農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資面臨的障礙及法律對策

孟繼超

(安徽阜陽師范學(xué)院 安徽阜陽 236000)

改革開放以來，我國在農(nóng)村地區(qū)實施的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營土地制度，這一制度在特定的歷史背景下有效地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但在新的形勢下卻面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，隨著城市化的大潮，大批農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村土地出現(xiàn)無人耕種的情況，這為實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營提供了可能性;另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制日益成為農(nóng)村土地集約化利用的巨大障礙。根據(jù)這一變化，黨和政府也逐步放松了對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制，以充分利用土地資源，讓農(nóng)民從土地中解放出來。

經(jīng)過十多年的探索和實踐，我國已經(jīng)初步建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3．4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個百分點(diǎn)［1］?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是以轉(zhuǎn)包和出租為主，而作為一種新的投資方式，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種重要方式。近年來，黨和政府相繼出臺了一系列政策和法律法規(guī)，對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范，逐步強(qiáng)化了對包括作價出資在內(nèi)的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)同。因此，研究現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資法律制度，把握其基本的規(guī)律，探索其發(fā)展方向，具有很強(qiáng)的實踐和理論意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的可行性分析

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的合法性依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資，概括而言即是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，是“將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營”，或“入股組成股份公司或者合作社”。［2］隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式也在不斷發(fā)生著變化，農(nóng)村土地使用方式出現(xiàn)了新的制度和某種程度上的集中。在我國當(dāng)前的法律規(guī)范體系之中，農(nóng)地的這種流轉(zhuǎn)和集中就是我國“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的必由之路”。［3］農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資的形成和確立是農(nóng)村土地不斷被納入市場經(jīng)濟(jì)的過程，是一個不斷突破和完善舊有法律的過程，也是我國法律體系不斷自我更新完善、與時俱進(jìn)的過程。法律是行為的基本規(guī)范，其制定也要以現(xiàn)實為依據(jù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展非常迅速，考察現(xiàn)有的法律制度，它有著與現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場相配合又相沖突的特點(diǎn)。

現(xiàn)有的法律制度是調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本依據(jù)。經(jīng)過不斷修訂完善，我國形成了以憲法為總綱，包括《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《公司法》等法律對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各方面進(jìn)行規(guī)制，也為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供了法律規(guī)范支撐。

《憲法》第十條規(guī)定:“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！彪m然《憲法》對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，對土地承包經(jīng)營權(quán)的交易作出了限制，但還是留下了緩沖的余地，規(guī)定了土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。作為一種流行的資本運(yùn)作方式，股份制有助于吸收資本實現(xiàn)集約化經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項財產(chǎn)性權(quán)利，其天然具有資本的屬性，可以作為出資的一種類型。土地承包經(jīng)營權(quán)的作價出資(入股)，事實上是將土地使用權(quán)資本化后讓渡出去，以獲得穩(wěn)定的收益，這種近似于儲蓄的投資方式，可以規(guī)避相關(guān)的法律風(fēng)險。

《土地管理法》第六十條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)。”明確了農(nóng)村土地使用權(quán)可以作為資本參與股份制企業(yè)的投資，但還是堅持土地歸集體所有的性質(zhì)和土地的用途不得變更。另外，《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》也作出了相應(yīng)的規(guī)定，允許農(nóng)村土地在基于自愿的基礎(chǔ)上，可以通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股興辦企業(yè)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。除了全國性法律法規(guī)的規(guī)定之外，許多省市也根據(jù)本地區(qū)的實際情況，出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度，為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了相應(yīng)的配套制度。

可以看出，不論是《憲法》還是具體的法律法規(guī)以及各省市的具體規(guī)定都為現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)和保障，為農(nóng)地交易市場的形成提供了合法性基礎(chǔ)，為農(nóng)村金融的發(fā)展注入了新的活力。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的合理性依據(jù)

第一，農(nóng)民將其從集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)注資到農(nóng)業(yè)公司之中，將農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性依托由固定的實物形態(tài)轉(zhuǎn)化成了流動的價值形態(tài)，由單純的生產(chǎn)要素變?yōu)榱丝梢栽鲋档馁Y產(chǎn)股份，由只能取得土地經(jīng)營收益轉(zhuǎn)化成了可以隨企業(yè)經(jīng)營狀況獲取相應(yīng)的股利收益。［4］這有利于聚集各種生產(chǎn)經(jīng)營要素，實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織或單個承包經(jīng)營者難以從事的土地開發(fā)性經(jīng)營;有利于土地承包經(jīng)營者涉足股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)和城鄉(xiāng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實力。

第二，農(nóng)業(yè)合作社以實物的方式對經(jīng)營紅利進(jìn)行分配，還可以用現(xiàn)金的方式進(jìn)行分紅。允許農(nóng)民將其閑置的土地資本化用于金融投資，這樣一方面有利于增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的生活水平，改善農(nóng)村社會環(huán)境;另一方面也有利于提升農(nóng)民從事生產(chǎn)的積極性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)，提高農(nóng)村土地的利用效率。

第三，實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資，對于調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)并形成特色農(nóng)業(yè)發(fā)揮著積極作用。［5］當(dāng)前，農(nóng)村土地經(jīng)營多是小農(nóng)戶經(jīng)營的方式，其科技含量較低，缺乏對市場信息的獲取與分析，種植活動難以進(jìn)行有效的市場定位，導(dǎo)致其經(jīng)營產(chǎn)品抵抗市場風(fēng)險的能力較低，因此農(nóng)戶采取傳統(tǒng)的種植方式難以滿足市場需求，不利于農(nóng)民增收。而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的基礎(chǔ)上，可以將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給企業(yè)或是能力較強(qiáng)的個人，由其獲取并分析市場信息，按照市場需求合理安排種植，從而調(diào)整其種植結(jié)構(gòu)，形成特色農(nóng)業(yè)。

第四，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資，可以實現(xiàn)土地價值，有利于土地制度公平。［5］土地是一種十分重要的資本要素，在我國，農(nóng)民長時期被禁錮于農(nóng)業(yè)種植上，這也就導(dǎo)致土地價值的開發(fā)一直都停留在很低的層次。加上市場的不完善，不能對土地權(quán)利的價值進(jìn)行正確評估，嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)土地交換價值的實現(xiàn)。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資，將土地引入到市場中，可以實現(xiàn)土地價值，不斷推動土地制度的公平。

第五，允許將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)資本化，這也將極大推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營和規(guī)模，這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的最優(yōu)選擇。國內(nèi)學(xué)者的早期調(diào)查顯示:“在824戶樣本中，曾經(jīng)轉(zhuǎn)入或者轉(zhuǎn)出過土地的達(dá)348戶，占到總數(shù)的42.2%……總的來看，承包地的自發(fā)性流轉(zhuǎn)在農(nóng)村已經(jīng)發(fā)展起來，并呈現(xiàn)迅速上升勢頭。”［6］

根據(jù)四川省及河南省的調(diào)查報告顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)多樣化，但轉(zhuǎn)包一直是最為主要的土地流轉(zhuǎn)方式，如表1。

表1 不同的土地流轉(zhuǎn)方式所流轉(zhuǎn)土地占比

從這里可以看出，在當(dāng)下的中國，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有著廣闊的發(fā)展空間和市場需求。通過市場，擴(kuò)大農(nóng)地交易的市場化規(guī)模，讓農(nóng)村中的各項生產(chǎn)資料，如土地、勞動力、技術(shù)等因素能夠得到優(yōu)化配置和充分利用，切實做到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。

由此可見，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提出了迫切的需求，同時農(nóng)村的發(fā)展也需要將其最重要的資源——農(nóng)村土地——實現(xiàn)自由地經(jīng)營和運(yùn)作。如果過多地對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)繼續(xù)限制、阻礙其自由流動，包括否定農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營權(quán)出資成立農(nóng)業(yè)合作社，都將極大地制約三農(nóng)問題的解決。只有放開農(nóng)村市場，充分運(yùn)用市場的調(diào)節(jié)手段，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，才是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的不二之選。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)出資及轉(zhuǎn)讓的障礙性因素

從1988年憲法修正案將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入到法律的框架內(nèi)之后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)移也具備了合法性依據(jù)。此后，包括《物權(quán)法》、《公司法》、《土地管理法》等一系列部門法的修訂更是為農(nóng)地出資提供了具體的規(guī)定和程序性保障。法律既有規(guī)范保障功能，也有限制作用，現(xiàn)有的法律制度在內(nèi)容上與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實仍存在不匹配的現(xiàn)象，存在漏洞和不足，這也阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由點(diǎn)向面擴(kuò)充的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)村金融體系的培育。

1.農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資與《公司法》規(guī)定相悖。第一，《公司法》第24條規(guī)定:“有限責(zé)任公司由五十個以下的股東出資設(shè)立。”由于農(nóng)民普遍存在資金較少、合作社資本缺乏的情況，這就需要集合眾多農(nóng)民的資本和土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集約化管理，但《公司法》對于股東人數(shù)的實質(zhì)性限制阻礙了農(nóng)村合作社經(jīng)營建立公司的需求，妨礙了以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為資本出資設(shè)立公司的構(gòu)想。第二，《公司法》第81條規(guī)定“股份有限公司注冊資本的最低限額為人民幣五百萬元”也為股份公司的設(shè)立制定了較高的注冊資本門檻，在我國農(nóng)村金融普遍不發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入相對不多的背景下，也阻礙了農(nóng)民自發(fā)設(shè)立股份有限公司。第三，根據(jù)法人人格獨(dú)立的原則，股東的個人財產(chǎn)和公司的財產(chǎn)相互獨(dú)立，股東在出資后即失去了對其所出資財物的占有和控制權(quán)，股本自然轉(zhuǎn)移到法人名下，由法人進(jìn)行處置。我國憲法規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，對于這種脫離了所有權(quán)的出資股本，法人自然不能取得其所有權(quán)，而這又與法人財產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的精神相違背。第四，公司法人人格獨(dú)立的一個主要表現(xiàn)就是自主經(jīng)營權(quán)，但法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制阻礙了公司的經(jīng)營決策和投融資活動，無法轉(zhuǎn)移標(biāo)的物所有權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)無法根據(jù)《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》進(jìn)行抵押行為，限制了公司資本通過資本運(yùn)作的途徑實現(xiàn)擴(kuò)充。［7］

2.農(nóng)地出資在保障農(nóng)民生活方面的缺位。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的同時，不可避免會削弱土地對農(nóng)民生活的保障功能。盡管近年來隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)和進(jìn)城務(wù)工潮的推動，務(wù)農(nóng)所得在農(nóng)民收入中所占比重已逐漸下降，但在當(dāng)下城鄉(xiāng)二元分立，農(nóng)村社保不僅保障程度不高，而且覆蓋面也不廣，土地仍是農(nóng)民安身立命的重要手段。一旦農(nóng)民以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資，遇到極端情況，農(nóng)民就會失去賴以生存的基礎(chǔ)。對于這類現(xiàn)實與法律的困境，確實是在發(fā)展過程中一個兩難的選擇。

3.農(nóng)村集體股份公司運(yùn)營過程中存在制度缺陷。第一，股權(quán)流通缺乏法律依據(jù)和制度性保障。農(nóng)民以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)出資設(shè)立公司后其身份就轉(zhuǎn)變成為公司的股東，根據(jù)法律的規(guī)定，股東之間或者股東和外人之間可以進(jìn)行股份的轉(zhuǎn)讓，但由于出資財產(chǎn)性質(zhì)的特殊性，使得股東身份具有專屬性，這種專屬的權(quán)利在實踐中很難進(jìn)行轉(zhuǎn)移。而一旦不允許股權(quán)交易則限制了農(nóng)民的投資自由和資產(chǎn)安全，也加大了農(nóng)村公司的封閉性，不利于公司的做大做強(qiáng)。第二，公司的民主管理制度無法落實。農(nóng)民在對公司出資并成為股東后自然享有對公司發(fā)展和經(jīng)營的決策權(quán)，而農(nóng)業(yè)公司的股東眾多，召集困難，且股東缺乏經(jīng)營知識，也使得公司的經(jīng)營決策受到限制;若限制股東的經(jīng)營決策權(quán)，則違背了公司民主管理的要求，同時也不利于股東出資的安全保障。［8］

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資后農(nóng)業(yè)公司破產(chǎn)時的股份轉(zhuǎn)讓和退出機(jī)制缺失。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)公司的股東，將其所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為股本投資到公司之中，構(gòu)成公司的經(jīng)營財產(chǎn)。公司以其所擁有的資本對外承擔(dān)責(zé)任，并以其作為清償債務(wù)的依據(jù)。依照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，公司破產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)以其所擁有的全部財產(chǎn)對債權(quán)人承擔(dān)清償責(zé)任。這樣一來，一旦農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營不善出現(xiàn)資不抵債并宣告破產(chǎn)的情況，農(nóng)業(yè)公司就不得不將其所有的、由農(nóng)民股東出資的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為破產(chǎn)財產(chǎn)對債權(quán)人進(jìn)行清償，這就可能導(dǎo)致農(nóng)民股東失去了其所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。在我國現(xiàn)有的國情下，作為國民經(jīng)濟(jì)基石的農(nóng)業(yè)是國家的重中之重，不可能完全實現(xiàn)農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。若是發(fā)生了投資風(fēng)險，農(nóng)民的農(nóng)地出資無法收回而又無法以現(xiàn)金的方式填補(bǔ)自己的出資，對于這種情況是按照市場規(guī)則辦事、將農(nóng)地使用權(quán)完全轉(zhuǎn)移給債權(quán)人，還是由政府或集體經(jīng)濟(jì)組織代為出資置換，這給各級政府出了個難題。［9］

三、兩種土地承包經(jīng)營權(quán)出資

1．家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)出資

以集體組織內(nèi)部的農(nóng)戶為家庭承包主體的土地承包經(jīng)營權(quán)出資，其承包的內(nèi)容主要包括在耕地、草地、林地。這種承包方式，在一定程度上擔(dān)負(fù)著農(nóng)村社會保障的作用，對確保農(nóng)村穩(wěn)定及發(fā)展有著重大現(xiàn)實意義。［10］也正因此，政府在家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)問題上持有謹(jǐn)慎態(tài)度，法律約束較多。在我國《農(nóng)村土地承包法》中有明文規(guī)定，家庭承包獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以在法律允許范圍內(nèi)，進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。并在其他法律中規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)只能從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營，沒有規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)向公司企業(yè)出資，這是因為政府認(rèn)為這種形式的家庭承包經(jīng)營權(quán)對保障農(nóng)民生活發(fā)揮著重要作用，如徹底放開家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，則可能發(fā)生農(nóng)民失去土地、引起農(nóng)村不穩(wěn)定等問題。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多地區(qū)的農(nóng)村都解決了溫飽問題，其面臨的主要問題是經(jīng)濟(jì)收入能否滿足醫(yī)療、養(yǎng)老、子女上學(xué)等方面的需求。［10］近年來，農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，承包土地出現(xiàn)較大規(guī)模的拋荒現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了土地生產(chǎn)力。面對這種現(xiàn)象，將土地規(guī)?；?jīng)營可以取得不錯效果。為此，針對家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)在農(nóng)戶自愿的原則上，自由選擇出資于公司企業(yè)或合作組織。

2．其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)出資

其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，其主體多是有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力的個人、農(nóng)戶或單位，這些承包土地經(jīng)營權(quán)是建立于滿足生存保障基礎(chǔ)上的經(jīng)營活動，通過有效的經(jīng)營活動，能帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益。為此，不應(yīng)對這種土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行限制。在我國《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，經(jīng)過公開協(xié)商、招標(biāo)或拍賣等形式獲得土地承包，并依法獲得經(jīng)營權(quán)的，其土地承包經(jīng)營權(quán)允許在法律范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。

這兩種土地承包經(jīng)營權(quán)，其本質(zhì)是不同的，其中家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于一種生存保障性的土地承包經(jīng)營權(quán)，而其他方式承包的土地經(jīng)營權(quán)則屬于一種經(jīng)營性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。兩者在承包主體、承包主體資格獲取、承包主體所具備的承包能力要求、承包對象、承包土地所存在的社會功能、承包土地價值等方面都存在著較大區(qū)別。［11］如家庭承包主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，而其他方式承包的主體范圍較大，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)戶，也可以為外部農(nóng)戶、個人或單位;在承包主體資格獲取上存在不同，農(nóng)村集體組織內(nèi)成員都享有土地承包的權(quán)利，屬于平等的承包權(quán)，而其他方式的土地承包經(jīng)營權(quán)，需要經(jīng)過大部分集體組織人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意方可，承包主體存在不公平性;承包土地承擔(dān)的社會功能不同，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)揮的社會功能主要是生存保障功能，而其他方式的土地承包并不具備這種保障功能，承擔(dān)的是土地資源充分開發(fā)利用的功能。

通過多種方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行出資，發(fā)展符合農(nóng)村生產(chǎn)狀態(tài)的規(guī)模經(jīng)營模式、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。河南省對農(nóng)民對于發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的意愿進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表2［12］:

表2 河南省農(nóng)民對發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營的意愿調(diào)查

調(diào)查結(jié)果顯示，愿意發(fā)展中等規(guī)模及大規(guī)模經(jīng)營的占絕大部分。而實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，就需要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資制度，并完善其相關(guān)配套法律制度。

四、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資制度的法律設(shè)想

在當(dāng)前的法律框架內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資這一流轉(zhuǎn)方式存在制度性障礙。但經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展使得產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢不可阻擋。因此，必須打破現(xiàn)有框架，從立法上為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資這一流轉(zhuǎn)方式提供法律依據(jù)和程序規(guī)范，修訂現(xiàn)有法律，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，在集體所有權(quán)不變、使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的前提下，構(gòu)建規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的法規(guī)體系，完善配套制度建設(shè)，以實現(xiàn)農(nóng)地的有序、順暢流轉(zhuǎn)。為此，在以下幾個方面應(yīng)當(dāng)提起立法者的注意:

1.修訂相關(guān)法律，清除農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資的障礙因素。隨著農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，原有法律體制的阻礙作用也會日趨明顯，需修訂相關(guān)法律，掃清制度障礙。(1)明確股份合作制企業(yè)的法律地位。修改《公司法》等市場規(guī)制法律，增加股份合作制經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)規(guī)定，賦予其法人地位。(2)股權(quán)流通的創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)地經(jīng)營股份合作企業(yè)在內(nèi)部治理中可以建立獨(dú)立的股東資本賬戶，這樣一來既有利于根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整賬戶內(nèi)的資本價值，另外也可以加強(qiáng)對流通環(huán)節(jié)股東股權(quán)的變動狀況進(jìn)行監(jiān)督和管理。(3)完善治理機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)民主性。通過設(shè)置完備、有效的監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)小股東集中議事制度，集中小股東的股權(quán)，在股東會中加大與大股東博弈的力量，對于公司的經(jīng)營方向發(fā)出自己的聲音，維護(hù)小股東的利益。

2.完善農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資的法律規(guī)范。在立法層面應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行必要的劃分，將其分為家庭聯(lián)產(chǎn)承包和其他方式承包，并且明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地以及以其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，承包人可以對其承包的土地進(jìn)行合理使用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，允許其以入股等多種方式流轉(zhuǎn)。［13］依照公示公信原則，在成立有限責(zé)任公司時，對于以土地經(jīng)營權(quán)出資的股東，在出資前應(yīng)該委托第三方對農(nóng)地的價值進(jìn)行評估，確定其出資額度。還需要在公司章程中明確記載以農(nóng)地承包權(quán)出資股東的信息和出資的額度，此外，以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)這種非貨幣財產(chǎn)出資的比例應(yīng)當(dāng)符合公司法的要求。

3.完善退出機(jī)制，注重立法中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。在公司、合作社破產(chǎn)時，在財產(chǎn)清算前，應(yīng)當(dāng)允許股東以現(xiàn)金或其他財產(chǎn)性權(quán)利的方式按出資時核定的出資額度贖回其原來自己出資的土地承包經(jīng)營權(quán);如果出資人無能力或者不愿意贖回該土地承包經(jīng)營權(quán)，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織代為出資贖買，然后再以租賃的方式將贖回的土地提供給原承包人使用。另外，當(dāng)合作社破產(chǎn)時，也可以先就合作社中剩余的資產(chǎn)對債權(quán)人進(jìn)行清償，并將農(nóng)地承包權(quán)歸還給原承包人，清償不足的部分由原承包人在出資時評估的農(nóng)地價值范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。［14］這樣既保證了農(nóng)民的生計問題，有助于農(nóng)地的合理使用，同時又保障了債權(quán)人的債權(quán)不至落空，可以在很大程度上實現(xiàn)雙方權(quán)利的均衡。

4.加強(qiáng)相應(yīng)的配套性制度立法。當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢的一個很重要的因素就是城鄉(xiāng)二元分化的社會結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)二元分立的情況下，大量的社會資源向城市集中，農(nóng)村生活保障制度長期得不到完善，農(nóng)民只能將農(nóng)地作為生存立命的主要依托。因此，要暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)，一個必要的前提就是健全農(nóng)村的社會保障體系，完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個關(guān)鍵。為此，要繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍，關(guān)注失地農(nóng)民的生計問題，對其予以和城市居民同等的保障，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。立法允許農(nóng)村社會服務(wù)組織的出現(xiàn)和生長，以各種形式滿足農(nóng)村社會服務(wù)的需求。土地承包經(jīng)營權(quán)出資配套制度的完善可以從以下三個方面入手:第一，完善土地流轉(zhuǎn)市場。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會涉及到眾多方面的切身利益，然而作為土地承包經(jīng)營權(quán)人，因不能及時全面了解市場信息，而進(jìn)行無目的的土地流轉(zhuǎn)，勢必會對土地流轉(zhuǎn)的效率及質(zhì)量造成不利影響。為此，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)出資及其效益，必須要完善土地流轉(zhuǎn)市場，制定規(guī)范，建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及交易載體管理制度，避免出現(xiàn)傳統(tǒng)的“有地?zé)o市”及“有市無序”現(xiàn)象。政府應(yīng)在頒發(fā)的相關(guān)文件中提出完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，并通過政策進(jìn)行積極引導(dǎo)，為土地承包經(jīng)營權(quán)出資打下基礎(chǔ)。第二，對現(xiàn)行法律作出修改，允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押。具體而言，可將《擔(dān)保法》第34條修改為:“抵押財產(chǎn)的范圍，包括依據(jù)土地承包法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)?！蓖瑫r，將土地承包經(jīng)營權(quán)的出資、抵押納入到《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)方式中，這樣就為土地承包經(jīng)營權(quán)出資經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生融資困難時找到了解決的途徑。［15］第三，改革社會相關(guān)制度。進(jìn)行戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療等方面的權(quán)利;另外還要完善社會保障制度等。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資是最近十多年以來出現(xiàn)的新問題，其法律制度建設(shè)還處在起步階段。在考慮其法律建設(shè)時，應(yīng)該秉持“從現(xiàn)實中來、到現(xiàn)實中去”的觀念，實事求是，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀需求為依據(jù)，不斷推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的法律法規(guī)體系的健全和完善，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

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