新“土改”破題

本刊記者 張宏

明晰的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地市場化的前提，土地制度改革的核心是“還權(quán)賦能”，把本該屬于農(nóng)民的物權(quán)、收益權(quán)等還給農(nóng)民。圖為陜西省高陵縣村民領(lǐng)到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體土地使用權(quán)證；另外，村集體還領(lǐng)到集體土地所有權(quán)證。

近期，農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革等土改話題不斷升溫，再次受到社會熱議。其中，土地改革的前期準(zhǔn)備——農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作有望在11月前完成。土地改革關(guān)涉三農(nóng)、城鎮(zhèn)化、戶籍制度等內(nèi)容，被寄望為帶動制度破局，成為中央推動改革的重要一步。

土地確權(quán)賦能

9月6日，國土資源部官方網(wǎng)站刊文，要求進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查，全面推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。而在8月底，國土資源部發(fā)文表示將組成15個抽查組，赴全國各地開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證成果國家級抽查。

當(dāng)前，國家推進(jìn)的確權(quán)包括集體土地所有權(quán)以及集體建設(shè)用地（含宅基地）、農(nóng)地的使用權(quán)。據(jù)國土資源部此前公布的資料顯示，截至今年5月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率為97%，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作基本完成，絕大多數(shù)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入成果檢查驗收和階段性總結(jié)階段。

而由于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，涉及歷史遺留問題，農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)地的使用權(quán)確權(quán)工作進(jìn)展則相對緩慢。農(nóng)業(yè)部專家韓一軍就指出，現(xiàn)有13億畝耕地僅六至七成有明確承包登記。據(jù)今年的中央一號文件提出，國家計劃用五年時間基本完成承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記工作。

隨著土地確權(quán)工作的完成，中國土地市場將進(jìn)入全新的“數(shù)字化”時代。不僅如此，“農(nóng)地確權(quán)”還將為接下來的土地制度改革奠定堅實基礎(chǔ)。這主要是在土地確權(quán)的同時，需還權(quán)賦能相配套，保障農(nóng)民擁有對土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能，從而推動農(nóng)村土地市場化，化解城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)“堅冰”。國土資源部地籍管理司副司長冷宏志此前曾透露，國土資源部將以土地確權(quán)為契機(jī)，深化土地產(chǎn)權(quán)理論研究，推進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的實踐探索，為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革做好政策儲備。

實際上，這也是國土資源部今年的一項重要工件，即“探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)”。早在年初，時任國土資源部長徐紹史在部署2013年重點工作時，就特別提出要研究制定“經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點以及總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗和做法”，并就有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面作出具體規(guī)定。4月中旬，新任國土資源部長姜大明組織第一次部長辦公會審議通過《保發(fā)展保紅線工程2013年行動方案》，在配套改革方面，行動方案提出的第一項工作即為農(nóng)地流轉(zhuǎn)。目前，全國已有浙江、海南、廣東、福建、重慶、四川等地在進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索，只是多地試點探索十多年來卻無法形成全國性政策并推動法律修改，而地方試點又由于各種原因未能全面推進(jìn)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)待破

土地確權(quán)是土地管理的一項基礎(chǔ)性工作，明晰的土地產(chǎn)權(quán)也是農(nóng)村土地市場化的前提。十七屆三中全會曾明確提出，要按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則，健全規(guī)范農(nóng)村土地管理制度?！艾F(xiàn)在外界期待的是，十八屆三中全會對‘確權(quán)后土地的市場化’如何定調(diào)?！敝袊康禺a(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長朱中一表示。

受訪的不少專家認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)村土地市場化不足已成為阻礙地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心問題。一方面，政府部門是土地征收的主體，作為弱勢一方的農(nóng)民缺乏足夠的法律保障和征地的市價參考，導(dǎo)致很多地方在土地征收過程中，存在損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，也造成過度城鎮(zhèn)化、農(nóng)民超前上樓等問題；另一方面，一些地方由于農(nóng)村集體用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的流動不暢，出現(xiàn)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足，現(xiàn)有集體建設(shè)用地低效利用”的情況。在這個過程中，土地制度的改革亟需推進(jìn)。

而實際上，土地改革一直是近幾年的改革重點，只是進(jìn)展緩慢?！皢栴}的癥結(jié)在于土地征用制度?！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院副總工程師鄒曉云在接受記者采訪時表示，“外界對土地制度改革的預(yù)期，無非在于破除城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村集體土地能夠平等地進(jìn)入市場，既可以改善當(dāng)前的土地市場狀況，配合城市化轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，又可以讓農(nóng)民更多地享受到土地作為一種權(quán)益帶來的收益，共享發(fā)展帶來的好處?！?/p>

土地確權(quán)：

土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項權(quán)利的確認(rèn)、確定，簡稱確權(quán)。是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地(或稱一宗地)的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容。

土地流轉(zhuǎn)：

指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，其本質(zhì)是推進(jìn)土地要素的市場化。

對此，安邦集團(tuán)高級研究員唐黎明也認(rèn)為，土地改革很大一部分阻力來自于地方政府，原因是現(xiàn)行的土地制度已成為了地方財政收入的重要渠道。同時，地方政府通過借助于征地過程中的主動權(quán)，可以自主安排和配置土地，特別是通過較低的成本，滿足地方政府的基本用地需求，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地、房地產(chǎn)開發(fā)用地，等等?！巴恋卣魇铡舻恫睢瘑栴}突出，尤其是土地被征用以后，巨大的增值收益沒有多少真正落到農(nóng)民腰包?！鞭r(nóng)業(yè)部長韓長賦近日表示。

因此，必須打破原先因所用權(quán)的不同所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，這既與農(nóng)民所應(yīng)擁有的土地權(quán)益不符，也與我國城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)相矛盾。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映就指出，對于農(nóng)村建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)，需堅持經(jīng)營性用地和公益性用地相區(qū)分的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)市場；對于農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，應(yīng)保持在用地性質(zhì)不變的前提下積極、順暢流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，培育家庭農(nóng)場、職業(yè)農(nóng)民，充分利用閑置土地效率，農(nóng)村居民的收入也會進(jìn)一步提高。

至于進(jìn)城農(nóng)民，則應(yīng)變成城市居民，充分享受城市的基本公共服務(wù)。這也是東南大學(xué)教授華生所關(guān)心的，他指出，農(nóng)地本身不改變用途的流轉(zhuǎn)也要有先決條件，即那些離開土地到城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工能夠舉家在就業(yè)城鎮(zhèn)落戶。否則城里沒安居，家鄉(xiāng)的農(nóng)地宅地又被流轉(zhuǎn)了，他們就成了流民。

顯然，土地改革事涉全局，牽一發(fā)而動全身。一方面是法律障礙尚未完全破除，利益關(guān)系復(fù)雜；另一方面是配套政策措施未到位，現(xiàn)在改革只能堅持先易后難、循序漸進(jìn)的路徑推進(jìn)，其前提必然是要充分考慮農(nóng)村居民的意愿，不能侵害其利益。而進(jìn)一步的框架性指導(dǎo)意見，還有待十八屆三中全會破題。