政府投資項目新型監(jiān)管成本配置模式構(gòu)建

楊紅雄 李 帆 梅智伶

（1.天津理工大學(xué)，天津 300384；2.中國發(fā)展研究基金會，北京 100011）

一、當(dāng)前政府投資項目監(jiān)管成本配置存在的問題

政府投資項目監(jiān)管成本配置是監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體為實現(xiàn)政府投資項目的正確立項、投資、建設(shè)、公平交易、運營等目標(biāo)而投入監(jiān)管資源，形成監(jiān)管成本的過程。隨著公共支出的日益增長，中國各級政府投入大量財政資金進行項目建設(shè)。2005年、2009年政府工作報告中強調(diào)對公共投資項目要確保監(jiān)管到位；2009年6月國家發(fā)改委、工信部等8部門發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長決策部署進一步加強工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作的意見》；2010年5月1日起施行的《中華人民共和國審計法實施條例》明確規(guī)定對政府投資建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督。

監(jiān)管加強背景下，監(jiān)督機構(gòu)正面臨巨大壓力，它們必須以更少的監(jiān)管投入做出更好的成績。這個挑戰(zhàn)要求政府機構(gòu)必須了解當(dāng)前監(jiān)管成本配置的特點和當(dāng)前監(jiān)管成本配置模式的歷史溯源，更有力地推行流程改進，將監(jiān)管使命與監(jiān)管目標(biāo)聯(lián)系起來，構(gòu)建監(jiān)管成本配置新模式，以便合理劃撥監(jiān)管資金，確保政府公共行為的有效性和公信性。從現(xiàn)實情況來看，我國政府投資項目監(jiān)管成本配置還存在諸多突出的問題。

2.監(jiān)管成本重疊配置，造成監(jiān)管成本投入效率不高。目前，對政府投資的監(jiān)管除投資主管部門和行業(yè)管理部門稽查機構(gòu)的稽查外，還有財政、審計等部門的監(jiān)管。一個投資項目往往要接受幾個監(jiān)管部門的重復(fù)監(jiān)督檢查，造成監(jiān)管資源重復(fù)配置，同時增加了被監(jiān)管方負(fù)擔(dān)。

3.監(jiān)管成本配置體系不完整，部分環(huán)節(jié)缺位。雖然分享政府投資項目監(jiān)管成本的部門很多，但沒有一個部門或機構(gòu)的監(jiān)管職能能控制整個政府投資項目的全部監(jiān)管成本。

4.尚未形成權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)管成本管理機構(gòu)。我國政府工程監(jiān)管成本屬于財政支付范疇，因此各地的政府投資項目監(jiān)管成本多通過財政部門或財政部門與機關(guān)事務(wù)局聯(lián)合進行支出，這種局面引致了政府投資項目監(jiān)管成本管理的混亂。又由于缺乏監(jiān)管成本的有效社會化，有關(guān)的監(jiān)管成本配置體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資項目監(jiān)管成本配置的畸重畸輕，再加上非經(jīng)營性政府投資工程的實施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險，促成了各監(jiān)管主體監(jiān)管行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)管成本投入無效率。

二、新型監(jiān)管成本配置模式的構(gòu)建

基于監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管系統(tǒng)、監(jiān)管技術(shù)與信息、激勵機制和約束機制、監(jiān)管人員的工作能力、監(jiān)管成本和收益、社會監(jiān)管力量這些影響監(jiān)管成本配置模式構(gòu)建的核心因素，政府投資項目監(jiān)管成本配置模式分步建立如下：

第一步：確立全過程監(jiān)管成本配置思路

全過程監(jiān)管成本配置是一個雙向過程，通過分析政府投資項目監(jiān)管作業(yè)來決定不同階段監(jiān)管成本數(shù)額比重。一方面，政府投資項目的建設(shè)引起對監(jiān)管作業(yè)的需求，監(jiān)管作業(yè)引起對監(jiān)管資源的需求，這是監(jiān)管成本配置觀的監(jiān)管資源流動；另一方面，將監(jiān)管資源的成本根據(jù)監(jiān)管資源動因分配到監(jiān)管作業(yè)，再將監(jiān)管作業(yè)的成本根據(jù)監(jiān)管作業(yè)動因追溯到政府投資項目，這是監(jiān)管成本分配觀的成本流動。

綜上所述，吉西他濱聯(lián)合卡鉑對肺癌患者病情有較好的控制作用，其治療作用的發(fā)揮與調(diào)節(jié)血清IL-2、IFN-γ、TNF-α與IGF-1水平有關(guān)，其中IL-2和IFN-γ與治療效果呈顯著正相關(guān)，TNF-α和IGF-1與治療效果呈顯著負(fù)相關(guān)。

第二步：建立政府投資項目層級監(jiān)管成本配置體系

建立政府投資項目三級監(jiān)管成本承擔(dān)體系的目的在于建立起工程項目核心參與主體承擔(dān)主要監(jiān)管成本，國家各級部門承擔(dān)次要監(jiān)管成本，一部分政府投資項目監(jiān)管成本轉(zhuǎn)嫁到社會，讓社會的媒體、公眾、金融機構(gòu)承擔(dān)部分監(jiān)管成本的理念。當(dāng)前，社會呼喚建立全方位、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管成本配置途徑，這里的三級監(jiān)管體系就是對這種監(jiān)管成本配置途徑的回應(yīng)。

A.核心層級：項目級監(jiān)管成本層級，包括承包方監(jiān)管成本、業(yè)主方監(jiān)管成本、監(jiān)理方監(jiān)管成本。項目建設(shè)直接參與方是核心監(jiān)管成本載體。

承包方充當(dāng)工程標(biāo)準(zhǔn)的自控角色。是監(jiān)管成本承擔(dān)最關(guān)鍵的主體，直接影響上級監(jiān)管主體的監(jiān)管成本投入，也是政府投資項目監(jiān)管成本構(gòu)成的基礎(chǔ)部分。承包方派駐的專任工程人員、工長、質(zhì)量員、安全員等都是監(jiān)管成本的載體。當(dāng)施工中出現(xiàn)質(zhì)量、安全等事故，則承包方負(fù)責(zé)人或?qū)Ｈ喂こ倘藛T負(fù)法律責(zé)任。

圖1 層級監(jiān)管成本配置體系結(jié)構(gòu)圖

業(yè)主方監(jiān)管成本主要配置于現(xiàn)場經(jīng)濟簽證、和設(shè)計溝通，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，輔助、監(jiān)督監(jiān)理工程管理工作上。

監(jiān)理方監(jiān)管成本主要配置于“四控兩管一協(xié)調(diào)”工作上。四控：質(zhì)量控制、進度控制、費用控制、安全控制；兩管：信息管理和合同管理；一協(xié)調(diào)：現(xiàn)場管理的協(xié)調(diào)。

B.中間層級：對立項、招投標(biāo)、資金撥付、工程投資、工程質(zhì)量、工程進度、合同管理、安全管理、竣工驗收和項目后評價的各個環(huán)節(jié)，進行適時監(jiān)控所付出的成本。

監(jiān)管成本中間層級承擔(dān)主體分別為地方和國家各級行政主管部門，如財政部門、建設(shè)部門、審計部門等。監(jiān)管成本支持其制定法律、規(guī)范、政策；規(guī)制行業(yè)行為；發(fā)現(xiàn)、揭露政府投資項目問題并敦促相關(guān)部門整改；懲處違反建筑規(guī)范行為的主體等。

C.外圍層級：是以紀(jì)檢監(jiān)察部門、社會中介機構(gòu)、保險公司、行業(yè)協(xié)會、媒體，公眾，人大等為主體對項目的實施情況進行的監(jiān)管所付出的成本。當(dāng)前，后者對我國政府投資項目還沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用，必須大力完善、合理轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁政府投資項目監(jiān)管成本，這樣有助于既定監(jiān)管成本下監(jiān)管效益的最大化。只有建立起內(nèi)外分擔(dān)相結(jié)合的監(jiān)管成本配置模式，才能達(dá)到對政府投資項目監(jiān)管成本的合理分擔(dān)。

第三步：建立監(jiān)管成本配置體系信息傳遞與反饋系統(tǒng)

反饋控制是監(jiān)管全過程控制的重要環(huán)節(jié)，即系統(tǒng)偏離標(biāo)準(zhǔn)的變異信息輸出通過反饋輸入進行自我控制，并引發(fā)糾正措施。有效的監(jiān)管系統(tǒng)必須有一定的預(yù)測工程質(zhì)量、成本、進度等狀態(tài)的能力，并以將來的項目狀態(tài)作為控制參照系進行監(jiān)管實施，由此而產(chǎn)生了監(jiān)管的前饋過程。而全面監(jiān)管和重點監(jiān)管是對監(jiān)管組織系統(tǒng)中的所有過程在進行全面監(jiān)管的同時又對重點監(jiān)管進行關(guān)注，包括對重點過程中主導(dǎo)因素的控制，這種方法對于大型政府投資項目監(jiān)管來講具有非常重要的實用價值。

第四步：確立功能性監(jiān)管成本配置模式

功能性監(jiān)管成本配置模式是一種將監(jiān)管成本分配法制化，通過激勵機制建立以政府監(jiān)督部門為主，行業(yè)和承包方自擔(dān)為輔，社會分擔(dān)為補充的新型配置模式。它既強調(diào)政府投資項目監(jiān)管成本的依法分配、依法支出、依法監(jiān)督，從而克服了傳統(tǒng)監(jiān)管成本配置模式人為因素明顯的缺陷，又設(shè)計了以終身負(fù)責(zé)、行業(yè)和承包方自擔(dān)為輔，社會分擔(dān)為補充的激勵機制，實現(xiàn)了降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管各方監(jiān)管成本效率積極性的目標(biāo)。功能性監(jiān)管成本配置模式見圖2。

由于政府投資項目監(jiān)管職責(zé)履行者沒有從理論與實踐上認(rèn)識提高監(jiān)管成本效率的重要性，因此功能性監(jiān)管成本配置模式要求建立國家級、省級政府投資項目監(jiān)管成本管理委員會（建議在中紀(jì)委或國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局安全監(jiān)督管理四司設(shè)立國家級、在地方安全局或監(jiān)察局設(shè)立地方級功能監(jiān)管成本管理職能），同時將現(xiàn)有政府投資項目監(jiān)管部門中的紀(jì)檢部門脫離出來歸入新成立的政府投資項目監(jiān)管成本管理委員會，扭轉(zhuǎn)自己監(jiān)督自己、運動員與裁判員集一身的不正常部門設(shè)置。政府投資項目管理委員會將工作重點放在兩方面，一方面負(fù)責(zé)對所有政府投資項目參與主體進行監(jiān)管，控制政府投資項目的系統(tǒng)性監(jiān)管風(fēng)險；另一方面負(fù)責(zé)對實現(xiàn)不同目標(biāo)的監(jiān)管成本支出進行專業(yè)化考核，以此對政府投資項目監(jiān)管成本支出合理性實現(xiàn)雙重保險。其負(fù)責(zé)國家、地方轄區(qū)范圍內(nèi)的政府投資項目全過程監(jiān)管成本管理，其除履行監(jiān)督各監(jiān)管部門的常規(guī)監(jiān)管行為、手續(xù)、接受監(jiān)管失職瀆職舉報外，還可以在不預(yù)先通知監(jiān)管主體情況下赴監(jiān)管主體單位或施工現(xiàn)場進行突擊檢查。主要功能是對終身負(fù)責(zé)制下的監(jiān)管部門和人員實行管理、記錄和責(zé)任追究。查核中的查核人由具有工程專業(yè)背景的公職人員和相關(guān)專家學(xué)者組成，其中由專家?guī)戾噙x的專家、學(xué)者和外聘專家人數(shù)不得少于1/2。若查核有監(jiān)管失職、瀆職或不合格之處，以及監(jiān)管成本濫用之處，查核小組即現(xiàn)場舉行分析會議，對問題性質(zhì)進行評分，同時形成書面報告，上報主管部門并限期整改。之后，對整改環(huán)節(jié)與部位實施主管部門方驗收。查核宜每季度進行一次，將季查核結(jié)果送至政府投資項目或公共工程管理委員會審查備案。

圖2 功能性監(jiān)管成本配置模式示意圖

三、功能性監(jiān)管成本配置模式優(yōu)化監(jiān)管成本分配的主要手段

功能性監(jiān)管成本配置模式通過五個手段優(yōu)化監(jiān)管成本分配，具體如下：

手段一：強化監(jiān)管預(yù)防成本。政府投資項目監(jiān)管的主要任務(wù)是預(yù)防，不是檢驗。因此要求監(jiān)管資源、監(jiān)管成本的配置能保證、激勵、制約監(jiān)管作業(yè)正確地完成，而不是把監(jiān)管資源、監(jiān)管成本浪費在監(jiān)管問題的查找和補救上來。

手段二：增加監(jiān)管必要成本。政府投資項目的監(jiān)管受到人員、設(shè)備等限制，無法真正全過程監(jiān)管，現(xiàn)場監(jiān)管又往往有遺漏之處。對于監(jiān)管成本使用的不合格，后期追蹤改善并沒有嚴(yán)格的管理和備案制度；因此提倡配置政府投資項目全過程重點環(huán)節(jié)照相或錄像存證制度成本，如施工中對于隱蔽工程以及質(zhì)量檢查點除見證檢驗之外，還可由質(zhì)量紀(jì)錄、照片或錄像予以檢查。強調(diào)工程監(jiān)管執(zhí)行主體在實施中應(yīng)非常重視照相或錄像存證，對于類似有監(jiān)管缺失的還需對其改善前、中、后的照片或錄像予以留存。該監(jiān)管成本配置制度有效地保留了監(jiān)管過程中不可逆的影像、記錄等，對后期監(jiān)管檢查、監(jiān)管改善和監(jiān)管爭議的處理都有非常大的作用。若有工程改善、修正的，附改善前、中、后照片或錄像報送備查。

手段三：設(shè)置監(jiān)管追蹤成本。功能監(jiān)管要求政府投資項目實行全過程終身負(fù)責(zé)制，當(dāng)項目從立項開始到保修期結(jié)束前，出現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)問題時，監(jiān)管追蹤成本支持監(jiān)管責(zé)任追究作業(yè)的實施，該成本比例宜根據(jù)近3年政府投資項目的公眾滿意度設(shè)置一個系數(shù)，從而能夠隨著整體政府投資項目監(jiān)管環(huán)境上下浮動。由于監(jiān)管支出的基本功能具有穩(wěn)定性而政府投資項目的形式具有易變性，功能性監(jiān)管成本配置觀點要求從功能監(jiān)管視角而不是傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管角度去看待政府投資項目監(jiān)管成本變化。以此為出發(fā)點，通過完善政府投資項目參與主體職能與職責(zé)劃分，來促使監(jiān)管成本配置體系更有效率地配合監(jiān)管基本功能，使全方位監(jiān)管作業(yè)落實得到保障。

手段四：削減重疊的監(jiān)管作業(yè)成本。當(dāng)前，政府投資項目監(jiān)管部門的監(jiān)管成本配置很多是交叉重疊的。由于監(jiān)管部門相互之間缺乏必要的監(jiān)管信息溝通，彼此的監(jiān)督成果不能共享，形成重復(fù)監(jiān)督，加大監(jiān)管成本。例如：承包方、業(yè)主針對政府投資項目建設(shè)的各個階段，均進行項目監(jiān)督管理，形成一系列各自的監(jiān)督成果；監(jiān)理方，根據(jù)委托，任用專業(yè)人員，對所監(jiān)理的項目進行動態(tài)、全部實施過程的監(jiān)管；此外，還有發(fā)改委、財政、審計等部門在不同階段介入監(jiān)管。

建立監(jiān)管作業(yè)成本配置體系，單獨一類監(jiān)管作業(yè)由單獨一類監(jiān)管主體承擔(dān)，一個監(jiān)管作業(yè)對應(yīng)一筆監(jiān)管成本。監(jiān)管作業(yè)功能很少隨時間和地域范圍變化而發(fā)生改變，相對于監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管組織形式而言，監(jiān)管基本功能具有相對穩(wěn)定性，因而監(jiān)管作業(yè)成本包含類別也具有相對穩(wěn)定性。一般而言，功能性監(jiān)管具有保證項目立項合理，資金使用合理，工程項目質(zhì)量合格、成本與進度符合要求，運營正常，建筑市場工程交易行為公平、公開、公正的六大基本功能。功能性監(jiān)管成本配置模式通過合理分配下列作業(yè)成本：制定法律法規(guī)、抽查文件資料、現(xiàn)場核驗、不定期督察、提供交易平臺和場所、核定施工資格證和執(zhí)業(yè)資格證等影響承包方的施工、交易行為，達(dá)到降低監(jiān)管信息不對稱程度、降低監(jiān)管道德風(fēng)險和監(jiān)管的逆向選擇風(fēng)險。

手段五：提高現(xiàn)有監(jiān)管成本效率。監(jiān)管成本效率既可以用前面章節(jié)所闡述的方法來考察，還可以用不符合要求的代價來衡量。通過展示不符合項的資金價值，就能夠增加對監(jiān)管成本問題的認(rèn)識。通過浪費的公共財政、浪費的監(jiān)管時間、努力、監(jiān)管材料來衡量監(jiān)管成本效率，引導(dǎo)監(jiān)管效率改進并衡量改進成果的貨幣價值數(shù)字。

通過衡量監(jiān)管作業(yè)成本效率，有助于及時頒布標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管作業(yè)時間、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管作業(yè)成本。從項目內(nèi)監(jiān)管成本配置體系看，我國政府投資項目監(jiān)管成本配置不健全，相當(dāng)一部分監(jiān)管成本處于挪用、濫用狀態(tài)，導(dǎo)致監(jiān)管成本的浪費現(xiàn)象，工程項目監(jiān)管創(chuàng)新的目的是消除職能履行障礙，促進監(jiān)管深化，逐步完善監(jiān)管機構(gòu)功能，提高工程項目監(jiān)管成本效率。從項目外監(jiān)管成本配置體系看，應(yīng)該讓市場機制自主決定政府投資項目外部監(jiān)管成本應(yīng)該由誰來承擔(dān)，政府當(dāng)局不能人為限制媒體、公眾等的監(jiān)督，因為這樣做會導(dǎo)致公共財政支出過度的同時降低監(jiān)管成本投入效率，并很大程度削弱社會對監(jiān)管成本的合理分擔(dān)，剝奪社會監(jiān)管對政府投資項目監(jiān)管成本效率提升的促進作用。

四、結(jié)論

功能性政府投資項目監(jiān)管成本配置模式兼顧了跨項目、跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管方監(jiān)管成本分配，較之傳統(tǒng)的財政撥款和業(yè)主、招標(biāo)代理、監(jiān)理、承包方監(jiān)管成本自行支付監(jiān)管成本模式，具有更有效、合理分配監(jiān)管成本的獨特優(yōu)勢：

首先，功能性監(jiān)管成本配置模式以政府投資項目監(jiān)管成本所實現(xiàn)的基本功能為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管作業(yè)、監(jiān)管規(guī)則，從而能有效避免監(jiān)管成本配置真空和多重監(jiān)管成本配置現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其次，功能性監(jiān)管成本配置模式能有效地防范監(jiān)管成本不投入、誤投入和濫投入風(fēng)險的積聚。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各領(lǐng)域的政府投資項目會日益增多，可能引發(fā)的監(jiān)管成本投入風(fēng)險不僅限于單個監(jiān)管部門，會經(jīng)過交叉?zhèn)魅居绊懻麄€建筑監(jiān)管行業(yè)。這時，若依然實行傳統(tǒng)監(jiān)管成本配置模式，會使得各監(jiān)管部門僅僅關(guān)注本部門的監(jiān)管成本分配額度問題，而缺乏有效的監(jiān)管成本配置協(xié)調(diào)機制，無法對政府投資項目監(jiān)管成本投入風(fēng)險問題給予整體上的度量。功能性監(jiān)管成本配置模式強調(diào)跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場的監(jiān)管成本配置，要求管理層必須設(shè)立專門機構(gòu)對政府投資項目監(jiān)管成本實行整體監(jiān)管，由此能從維護整個政府投資項目監(jiān)管成本投入效果的角度來關(guān)注監(jiān)管成本效率問題，這無疑會提高政府、承包方、業(yè)主、監(jiān)理方、招標(biāo)代理方監(jiān)管資金的利用效率。

再次，功能性監(jiān)管成本配置模式更有利于促進監(jiān)管成本管理創(chuàng)新。由于功能性監(jiān)管成本配置模式能夠較好地配合政府投資項目各種監(jiān)管權(quán)利和監(jiān)管責(zé)任的歸屬問題，管理層就可將有限的監(jiān)管人力和財力用在如何完善功能監(jiān)管成本配置上，來實現(xiàn)對政府投資項目監(jiān)管成本的有效投入，從而在保證政府投資項目整體合格的前提下提高政府監(jiān)管成本效率。

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