城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)中的關(guān)鍵制約因素及對策

城市新區(qū)建設(shè)是中原城市群建設(shè)中繞不開的話題，中原城市群的發(fā)展建設(shè)又是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中繞不開的話題。2011年《國家“十二五”規(guī)劃綱要（草案）》（以下簡稱《綱要》）交由全國人大代表審議，建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，正式寫進(jìn)這份《綱要》之中，這標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。從此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市新區(qū)建設(shè)走上快速發(fā)展通道。而我們的城市新區(qū)建設(shè)發(fā)展和全國其他地方的城市新區(qū)發(fā)展一樣，都不可避免地遇到一些制約因素。

一、城市新區(qū)發(fā)展中的關(guān)鍵制約因素

（一） 土地因素

數(shù)十年來，中央對河南的定位就是重要的商品糧生產(chǎn)基地，這個定位對河南發(fā)展工業(yè)、城市新區(qū)建設(shè)是不利的。河南國土面積16.7萬平方公里，可耕地面積10801.77萬畝，截至2010年年底，常住人口9405萬，人均耕地1.15畝，人多地少是河南的實(shí)際情況。所以，新增建設(shè)用地成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市新區(qū)建設(shè)的首要制約因素。

（二）資金因素

資金在城市建設(shè)中起著重要作用。比如鄭州市金水北區(qū)，核心區(qū)面積14平方公里，所需投資達(dá)到159.12億元。很多城市都在興建各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、改擴(kuò)建城區(qū)、新建城市新區(qū)等，而在建設(shè)中出現(xiàn)的一些半拉子項(xiàng)目現(xiàn)象，無不是跟資金短缺有關(guān)系。

（三）交通因素

截至2012年年底，河南省高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)5800公里，其位次名列全國第一；京廣高速鐵路已經(jīng)全線通車。省內(nèi)公路、鐵路交通比較發(fā)達(dá)，但路線規(guī)劃不盡合理。通車?yán)锍潭?，并不意味著路線布局設(shè)計(jì)合理。交通建設(shè)應(yīng)該注意中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市群關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的布局，為填補(bǔ)城市群內(nèi)的空白創(chuàng)造條件，如二廣高速洛陽段，在二廣高速南過黃河以后，本應(yīng)在孟津縣會盟鎮(zhèn)南下、經(jīng)過佃莊鎮(zhèn)、龐村鎮(zhèn)、寇店鎮(zhèn)、江左鄉(xiāng)、溫泉鎮(zhèn)、寄料鎮(zhèn)，使得洛陽環(huán)城高速公路東移10～15公里，這樣就為洛陽的東部城市空間徹底打開、拉大洛陽新區(qū)城市框架打下良好的基礎(chǔ)。但實(shí)際情況是二廣高速南過黃河以后卻西南行至龍門，雖說有利于龍門的交通，但卻限制了洛陽的發(fā)展空間。

（四）人才（人口）因素

河南是人口大省，卻不是人才大省。河南省內(nèi)的高校較少，而且僅有一所211高校，在培養(yǎng)人才上資源相對稀少，這也制約了省內(nèi)城市新區(qū)發(fā)展建設(shè)的進(jìn)程。2010年河南教育競爭力在全國排名第25位，在中部六省位居第6位。

（五）城市新區(qū)整體布局和引導(dǎo)不盡理想

河南的城市群先天條件并不十分優(yōu)越，這牽制了中原城市群的發(fā)展。首先，幾個核心城市本身輻射力有限，每個城市的規(guī)模都不是特別大。其次，各核心城市之間的距離較遠(yuǎn)，以至于每個城市沿著干線公路向另一個城市推進(jìn)時動力不足。再次，核心城市之間的點(diǎn)狀小城市發(fā)育不良，不利于城市帶的形成。

二、解決城市新區(qū)發(fā)展制約因素的對策分析

（一）合理利用和經(jīng)營土地資源，在保障新區(qū)建設(shè)用地的同時有效提升土地價(jià)值

《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)綱要》中指出，要不以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)，促進(jìn)三化協(xié)調(diào)發(fā)展。為了確保建設(shè)用地，我們可以靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在保證耕地不減的情況下確保新區(qū)建設(shè)用地。為此應(yīng)當(dāng)著力提高土地資源運(yùn)用效率，一是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，合理利用老村鎮(zhèn)，采用“退二進(jìn)三”的方式節(jié)約使用土地，推進(jìn)新農(nóng)村的城市化，推動城市新區(qū)向外圍擴(kuò)散。二是推廣應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)廠房，鼓勵建設(shè)高層標(biāo)準(zhǔn)廠房，健全節(jié)約土地標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)體系和激勵約束機(jī)制。三是結(jié)合舊城改造等措施，挖掘城市建設(shè)用地潛力。四是推廣節(jié)地建筑技術(shù)，科學(xué)利用城市地下空間，在符合土地規(guī)劃的前提下增加容積率等，均可以提高土地的使用效益。

（二）拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，提高建設(shè)資金的使用效益

要破解城市新區(qū)建設(shè)中的資金短板，就要按照“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的原則，構(gòu)建“投資主體多元化、融資方式多樣化、運(yùn)作方式市場化”的新機(jī)制，建立健全政府、企業(yè)、社會等多個投資主體共同參與的多元投資共建機(jī)制，積極吸引外資和社會閑散資金參與新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，為新區(qū)建設(shè)提供充足的資金供給。

除了傳統(tǒng)的銀行貸款手段以外，可以探索土地信托、土地債券等融資方式。土地信托，是土地所有權(quán)人（委托人）為有效利用土地，提高不動產(chǎn)的開發(fā)與經(jīng)營效率，而將土地信托予受托人，由受托人利用其專業(yè)規(guī)劃與管理，將開發(fā)經(jīng)營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。大部分的土地信托年限多在30年～50年。

所謂土地債券，即地區(qū)土地儲備中心以土地為抵押物，發(fā)行信托類債券，委托銀行提供擔(dān)保并承擔(dān)銷售，信托公司代為募集，募集成功后，資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲備中心。

（三）完善各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供配套服務(wù)

城市新區(qū)的建設(shè)發(fā)展應(yīng)實(shí)行綜合開發(fā)的方式，與之配套的交通、文化、教育、體育、衛(wèi)生等公共建筑和市政設(shè)施必須同步甚至先行建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè)對于加快新區(qū)的發(fā)展起著舉足輕重的作用，完善、先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施是新區(qū)各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展的支撐，是決定新區(qū)吸引力和競爭力的關(guān)鍵，它將帶動整個新區(qū)的開發(fā)。作為新區(qū)的啟動工程，基礎(chǔ)設(shè)施的配套完善可以營造新區(qū)良好的投資居住環(huán)境，提升新區(qū)品位，營造良性互動的發(fā)展環(huán)境。

（四）多措并舉，積極引進(jìn)城市新區(qū)建設(shè)和開發(fā)中急需的人才

城市新區(qū)的發(fā)展建設(shè)離不開人才的建設(shè)和引進(jìn)。首先，要拓寬人才引進(jìn)渠道，打破單一的人才評價(jià)模式，突破以學(xué)歷、職稱和技能等級為個人素質(zhì)評價(jià)的單一標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府要發(fā)揮宏觀管理、公共服務(wù)職能，提供有效的人才信息。城市新區(qū)要致力于建立和完善功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的人才市場體系和人才信息庫，為企業(yè)和人才搭建良好的溝通和交流的橋梁。再次，要大力扶持職業(yè)教育、技工教育。這是快速培養(yǎng)人才的最好途徑。最后，從政策上打破戶籍壁壘，能夠使人才到本地區(qū)落戶；根據(jù)本地情況對急需緊缺人才的引進(jìn)進(jìn)行補(bǔ)貼，滿足企事業(yè)單位，特別是重點(diǎn)行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的用人需求。

（五）站在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略高度考慮域內(nèi)城市新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展

城市新區(qū)既要站在中原城市群的高度考慮規(guī)劃，又要有相應(yīng)的功能劃分。

首先，要注意區(qū)域差別：京廣鐵路以東地區(qū)屬于黃淮海平原地區(qū)，地勢平坦，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，是糧食核心產(chǎn)區(qū)，這一地區(qū)要控制國土開發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格耕地保護(hù)，在全面落實(shí)國家限制開發(fā)區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，這是和中央政策保持一致的關(guān)鍵性步驟；京廣線以西、焦枝鐵路以東地區(qū)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，適宜大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，要突出經(jīng)濟(jì)增長、人口集聚、財(cái)稅貢獻(xiàn)等方面的政策導(dǎo)向。焦枝鐵路以西地區(qū)是重要的生態(tài)功能區(qū)，適宜“生態(tài)移民”和“移民就業(yè)”，要引導(dǎo)人口有序遷出，減少因經(jīng)濟(jì)增長追求帶來的土地、水資源和生態(tài)環(huán)境壓力。

其次，城市新區(qū)的規(guī)劃發(fā)展要注意培育三條線狀產(chǎn)業(yè)帶。一是開封——鄭州——洛陽一線，這條線工業(yè)基礎(chǔ)較好，交通發(fā)達(dá)，既有高速鐵路和高速公路相連，同時文化底蘊(yùn)深厚，人口素質(zhì)高，該線東端有鄭州新區(qū)（包括汴西新區(qū)和鄭東新區(qū)），西端有洛陽新區(qū)，中間點(diǎn)狀產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)形成較早，如偃師市、鞏義市、滎陽市、上街區(qū)、中牟縣各點(diǎn)工業(yè)基礎(chǔ)較好，產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢明顯，是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)優(yōu)勢最為明顯的城市帶、工業(yè)帶，適宜加速推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化，建議優(yōu)先推進(jìn)偃師市、滎陽市、中牟縣撤縣設(shè)區(qū)。二是新鄉(xiāng)——鄭州——許昌一線，屬于東部農(nóng)業(yè)優(yōu)勢區(qū)與西部工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)的分界線，交通優(yōu)勢也比較明顯（高速公路、高速鐵路相連），北端有平原新區(qū)、中有鄭東新區(qū)、航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)、南有許昌新區(qū)。這條線上各城鎮(zhèn)百姓的城鎮(zhèn)化意愿強(qiáng)烈，農(nóng)民的接受能力強(qiáng)，適宜于快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。三是洛陽——平頂山——漯河一線，這條線是重化工業(yè)及能源產(chǎn)業(yè)帶，處于丘陵半丘陵地區(qū)，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，缺陷是這條線上的城市點(diǎn)狀發(fā)育不良，建議優(yōu)先將伊川縣、寶豐縣撤縣設(shè)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展汝州新區(qū)，提升汝州的輻射能力，這是洛陽與平頂山之間的最具優(yōu)勢的點(diǎn)狀城市。四是洛陽——濟(jì)源——焦作——新鄉(xiāng)一線，這條線工業(yè)基礎(chǔ)較好，點(diǎn)狀城市發(fā)育比較落后，注意提升孟津縣、沁陽市、孟州市的輻射能力，耐心扶持和培育武陟縣的城鎮(zhèn)化。

最后，以“大嵩山黃金旅游區(qū)”為契機(jī)培育域內(nèi)城市新區(qū)。狹義的嵩山區(qū)域就在登封范圍內(nèi)，廣義的嵩山區(qū)域指的是鄭州、滎陽、鞏義、偃師、洛陽、汝州、郟縣、禹州、新鄭所圍成的這個區(qū)域，內(nèi)有世界歷史文化遺產(chǎn)龍門石窟和“天地之中”歷史建筑群2處，全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位64處，國家森林公園5處，自然歷史文化遺產(chǎn)豐富。建議加快建設(shè)登封至汝州高速公路，建議新建汝州——禹州——許昌高速公路，構(gòu)筑“大嵩山黃金旅游區(qū)”的旅游通道，為域內(nèi)點(diǎn)狀城市新區(qū)發(fā)展、發(fā)育創(chuàng)造條件，以推進(jìn)中原城市群的快速發(fā)展，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

【本文系河南省政府決策研究招標(biāo)課題“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城市新區(qū)發(fā)展制約因素調(diào)查及對策研究”（2012B676）的階段性成果】

（作者單位：鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院）