中國古代政府績效管理的啟示

政府績效管理既是全世界政府管理運動的熱點，也是我國當(dāng)前行政管理體制改革的焦點。在吸取西方發(fā)達國家實踐與理論成果的同時，也需要深入挖掘中國古代政府績效管理方面的歷史經(jīng)驗，建立基于中國自身現(xiàn)實需要、適合中國國情的政府績效管理制度。

縱觀中國古代政府績效管理體系的發(fā)展，具有以下幾個主要特點。

考核對象基本覆蓋，但考核權(quán)力過于集中

在等級森嚴(yán)的封建社會，能做到從宰相、尚書以下，直至州縣官及不入流的小吏，均須接受考核，并根據(jù)考績結(jié)果接受獎懲，是難能可貴的，體現(xiàn)了一定的公平原則。古代政府特別重視對各級地方官的考績。從堯舜的“五載一巡守”、夏禹的“會計”諸侯，到戰(zhàn)國以后的“上計”制度，都是針對地方行政長官設(shè)計的。由于地方官遠離皇帝、不易控制，又掌一方大權(quán)，用考績制度來控制約束，對于整肅官僚隊伍，維護國家長治久安，具有重要意義。

但是，中國古代政府組織結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)體制，在社會與國家關(guān)系上，強調(diào)政府對社會控制；在政府內(nèi)部，強調(diào)上級對下級控制，官員考核主要是由政府內(nèi)部“自上而下”推動，平民百姓意見對考核結(jié)果不產(chǎn)生影響。特別是囿于“家天下”傳統(tǒng)，考績與獎懲權(quán)力過度集中在君主一人，君主的認(rèn)識水平和好惡喜怒，很大程度決定考績制度的執(zhí)行效果?；实坶_明進取時，考績制度就堅持得比較好，吏治比較清明；皇帝昏庸無能時，考績制度就形同虛設(shè)，吏治比較腐敗。這種治亂循環(huán)，成為中國古代考績制度的最大問題。

考核標(biāo)準(zhǔn)比較全面，但存在虛化弱化因素

歷代考績都注重內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)明確。對京官強調(diào)德才兼?zhèn)洌瑢Φ胤焦賱t特別注重實績，既提出通用政治道德標(biāo)準(zhǔn)，又針對不同官職提出具體專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、制定可行考績目標(biāo)，使官吏對于自己職守內(nèi)應(yīng)干什么、努力到什么程度等做到心中有數(shù)，同時也使考績管理者較為客觀地衡量被考績者的優(yōu)劣，雙方有規(guī)可循，有助于實現(xiàn)因任而設(shè)職、量能以授官的績效管理目標(biāo)。特別是漢代考績比較務(wù)實，通過“上計”考察地方官的政績狀況，注重人口增長與經(jīng)濟發(fā)展、財政收支、社會治安等經(jīng)濟社會發(fā)展指標(biāo)，考績標(biāo)準(zhǔn)客觀定量，考績較具有可操作性。明代在評估“三等”（稱職、平常、不稱職）時，還參照職位事務(wù)繁簡區(qū)別對待，提出“簡而稱職，與繁而平常同”，打破平均主義，鼓勵官員熱情和創(chuàng)造性。

隨著漢代以來儒家思想逐漸占據(jù)統(tǒng)治地位，歷代王朝信奉“以德行為本，而及余次之”，一些虛無縹緲的“德行”指標(biāo)地位上升，并被賦予優(yōu)先于其他具體政績指標(biāo)的特殊地位。唐朝以“德禮為政教之本”，從官員選任到考績到監(jiān)察等一整套職官管理制度，每一環(huán)節(jié)都推崇所謂“德禮”，這就為官員在考核中避實就虛、蒙混過關(guān)大開方便之門。難以用尺度衡量的德行聲望可以靠人情關(guān)系、賄賂等手段獲得，致使唐朝中后期官場賄賂、巴結(jié)、請托之風(fēng)盛行，唐肅宗時，在四善二十七最九等的考績標(biāo)準(zhǔn)里，人人都能得“中上”以上。元代在德行政績標(biāo)準(zhǔn)之外，推行所謂“計年之制”，從政資歷作為考績升遷的主要標(biāo)準(zhǔn)。這些做法都滋長了官員保官保位、不求進取，追求名節(jié)、輕視實務(wù)的作風(fēng)，使考績制度淪為無效。

考核制度比較規(guī)范，但社會有效監(jiān)督不足

為保證考績活動順利進行，歷朝歷代都設(shè)立專門職官或機構(gòu)行使職能，并按規(guī)定時間期限和考績程序進行。這種由常設(shè)機構(gòu)依規(guī)范程序定期進行的經(jīng)常性考績制度，對廣大官員起到了持續(xù)的激勵約束作用。歷代考績多要求御史等監(jiān)察官員參與，以“按察虛實真?zhèn)?，相輔為用”，初步形成了考績與監(jiān)察相結(jié)合、分級考核管理與中央垂直監(jiān)督相結(jié)合、實體性制度安排與程序性制度安排相結(jié)合的制度體系。

但制度歸根到底要靠人執(zhí)行，如何確保制度在執(zhí)行過程中不走樣，一直是歷朝歷代希望解決卻解決不好的難題。中國古代，官吏往往被視為百姓的父母官，服務(wù)意識、公共意識、責(zé)任意識不強，普通百姓無法以日?；绞綄⒆约旱睦嬖V求與希望輸入政治系統(tǒng)。由于缺乏自下而上的監(jiān)督機制，加上中央與地方之間集權(quán)和分權(quán)隨意，各級政府職責(zé)權(quán)限缺乏法律和制度規(guī)定，考績只是上級對下級的監(jiān)督，容易造成“一官黜陟取自上司一言”，不僅使考績結(jié)果失實、流于形式，而且強化下級官員對上司的依附性，剛正不阿、直言極諫者遭貶，阿諛奉承、溜須拍馬之輩提升。

重視依據(jù)結(jié)果獎懲，但缺乏精細化管理

歷代統(tǒng)治者大都重視考績活動，以考績結(jié)果作為官員的任免、升遷、獎懲服務(wù)的依據(jù)。原始社會堯、舜、禹要經(jīng)過重要崗位鍛煉才能正式登位，漢代“考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰”，宋代“參考治行，分定上、中、下等……歲上其狀，以詔賞罰”，明代獎罰并重并輔以刑事制裁，清代“糾以六法”……中國古人探索出一整套賞罰并重的約束激勵機制，保證了考績制度的實際效果。凡是獎懲升遷機制與考績結(jié)果嚴(yán)格掛鉤的時期，往往政治清明、社會運行良好、經(jīng)濟發(fā)展迅速。

但是，古代政府只重視對官員個體的考績和獎懲，而缺乏對政府整體績效的持續(xù)關(guān)注與改進。這與當(dāng)時社會生產(chǎn)力比較低下、政府機構(gòu)比較精簡、官員在很大程度上等于政府（朝廷）的客觀歷史條件有關(guān)。一方面，由于缺乏科學(xué)有效管理，考績陷入“只見微觀，不見宏觀”的誤區(qū)，無法從整體上評價和提高政府績效。另一方面，官員缺乏組織整體績效的評價和組織團隊的保護，在龐大的官僚體制面前顯得渺小，為求自保晉升，往往建構(gòu)和經(jīng)營關(guān)系網(wǎng)來打擊對手、化解風(fēng)險，進而發(fā)展為拉幫結(jié)派、結(jié)黨營私、黨同伐異的惡性競爭?？伎円坏┡c官場政治斗爭聯(lián)系起來，就會成為排斥異己、發(fā)泄私憤的工具，打擊、貶黜一大批有才干但政治路線不同的官員。這是古代考績制度的一大教訓(xùn)。