論研究成果也已經(jīng)得到政府的高度認(rèn)可，前述《中國教育改革和發(fā)展綱要》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》說明財政性教育經(jīng)費投入占GDP的4%已經(jīng)成為實際的政府工作目標(biāo)?？梢哉f，財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)制定原因主要來自于此。

多年來，在圍繞財政性教育經(jīng)費支出占GDP比例4%目標(biāo)的努力下，我國財政性教育經(jīng)費支出情況到底如何呢？對此，筆者根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)，對2000年—2012年相關(guān)數(shù)據(jù)進行了梳理并計算，得出了如下結(jié)果，如表1所示。在2000年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例為2.58%，到2012年這一比例已經(jīng)達(dá)到了4.28%，在此期間，財政性教育經(jīng)費占GDP的比值有增有減，但從整體趨勢上看，體現(xiàn)了近年來隨著我國GDP的不斷增長，我國財政性教育經(jīng)費投入力度在不斷加強的態(tài)勢，而且在2102年終于實現(xiàn)了我國多年來追求的4%這一比例目標(biāo)。當(dāng)然，有觀點認(rèn)為其實我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)或許早已實現(xiàn)，至少在近年來已經(jīng)實現(xiàn)。因為財政性教育經(jīng)費投入屬于財政支出，這一支出數(shù)是一個剛性數(shù)字，不存在“泡沫”的可能，而GDP這一數(shù)字的真實性是值得考慮的，因為在當(dāng)前政績考核模式下，當(dāng)官員的升遷與GDP數(shù)字密切掛鉤時，GDP的真實程度就大打折扣了，因此，如果以GDP為參照系，我國財政性教育經(jīng)費占其比例實際值將會提高。基于這一觀點，從全國范圍來看，我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)在2012年以前就已經(jīng)實現(xiàn)。

三、為什么要脫鉤4%？

黨的十八屆三中全會報告關(guān)于深化財稅體制改革的內(nèi)容中明確指出：“要清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，雖然這一改革方向并沒有具體針對財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%這一目標(biāo)，而作為財政重點支出的教育支出，多年來我國政府圍繞這一目標(biāo)的努力也取得了較為顯著的成績，但是，筆者認(rèn)為，也正是因為這一目標(biāo)的制定導(dǎo)致出現(xiàn)了不少的問題，財政性教育支出占GDP比例多少，要與經(jīng)濟發(fā)展水平、教育實際規(guī)模、對經(jīng)費的客觀需求相適應(yīng)，因此，我國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%這一目標(biāo)存在不合理之處，不能用掛鉤的方式來確定。財政性教育經(jīng)費投入不僅要考慮到我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入和支出能力、教育規(guī)模大小等實際情況，還要考慮到當(dāng)前我國財政支出的管理水平，否則，即使財政性投入達(dá)到了某一既定目標(biāo)，如果沒有被高效使用，也只會浪費財政資源。下面，將結(jié)合我國實際來分析財政性教育經(jīng)費支出為什么要脫鉤GDP比例4%的原因。

表1 2000年—2012年全國財政性教育經(jīng)費占GDP的比例情況

（一）來自地方財政支出壓力需要脫鉤

財政性教育經(jīng)費占我國GDP比例4%的目標(biāo)，在現(xiàn)行我國分稅制財政體制下，使得財政支出特別是地方財政支出的壓力較大，即使目標(biāo)實現(xiàn)，也極有可能是在中央政府的反復(fù)強調(diào)和嚴(yán)格督促下，通過擠壓其他方面的財政支出，為了這一既定目標(biāo)向其傾斜的結(jié)果。自1994年我國實施分稅制改革以來，中央政府財政收入占全國財政收入的比例迅速提高，而中央政府的財政支出占全國財政支出的比重不斷下降，如表2所示。自2000年來，我國絕大部分年份中央財政收入占總收入的比重在50%以上，與之相對應(yīng)的是，2000年以來，我國絕大部分年份地方政府財政支出占總支出的比重達(dá)70%以上，2012年，地方政府的財政支出比重更是高達(dá)85.1%，盡管中央政府對地方政府進行了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但是，一方面，由于信息不對稱現(xiàn)象的客觀存在，中央財政轉(zhuǎn)移支付的再平衡作用會受到削弱，即財力不足但教育規(guī)模較大的省份并不能獲得強有力的中央財政轉(zhuǎn)移支付的支持；另一方面，地方政府由于經(jīng)濟建設(shè)投資、民生需求等財政支出任務(wù)龐大，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的中西部地區(qū)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要強大的財力作為支撐，如果中央制定硬性的財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)，進而將支出任務(wù)層層分解給地方政府的話，那么，地方政府特別是經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后地區(qū)的政府財政支出壓力非常大。

因此，在以上情形下，如果制定硬性的財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)是脫離實際的，應(yīng)充分考慮到我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財力能力的實際情況，中央政府不能為了這一整體目標(biāo)的實現(xiàn)不尊重地方實際情況，將支出任務(wù)層層硬性分解，特別是對于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果不能得到中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付支持來平衡財力，即使實現(xiàn)了這一目標(biāo)也只會讓其背負(fù)沉重的財政支出壓力。

（二）基于教育均衡發(fā)展考慮需要脫鉤

教育均衡發(fā)展是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。由于我國地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不同，教育資源的分布也存在較大的地域差異，如果從整體上要求達(dá)到財政性教育經(jīng)費占GDP比例的4%這一目標(biāo)，那么，是不是要保證每一個省份均要求達(dá)到這一目標(biāo)？如果經(jīng)濟落后省份實現(xiàn)這一目標(biāo)存在困難，那么，如果靠經(jīng)濟發(fā)達(dá)教育規(guī)模較小的省份來平衡經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)教育規(guī)模大的省份，是否會加劇教育發(fā)展的不均衡呢？

事實上，盡管財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%這一目標(biāo)一直以來是以全國為整體來衡量的，但是，該目標(biāo)的實現(xiàn)在實際操作中則是依靠各個省份來共同努力才能達(dá)到的。分省份來看，由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡、教育規(guī)模不一，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)有財力保障教育經(jīng)費支出，民族地區(qū)在中央加大專項投入的幫助下，也能保證教育投入，而中西部相當(dāng)部分省份甚至是東部地區(qū)的一些教育規(guī)模大省，教育經(jīng)費投入則存在較大困難。由于中國統(tǒng)計年鑒提供的財政性教育經(jīng)費數(shù)據(jù)最近年份為2011，為此，筆者計算了2011年全國各省份財政性教育經(jīng)費占GDP比例、生均財政性教育經(jīng)費等相關(guān)情況，以此來對我國各省份間財政性教育經(jīng)費投入進行大致情況的橫向比較，其中，各類學(xué)校學(xué)生人數(shù)統(tǒng)計口徑主要為包括小學(xué)、初中、普通高中、職業(yè)中學(xué)、本?？坪吞厥饨逃秶鷥?nèi)的在校學(xué)生總?cè)藬?shù)，具體結(jié)果如表3所示。

表2 2000年—2012年我國中央與地方財政收入和支出各自占比情況

由表3結(jié)果可以看出：分省份來看，財政性教育經(jīng)費占GDP比例在4%以上的省份有安徽、江西、廣西、海南、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；GDP排名前5位的省份為廣東、江蘇、山東、浙江和河南，其財政性教育經(jīng)費占GDP比例分別為2.55%、2.4%、2.47%、2.7%和3.45%；教育規(guī)模排名前5位的省份為河南、廣東、山東、四川和河北，其財政性教育經(jīng)費占GDP比例分別為3.45%、2.55%、2.47%、3.81%和2.79%，而生均財政性教育經(jīng)費排名前5位的省份分別為北京、上海、天津、西藏和青海。我們不難發(fā)現(xiàn)：GDP排名前5位的省份財政性教育經(jīng)費占GDP的比例卻不是前5位，這說明如果中央政府用財政性教育經(jīng)費掛鉤GDP比例4%來層層分解任務(wù)的話，即使經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，也將承受較大的財政支出壓力；教育規(guī)模排名前5位的省份，生均享受的財政性教育經(jīng)費也無緣前5位。盡管不同類別學(xué)校教育經(jīng)費投入有一定差異，但是，這些結(jié)果至少可以說明，財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)會引發(fā)諸多的問題。體現(xiàn)在：一些教育規(guī)模并不大的省份財政性教育經(jīng)費投入過大，如北京、天津、上海以及西藏和青海等省份，各類在校學(xué)生總?cè)藬?shù)不足200萬人，生均財政性教育經(jīng)費卻非常高，而教育規(guī)模較大的省份，如河南、山東、廣東、四川等省份各類在校學(xué)生人數(shù)超過千萬，生均財政性教育經(jīng)費卻很低，河南省各類在校學(xué)生人數(shù)最多，生均財政性教育經(jīng)費卻位列全國最末位置，所以，如果實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的全國性目標(biāo)依靠經(jīng)濟實力強而教育規(guī)模小的省份來平衡經(jīng)濟實力弱但教育規(guī)模大的省份，將會加劇公共教育資源分配的非均等化。而實際上，全國財政性教育經(jīng)費占GDP比例4%的目標(biāo)一方面是依靠政治、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的高投入來平衡經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入水平，另一方面則是靠中央對少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付傾斜來實現(xiàn)的，來自這兩方面的原因都會直接導(dǎo)致我國教育資源配置的不公平，因此，基于這一角度，財政性教育經(jīng)費也需要與GDP的4%進行脫鉤。

四、脫鉤4%后如何保障財政性教育經(jīng)費？

雖然本文認(rèn)為財政性教育經(jīng)費要與GDP比例4%的目標(biāo)脫鉤，但是，并沒有否認(rèn)財政性教育經(jīng)費支出的重要性，相反，我們要繼續(xù)重視財政性教育經(jīng)費投入的保障，以此實現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略的既定目標(biāo)。只是本文認(rèn)為我們不能制定一個絕對的目標(biāo)值，并以此作為衡量教育發(fā)展程度的指標(biāo)，而是要根據(jù)當(dāng)前我國各地教育發(fā)展所處階段、各地教育規(guī)模實際來科學(xué)確定財政性教育經(jīng)費支出的規(guī)模。那么，將財政性教育經(jīng)費支出與GDP比例4%脫鉤后如何保證財政性教育經(jīng)費投入呢？筆者認(rèn)為要從以下兩個方面著手：，

表3 2011年全國各省份財政性教育經(jīng)費情況橫向比較

（一）科學(xué)劃分中央與地方政府的教育支出責(zé)任

黨的十八屆三中全會已經(jīng)提出了全面深化財政體制改革的要求，決定進一步完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。目前我國的財政性教育經(jīng)費投入，從其承擔(dān)的主體來看，主要是地方政府，尤其是基礎(chǔ)教育支出，其責(zé)任又是地方政府中的縣、鄉(xiāng)一級政府。2001年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，該決定提出了“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的財政投資體制，明確了農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體為縣級政府，而1994年的我國分稅制改革，僅劃分了中央和省級政府之間的稅權(quán)，對省以下的分稅制體系迄今仍未明確和建立，這直接影響了地方政府，特別是縣鄉(xiāng)一級政府的財政收入能力，地方政府財政收入能力被削弱，又直接影響了其教育支出的保障能力；在支出上，近年來，要保證經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，必須要靠投資、消費和出口“三駕馬車”同時發(fā)力，而我國內(nèi)需不足問題一直沒有得到較好的解決，受全球經(jīng)濟危機的影響，對外出口形勢依然比較嚴(yán)峻，在這種情況下，投資成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟依賴的手段，而投資支出需要大量的資金，教育盡管也屬于投資，但是，教育投資效果的體現(xiàn)是一個較長的過程，并且存在效益的外溢性，所以，地方政府的支出大量投向基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。同時，伴隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等其他方面的民生支出也給地方政府財政支出增添了越來越大的壓力。在收入與支出之間，地方政府承受了雙重壓力，給財政性教育經(jīng)費保障帶來了較大困難。

對此，筆者認(rèn)為，要科學(xué)劃分中央與地方政府在學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育以及高等教育的支出責(zé)任，對于學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育地方政府應(yīng)成為承擔(dān)的主體，但前提是要建立在健全科學(xué)的地方稅制體系上，否則會給地方政府帶來較大的財政支出壓力，也會出現(xiàn)教育區(qū)域發(fā)展不均衡現(xiàn)象；職業(yè)教育和高等教育的特性則決定了中央政府應(yīng)成為其經(jīng)費保障的主體。如果繼續(xù)實施現(xiàn)行中央與地方政府的分稅制體系，從保證地方政府，特別是縣、鄉(xiāng)一級政府的收入角度看，要盡快建立和完善省以下分稅制體系，確保地方基層政府能夠有較為穩(wěn)定和可靠的收入來源，以滿足其各項支出需要；如果進行中央和地方稅制合并的情況下，無疑中央政府要承擔(dān)教育投入的主體，那么，則需要建立科學(xué)的教育經(jīng)費預(yù)算安排制度，要在充分掌握各地實際教育規(guī)模的基礎(chǔ)上，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度保證地方政府能夠獲得相應(yīng)的教育經(jīng)費支持，從而保證各層級政府、各類別學(xué)校的教育經(jīng)費投入水平。

（二）通過嚴(yán)格管理來提升教育投入效果

從當(dāng)前教育經(jīng)費的管理現(xiàn)狀來看，管理環(huán)節(jié)上的漏洞和監(jiān)管上的乏力影響了教育經(jīng)費投入的實際水平。財政性教育經(jīng)費構(gòu)成包括中央投入和地方投入，從中央到地方的資金撥付環(huán)節(jié)上看，由于信息不對稱，仍存在“會哭的孩子有奶吃”等不合理現(xiàn)象，導(dǎo)致資金投入不合理，表3所反映出的一些教育規(guī)模并不大的省份，但是生均經(jīng)費卻排在前列就是較好的說明，資金投入的不合理，必然會造成資金的浪費，并沒有用到迫切需要教育經(jīng)費投入的地區(qū)和迫切需要資金的學(xué)校，從而影響了教育投入的實際質(zhì)量；在監(jiān)管上，仍存在乏力的現(xiàn)象，當(dāng)前被媒體曝光的違規(guī)使用教育經(jīng)費、套取教育經(jīng)費等負(fù)面新聞報道就充分說明了這一點。對財政資金的監(jiān)督包括事前、事中和事后監(jiān)督，其中事前、事中監(jiān)督屬于財政監(jiān)督，事后監(jiān)督一般由審計監(jiān)督來履行，當(dāng)然，在這其中，紀(jì)委、人大等部門以及來自社會的監(jiān)督也是監(jiān)督的重要力量，然而，由于我國教育主體分布廣、層級多、范圍大，給及時監(jiān)督、有效監(jiān)督帶來了諸多的現(xiàn)實困難，使一些教育資金的使用主體存在僥幸心理，在教育經(jīng)費使用上違背資金使用目標(biāo)、扭曲使用方向，使其績效受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致大量的教育經(jīng)費投入并沒有達(dá)到預(yù)期的效用水平。

因此，筆者認(rèn)為，向教育支出的管理要效益，同樣是保障財政性教育經(jīng)費投入水平的有效舉措。政府要整合監(jiān)督力量，加強監(jiān)管力度，使教育經(jīng)費投入在分配上做到透明化，使各使用主體能夠相互監(jiān)督，各自分配到與實際支出對等的資金。同時，要確保教育經(jīng)費投入用在科學(xué)的支出方向上，并通過完善的事前、事中、事后監(jiān)督體系使資金使用的每一個環(huán)節(jié)都得到有效的監(jiān)管，避免“涓滴效應(yīng)”現(xiàn)象，從而不折不扣的保證財政性教育經(jīng)費能夠用到實處，以此提升教育投入的實際效果。

五、如何用好財政性教育經(jīng)費？

本文認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)前我國教育支出存在的諸多問題，如何用好財政性教育經(jīng)費投入比掛鉤GDP比例4%的目標(biāo)更為重要。我國教育支出，從地域、城鄉(xiāng)、教育層次類別等角度來看，情況極其復(fù)雜，需要考慮的因素比較多。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國當(dāng)前教育國情實際，如何用好財政性教育經(jīng)費至少需要考慮以下幾個方面：

1.更加強調(diào)教育的“軟件”投入。教育經(jīng)費支出根據(jù)其支出方向可分為基本建設(shè)費支出和教育事業(yè)費支出?；窘ㄔO(shè)費支出是指學(xué)校建筑房屋、校舍等的支出；教育事業(yè)費支出是指學(xué)校每年都要進行的支出，具有規(guī)律性和連續(xù)性，又分為兩個部分：一是人員經(jīng)費，包括工資、補助、福利費、助學(xué)金、獎學(xué)金等，二是公用經(jīng)費，包括辦公費、業(yè)務(wù)費、設(shè)備費、修理費、租賃費等。多年來，在財政性教育經(jīng)費投入掛鉤GDP比例4%的目標(biāo)下，中央政府到地方政府均前所未有地加大了教育經(jīng)費投入力度，然而，結(jié)合實際情況來看，這些教育經(jīng)費的大部分投入方向是教育的硬件設(shè)施領(lǐng)域，教育的軟件水平并沒有得到有效的改觀。事實上，當(dāng)前我國教育軟件水平嚴(yán)重滯后于硬件水平的發(fā)展速度，無論是高等學(xué)校，還是基礎(chǔ)教育的中小學(xué)，其硬件設(shè)施均存在投入過大，甚至超前的問題，而教師的工資待遇、教師培訓(xùn)、高素質(zhì)的農(nóng)村中小學(xué)師資隊伍配備等軟件投入則相對被忽視，制約了教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。教師由于待遇較低集體罷課事件的頻發(fā)就是說明?；诖?，資金投入要從過去外延式增長轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式提升，要在教育軟件投入上下功夫，使外延和內(nèi)涵協(xié)調(diào)發(fā)展，以保證教育質(zhì)量的不斷提高。具體來講：財政性教育經(jīng)費首先要用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全，不斷鞏固和完善教師工資保障機制，使人員經(jīng)費、合理性的公用經(jīng)費支出得到較好的保證，尤其是基礎(chǔ)教育的教師待遇和福利保障；其次是要加大助學(xué)水平，尤其是困難家庭學(xué)生的上學(xué)問題，要確保其享有公平接受教育的機會，避免“撒胡椒面”式助學(xué)模式而缺乏針對性；最后，針對當(dāng)前我國教師隊伍素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師隊伍素質(zhì)與發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大的差距，要在教師隊伍建設(shè)上加大投入，推動建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的教師隊伍，使之與教育的硬件設(shè)施投入相匹配，從而提升教育投入的整體績效。

2.更加強調(diào)不同層次教育的均衡發(fā)展。按照教育層次劃分，我國教育大致可分為學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育和職業(yè)教育以及高等教育。從投入上看，當(dāng)前學(xué)前教育、高中教育是最薄弱環(huán)節(jié)：學(xué)前教育，是國民教育的基石，而目前我國學(xué)前教育資源緊張、投入不足，師資隊伍不健全，投入機制不完善，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展十分不平衡，一些地方“入園難”問題嚴(yán)重突出；高中教育從商品的性質(zhì)來看，雖然屬于準(zhǔn)公共品，但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，高中教育為國家迫切需要的各類高級人才打下了基礎(chǔ)，其公共性逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，正外部性不斷凸顯，政府理應(yīng)成為供給的主體。而目前，高中教育卻是財政投入的薄弱地帶，導(dǎo)致相當(dāng)部分高中學(xué)校債務(wù)規(guī)模大，運轉(zhuǎn)困難，靠盲目的擴大招生規(guī)模來緩解資金缺口問題，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量的提升，因此，教育經(jīng)費投入要重點加強薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)各級各類教育的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，首要的是要加大力度支持辦好學(xué)前教育，推進農(nóng)村學(xué)前教育重大項目建設(shè)，并逐步推動將高中階段教育納入義務(wù)教育范圍；其次要繼續(xù)完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，尤其是對中西部農(nóng)村地區(qū)的投入保障力度，使城鄉(xiāng)、區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展；再次，要繼續(xù)加大投入支持加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)教育，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供緊缺的職業(yè)技術(shù)人才；最后，要不斷完善高等學(xué)校資金投入機制，進一步推動我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，加快高水平大學(xué)建設(shè)步伐和速度。

3.更加強調(diào)教育經(jīng)費分配的公平合理。無論是教育經(jīng)費的硬件和軟件投入，還是不同層次的教育方向支出，必須努力確保財政性教育經(jīng)費分配公平、使用合理。否則，即使總量上達(dá)到了一定的目標(biāo)，但在效益上也會事與愿違，達(dá)不到預(yù)期效果，甚至有可能加劇我國教育資源配置的不合理，從而引致各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、國民收入分配、公民素質(zhì)等方面發(fā)展的不均衡，出現(xiàn)資源配置的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象，這將會進一步增加政府宏觀再調(diào)控的難度?；诖耍P者認(rèn)為如何用好財政性教育經(jīng)費投入比掛鉤某一絕對目標(biāo)更為重要。

從上述財政性教育經(jīng)費投入掛鉤GDP比例4%的由來、掛鉤后地方財政支出壓力不均和教育發(fā)展不均衡等問題的出現(xiàn)，充分說明不適宜將財政性教育經(jīng)費投入與GDP比例的4%進行掛鉤。筆者認(rèn)為，我們要高度重視教育財政投入，但是，如果各類教育主體對經(jīng)費的消化能力、財政支出管理能力沒有及時跟進的話，將會導(dǎo)致財政資金的浪費。與其制定一個值得商榷的目標(biāo)，不如科學(xué)地確定教育支出方向，向管理要效益，這實際上也是保障財政性教育經(jīng)費的有效舉措，而絕對的財政性教育經(jīng)費投入規(guī)模一定要結(jié)合我國各地教育現(xiàn)狀來予以考慮，當(dāng)然，也要考慮到教育支出責(zé)任的劃分和各地財力能力的實際，不能急于求成，否則會事與愿違。

〔1〕劉京煥，陳志勇，李景友.財政學(xué)原理.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2005年版，第16-18頁.

〔2〕孫開.公共支出管理.遼寧：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2009年版，第62-63頁、第75頁.

〔3〕馬志遠(yuǎn).中國財政性教育經(jīng)費占GDP4%的可行性分析.教育研究，2011年第3期，第24頁.

〔4〕王善邁.對財政性教育經(jīng)費占GDP4%目標(biāo)的思考.中國教育報，2009年1月13日.

【責(zé)任編輯 王東偉】

F812.45

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1672-9544（2014）03-0004-07

2013-09-15

曹潤林，財政稅務(wù)學(xué)院博士研究生，研究方向為財政理論與財政政策；陳情，主任，碩士，研究方向為公共政策學(xué)。