淺析基層審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

[摘 要] 審計(jì)署在《2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出2012年所有審計(jì)項(xiàng)目都要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。但是，從基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)實(shí)踐情況看，績(jī)效審計(jì)進(jìn)展緩慢，出現(xiàn)績(jī)效審計(jì)范圍較窄、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失、審計(jì)效果不明顯等現(xiàn)象。本文結(jié)合政府投資項(xiàng)目審計(jì)的特點(diǎn)，對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)進(jìn)行分析。

[關(guān)鍵詞] 基層審計(jì)；政府投資項(xiàng)目；績(jī)效審計(jì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 11. 011

[中圖分類號(hào)] F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）11- 0015- 02

1 績(jī)效審計(jì)的含義、特點(diǎn)

1.1 績(jī)效審計(jì)的含義

績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的擴(kuò)展和深入，是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位管理和使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其加強(qiáng)管理、提高效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。

1.2 績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)

（1）內(nèi)容的廣泛性?？?jī)效審計(jì)不僅涉及建設(shè)單位財(cái)務(wù)收支及管理情況，而且涉及項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、采購(gòu)、概預(yù)算及建成后的運(yùn)行情況以及與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)。

（2）標(biāo)準(zhǔn)的多重性?？?jī)效包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益，不同行業(yè)有不同評(píng)價(jià)指標(biāo)，既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)，既有時(shí)期指標(biāo)又有時(shí)點(diǎn)指標(biāo)。

（3）過(guò)程的持續(xù)性。政府投資項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)程序多、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，其績(jī)效必須經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間或連續(xù)的過(guò)程才能體現(xiàn)出來(lái)，短期內(nèi)效果體現(xiàn)不明顯。

（4）方法的靈活性。根據(jù)不同的審計(jì)對(duì)象和審計(jì)目標(biāo)，采用不同的審計(jì)方式，既可對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，也可對(duì)項(xiàng)目的某一環(huán)節(jié)、某一過(guò)程進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，如事前、事中、事后審計(jì)，全過(guò)程跟蹤審計(jì)。

（5）對(duì)象的復(fù)雜性?？?jī)效審計(jì)涉及多領(lǐng)域、多專業(yè)、多學(xué)科，審計(jì)對(duì)象不同，審計(jì)內(nèi)容及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不同。

2 政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

由于政府投資項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)多、建設(shè)程序復(fù)雜，僅審查其決策程序的規(guī)范性，資金使用的合規(guī)性、合法性是不夠的，因此績(jī)效審計(jì)要滲透到建設(shè)項(xiàng)目的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)?，F(xiàn)從項(xiàng)目決策、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收和投入運(yùn)行5個(gè)方面加以探討。

（1）項(xiàng)目決策審計(jì)。一是審查立項(xiàng)決策的科學(xué)性、正確性，具體審查項(xiàng)目是否進(jìn)行了充分的、必要的可行性研究，可行性的內(nèi)容是否齊全，深度是否達(dá)到規(guī)定要求并滿足設(shè)計(jì)的需要；二是審查項(xiàng)目決策、勘察、規(guī)劃、設(shè)計(jì)各階段的審批程序是否規(guī)范、有效，能否在保證質(zhì)量的前提下有效控制項(xiàng)目的投資。

（2）建設(shè)準(zhǔn)備階段。建設(shè)準(zhǔn)備階段應(yīng)把握建設(shè)項(xiàng)目的程序性。一是審查勘察、設(shè)計(jì)等單位資質(zhì)、報(bào)批程序是否符合要求；二是審查設(shè)計(jì)文件是否齊全，勘察設(shè)計(jì)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是否符合初步設(shè)計(jì)批復(fù)的要求，是否合理；三是審查項(xiàng)目建設(shè)用地審批手續(xù)和程序是否合規(guī)，拆遷程序是否合規(guī)，是否取得拆遷許可證；四是審查土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償?shù)荣Y金是否按規(guī)定支付。效益評(píng)價(jià)主要以我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)為評(píng)價(jià)依據(jù)，分析其合規(guī)性、合法性。

（3）建設(shè)實(shí)施階段。主要是審查概算執(zhí)行、招投標(biāo)管理、合同管理、施工管理、質(zhì)量管理、資金管理、造價(jià)管理、工期管理等環(huán)節(jié)，揭露因管理不到位等原因造成的損失浪費(fèi)問(wèn)題。一是審查設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位的選擇和材料采購(gòu)供應(yīng)環(huán)節(jié)，檢查項(xiàng)目招投標(biāo)是否按照“公開(kāi)、公正、公平”等原則進(jìn)行，有無(wú)“暗箱操作”虛假招標(biāo)、違法分包或?qū)訉愚D(zhuǎn)包謀取利益；二是審查工程施工和質(zhì)量環(huán)節(jié)，檢查是否實(shí)施有效的項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、合同管理制，監(jiān)理是否忠實(shí)履行職責(zé)，是否存在偷工減料、高估冒算、質(zhì)次價(jià)高等問(wèn)題；三是審查工程是否按照設(shè)計(jì)內(nèi)容全部完成，是否按照合同約定的條款執(zhí)行。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)結(jié)合各管理環(huán)節(jié)進(jìn)行，分析其投入與產(chǎn)出的效率和效果以及達(dá)到的目標(biāo)狀態(tài)。

（4）竣工驗(yàn)收階段。一是審查資金的來(lái)源、管理、使用和到位情況，分析建設(shè)資金的實(shí)際來(lái)源渠道、數(shù)額、到位時(shí)間是否滿足工程進(jìn)度的要求，分析資金使用是否合規(guī)，有無(wú)資金滯留、擠占、挪用、截留等違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題；二是審查資金結(jié)算情況，將竣工結(jié)算審計(jì)作為投資效益審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注工程量計(jì)算的正確性、定額套用的準(zhǔn)確性、材料價(jià)格的真實(shí)性、取費(fèi)程序的合規(guī)性，審查有無(wú)高估冒算、虛報(bào)冒領(lǐng)；三是審查竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表的編制依據(jù)和方法是否符合國(guó)家有關(guān)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定；四是審查項(xiàng)目驗(yàn)收是否按國(guó)家規(guī)定的時(shí)間和程序進(jìn)行，環(huán)境保護(hù)設(shè)施是否同時(shí)驗(yàn)收，工程是否按規(guī)定預(yù)留了質(zhì)量保證金等。

（5）投入運(yùn)行階段。主要審查項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)能力、管理能力及項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益等內(nèi)容。對(duì)建成投產(chǎn)（交付使用）建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境影響進(jìn)行綜合評(píng)估、評(píng)價(jià)?？词欠襁_(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或達(dá)到目標(biāo)的程度。

3 當(dāng)前開(kāi)展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的思路

（1）轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，提高人員素質(zhì)。當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治思想素質(zhì)仍不能完全適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求，審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，絕大多數(shù)審計(jì)人員是會(huì)計(jì)、審計(jì)等經(jīng)濟(jì)類專業(yè)畢業(yè)，而熟悉經(jīng)濟(jì)、法律、管理、工程技術(shù)、工程造價(jià)等方面知識(shí)的復(fù)合型人才少，在審計(jì)思維方式上，已經(jīng)形成了固定的思維模式，因此要盡快轉(zhuǎn)變思想觀念，提升審計(jì)層次。一是強(qiáng)化審前培訓(xùn)、審中學(xué)習(xí)、審后總結(jié)，使參審人員在審計(jì)工作實(shí)踐中得到鍛煉，增長(zhǎng)知識(shí)，提高實(shí)際工作的能力。二是引進(jìn)技術(shù)和人才，重點(diǎn)引進(jìn)工程技術(shù)和工程造價(jià)等方面的專業(yè)人才。三是加強(qiáng)培訓(xùn)，借鑒績(jī)效審計(jì)開(kāi)展較好地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)，使審計(jì)人員盡快掌握績(jī)效審計(jì)的本領(lǐng)。

（2）加強(qiáng)課題研究，出臺(tái)操作指南。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的理論研究，每年應(yīng)安排一定的課題研究經(jīng)費(fèi)，成立課題小組，加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)的研究，積極收集相關(guān)的指標(biāo)和數(shù)據(jù)，逐步探索建立分行業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，制定出適合基層審計(jì)機(jī)關(guān)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使審計(jì)項(xiàng)目做到有章可循，評(píng)價(jià)有據(jù)可依。 （3）營(yíng)造績(jī)效環(huán)境，強(qiáng)化結(jié)果利用。由于審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府部門(mén)序列，績(jī)效審計(jì)的主要目的就是揭露因管理不善，決策失誤造成嚴(yán)重的損失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，以及因政府部門(mén)辦事拖拉效率低下所造成的政府公信力缺失等問(wèn)題?？?jī)效審計(jì)能否開(kāi)展，一定程度上取決于政府主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，如果績(jī)效審計(jì)結(jié)果得不到領(lǐng)導(dǎo)的支持，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作勢(shì)必受阻。因此，要積極營(yíng)造績(jī)效審計(jì)環(huán)境，取得政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。同時(shí)，加大績(jī)效審計(jì)工作的宣傳力度，提高社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，以此促進(jìn)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

（4）樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。政府性投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)比傳統(tǒng)固定資產(chǎn)投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大。審計(jì)人員在績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，時(shí)刻牢記審計(jì)質(zhì)量是審計(jì)工作的生命線。

（5）量力而行，突出重點(diǎn)。當(dāng)前基層審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)綜合考慮自身的力量以及實(shí)際的需要，突出績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)。

主要參考文獻(xiàn)

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