關(guān)于我國政府投資項目管理的思考

[摘 要] 政府投資項目是為了滿足我國經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，或者由于政治和國防需要，而由政府投資進行建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目。在社會主義市場經(jīng)濟不斷深化的現(xiàn)階段，我國政府投資項目對我國經(jīng)濟發(fā)展起到非常重要的作用。本文分析我國政府投資項目的特點，對目前我國政府投資項目管理存在的問題進行討論，并提出解決問題的相關(guān)措施。

[關(guān)鍵詞] 政府；投資項目；管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 11. 018

[中圖分類號] F832.48 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）11-0022-03

1 政府投資項目特點

政府投資項目是政府為了促進國民經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提高精神文明或物質(zhì)文明水平，或者為了政治和國防需要，通過發(fā)行國債、發(fā)行證券等方式進行融資或通過國內(nèi)外金融機構(gòu)貸款、國外政府贈款等方式，進行固定資產(chǎn)投資的項目。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國政府投資項目也出現(xiàn)了多種形式，例如：財政性資金項目、國家援助項目、財政擔(dān)保銀行貸款項目等。政府投資項目具有以下特征：

非營利性。政府投資項目更多的是考慮社會效益和滿足社會需求，并不僅僅是以獲得經(jīng)濟利益為目標(biāo)，因此，政府投資項目建設(shè)目標(biāo)難以準(zhǔn)確衡量，項目目標(biāo)管理和合同管理比較困難。

政治性。政府投資項目通常以政府為主體發(fā)起，為了特定的政府目標(biāo)或者政治目的而進行。雖然政府可能并不直接參與項目的建設(shè)和實施，但是政府具有投資項目的關(guān)鍵話語權(quán)，可以對項目進行必要的控制和行政干預(yù)，因此，可能導(dǎo)致管理上政企不分，權(quán)責(zé)不明。

公眾性。政府投資項目往往為社會公眾服務(wù)，由于社會公眾基數(shù)大、分布廣泛，因此投資項目投資規(guī)模和審批立項時無法準(zhǔn)確判斷項目需求，導(dǎo)致缺乏科學(xué)性和合理性。

政府代理性。政府投資項目歸根到底是國家代理民眾進行的項目投資，因此這種代理關(guān)系本身需要一定的監(jiān)督和激勵機制來維護代理方式的有效性。但是在投資項目的建設(shè)過程中，由于政府代理項目的特殊性，投資控制和風(fēng)險防范機制較難在政府投資項目中發(fā)揮作用，監(jiān)督和激勵機制也往往實施效果不佳，因此可能導(dǎo)致腐敗等行為的產(chǎn)生或者出現(xiàn)資金失控等現(xiàn)象。

2 我國政府投資項目管理現(xiàn)狀分析

2.1 管理模式相對落后

現(xiàn)階段我國政府投資項目管理模式相對落后。一方面，由于政府投資項目與企業(yè)投資項目管理不同，存在自身的特點，因此需要采用不同的管理模式。但是在我國政府投資項目管理過程中，部分項目管理方式和企業(yè)項目管理方式雷同，弱化了政府投資項目管理的規(guī)范性，對投資項目監(jiān)管不夠。另一方面，在進行項目具體管理時，通常采用設(shè)立臨時性管理機構(gòu)或基建處室的形式進行項目管理。由于這兩種管理機構(gòu)均缺乏項目管理的專業(yè)知識，因此在項目管理中存在安全隱患和項目質(zhì)量問題；部分項目管理機構(gòu)重復(fù)，導(dǎo)致資源浪費，權(quán)責(zé)交叉，管理效率低；同時這種管理機構(gòu)屬于政府內(nèi)部機構(gòu)，因此難以客觀控制，導(dǎo)致資金浪費或者預(yù)算超標(biāo)；項目的投資管理者、組織實施者和工程監(jiān)管者三位一體，導(dǎo)致監(jiān)管缺失。

2.2 缺乏協(xié)同管理

我國政府組織模式的特點，決定了行政管理的條塊分割管理形式，缺乏協(xié)同化管理，這也影響了政府投資項目管理效率。主要表現(xiàn)為：區(qū)域分割和地方保護相結(jié)合，阻礙政府調(diào)控下市場資源和政府資源的優(yōu)化，影響資源配置；各部門職能交叉重疊，行政審批環(huán)節(jié)較多，影響審批效率，投資資金回收周期長；政府各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，信息資源共享不充分，政府部門之間協(xié)調(diào)不到位。在這種情況下，政府投資項目管理效率受到一定影響。

重大項目可能涉及不同層級政府，項目審批程序較為復(fù)雜，需要經(jīng)過發(fā)改委（局）、規(guī)劃、國土、建設(shè)、交通、衛(wèi)生、審計等各部門的審批，地方政府批準(zhǔn)后再由上級政府審批，所有審批完成后再逐步落實，審批周期長，影響項目投入產(chǎn)出效果，項目投資效率低；由于項目立項需要多個部門配合決策，但沒有承擔(dān)整體協(xié)調(diào)功能的部門，形成各部門多頭管理，管理意見可能不同，影響管理效率；許多政府部門之間并沒有形成較為暢通的信息溝通渠道，更沒有跨部門的信息管理系統(tǒng)，政府部門之間信息無法有效共享，沒有良好的信息基礎(chǔ)；不同地域、層級政府部門之間，可能存在地方保護主義等利益驅(qū)動行為，因此在項目立項、資金劃撥等方面無法從整體出發(fā)進行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。

2.3 監(jiān)督機制尚不完善

政府投資項目監(jiān)督機制尚不完善，缺乏健全的監(jiān)督約束機制。我國某些地區(qū)雖然設(shè)立了專門負責(zé)管理和監(jiān)督政府投資項目的單位或機構(gòu)，并對機構(gòu)職能和規(guī)章制度進行了專門設(shè)置和優(yōu)化調(diào)整，但是在實際管理中還存在一些問題。例如：政府投資項目具有非營利性，因此在監(jiān)督和控制方面沒有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟效益的因素，僅僅存在行政性的約束和激勵，其效果不明顯；社會中介機構(gòu)未充分發(fā)揮監(jiān)督作用，對政府投資項目的監(jiān)督還不到位；政府投資項目與企業(yè)投資項目管理性質(zhì)不同，在合同管理上通常采用普通合同形式，因此對承包單位和代建單位約束性不強。

3 加強政府投資項目管理的措施

3.1 構(gòu)建科學(xué)的管理模式

應(yīng)以社會主義市場經(jīng)濟體制為前提，設(shè)置符合國情的政府投資項目管理模式。主要包括：投資項目專業(yè)性機構(gòu)管理，由政府成立專門的部門對政府投資項目進行專業(yè)化管理，例如深圳市建筑工務(wù)署（局）、各新區(qū)的建設(shè)管理服務(wù)中心等機構(gòu)；政府投資公司管理，由政府性投資公司和工程管理公司對政府投資項目進行建設(shè)管理，例如深圳市、區(qū)的城市投資管理有限公司；市場性管理，以市場手段進行管理，引入代建單位，對代建單位的工程建設(shè)管理、財務(wù)管理進行稽核。

應(yīng)對政府投資項目采取多樣化的管理方式，克服傳統(tǒng)管理方式的單一性，避免對企業(yè)投資管理過多過死而對政府投資管理不夠或管理過于松散。對政府投資項目應(yīng)區(qū)別不同項目的性質(zhì)，采取不同的管理方式。對于經(jīng)營性的投資項目，采用項目法人制，由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)起責(zé)任。對于非經(jīng)營性的投資項目，應(yīng)由專業(yè)的管理機構(gòu)或者管理部門進行集中管理，改變傳統(tǒng)的由使用單位共同管理或者組建臨時管理機構(gòu)的方式，強化人大、財政、發(fā)改委（局）和使用（管理）單位的作用，確保政府投資項目按計劃順利進行。

3.2 建立多部門協(xié)同機制

在政府層面建立跨部門協(xié)調(diào)機制與信息共享機制。目前，在我國地方政府層面，需要探索在投資項目開展過程中建立有效的跨部門協(xié)調(diào)機制與信息共享機制，以解決當(dāng)前存在的地方保護、多頭管理、各自為政、各負其責(zé)又不知誰最后負責(zé)等相關(guān)問題。主要做法包括：一是確立某一部門（如發(fā)展和改革委員會）為投資項目的協(xié)調(diào)主體，統(tǒng)籌各相關(guān)部門制訂投資計劃，進行項目論證，進行建設(shè)和投資規(guī)模核定，辦理資金撥付等；二是進一步明確部門之間在投資項目審批方面的分工，以避免相互推諉扯皮現(xiàn)象，并提高效率；三是加強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，如通過定期的聯(lián)席會議制度以促進部門間的協(xié)調(diào)與信息溝通；四是按照權(quán)責(zé)對應(yīng)、合理共享的原則建立跨區(qū)域、跨部門、跨層級的信息共享系統(tǒng)，將有關(guān)投資項目的信息在不同部門之間共享，以提高決策和管理效率，并有助于量化管理的推進。但是，在信息共享的過程中也要避免項目信息的泄密，特別是一些關(guān)鍵的核心信息，應(yīng)當(dāng)加強權(quán)限管理。

3.3 完善有效的監(jiān)督機制

對政府投資項目的監(jiān)督應(yīng)建立層級式監(jiān)督約束機制：一是國家有關(guān)的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)應(yīng)對政府投資項目主管部門職責(zé)和權(quán)限做出明確的規(guī)定，同時規(guī)定對其行為的考核和處罰措施。二是政府投資項目多方面的監(jiān)督管理體制。應(yīng)建立包括政府決策部門的監(jiān)管，同級財政、審計、使用單位等部門的監(jiān)督，公眾和中介機構(gòu)的監(jiān)督三級監(jiān)督約束機制。三是完善政府投資項目代建制的合同文本。考慮政府投資項目的特殊性，完善政府投資項目的合同文本，加強對代建單位和承包單位的約束。

4 結(jié) 論

政府投資項目對精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)起著非常重要的作用，我國每年的社會固定資產(chǎn)投資中，政府投資項目所占的比重很大。近年來，我國實施積極的財政政策以擴大內(nèi)需，政府投資數(shù)額急劇增長。但是，我國政府投資項目管理體制和管理方式還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，因而出現(xiàn)諸如效率低下、資源浪費嚴(yán)重以及滋生腐敗等問題。應(yīng)積極構(gòu)建科學(xué)的管理模式，建立多部門協(xié)調(diào)管理機制、建立健全監(jiān)督約束機制，促進我國政府投資項目管理健康、高效進行，以造福民生，促進和諧社會的建立。

主要參考文獻

[1]岳海生.項目管理的發(fā)展趨勢與對策[J]. 中國新技術(shù)新產(chǎn)品， 2012（1）.

[2]曹寶華.淺析項目管理中的效能監(jiān)察[J]. 企業(yè)與文化，2008（3）.

[3]袁桂丹.論以項目管理作為發(fā)展新方向的企業(yè)管理創(chuàng)新[J]. 經(jīng)營管理者，2012（2）.