推進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)型

一、內(nèi)蒙古不具備均衡發(fā)展的條件

總體上看，內(nèi)蒙古是一個資源空間分布不均衡，各地區(qū)發(fā)展不平衡的后發(fā)地區(qū)，不具備全面發(fā)展的資本和資源，均衡發(fā)展是行不通的。

（一）從地域看，內(nèi)蒙古東西狹長、跨度大

內(nèi)蒙古橫跨西北、華北和東北三個區(qū)域，毗鄰8個省區(qū)。一方面，我區(qū)狹長的地形特征很難形成一個完整的經(jīng)濟圈，制約了內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)資源、公共資源的合理配置。另一方面，狹長的地域特征使全區(qū)12個盟市在交通便利程度、距離市場遠近以及市場規(guī)模大小等方面的差異很大。

（二）從資源分布看，分布不平衡

內(nèi)蒙古是礦產(chǎn)資源大區(qū)，以煤炭為例，內(nèi)蒙古煤炭資源總儲量超過7000億噸，居全國首位；但主要集中于錫林郭勒、鄂爾多斯和呼倫貝爾地區(qū)。水資源分布也極為不平衡，全區(qū)地表徑流的90%集中于嫩江流域和西遼河流域的東部盟市。

（三）從生態(tài)環(huán)境看，非常脆弱

長期以來，由于干旱少雨，以及森林過伐、土地墾荒、超載過牧、建設(shè)資金投入不足等人為因素的影響，全區(qū)荒漠化土地面積92655萬畝，占自治區(qū)總土地面積的52.2%；全區(qū)沙化土地總面積62205萬畝，占自治區(qū)總土地面積的35.05%。

二、內(nèi)蒙古均衡發(fā)展面臨的矛盾

改革開放以來，內(nèi)蒙古和全國其他省市一樣，走的是地區(qū)均衡發(fā)展道路。衡量不同區(qū)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)和進行發(fā)展業(yè)績考核的關(guān)鍵指標(biāo)主要是GDP的增長速度和有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展水平的排序，從而導(dǎo)致許多地區(qū)不顧自身的資源環(huán)境承載力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢，都圍繞地區(qū)經(jīng)濟總量的擴張、增長，盲目開發(fā)和發(fā)展不適合本地產(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)體系，導(dǎo)致資源環(huán)境、地區(qū)發(fā)展不平衡和經(jīng)濟與人口布局的問題逐步顯現(xiàn)：

（一）資源環(huán)境問題

突出的表現(xiàn)為，在環(huán)境敏感和脆弱地區(qū)搞大規(guī)模工業(yè)開發(fā)，在水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)發(fā)展高耗能水產(chǎn)業(yè)，在水土流失嚴(yán)重地區(qū)和荒漠化地區(qū)盲目開發(fā)農(nóng)牧業(yè)等。以烏海市為例，近年來，由于對煤炭的過度開采和低回收率，導(dǎo)致烏海市煤炭資源的消耗和廢棄相當(dāng)嚴(yán)重。同時，煤炭開發(fā)導(dǎo)致水資源區(qū)域分布不均衡且破壞嚴(yán)重，對地下水、地表植被等造成一定破壞；煤炭利用過程中釋放的大量二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、懸浮顆粒物等大氣污染物和二氧化碳等溫室氣體對環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

（二）地區(qū)發(fā)展不平衡問題沒有得到根本解決

1.從各旗縣區(qū)之間看。旗縣區(qū)之間經(jīng)濟總量、人均生產(chǎn)總值和財政收入均有較大差距。2012年生產(chǎn)總值列前10位的旗縣區(qū)平均生產(chǎn)總值為668.2億元，生產(chǎn)總值列后10位的旗縣區(qū)平均生產(chǎn)總值為31.9億元，前者是后者的21倍。

2.從盟市之間看。呼包鄂地區(qū)和東部五市發(fā)展差距較大。2012年，呼包鄂三市生產(chǎn)總值占全區(qū)的比重超過60%。2012年東部五盟市經(jīng)濟總量和財政收入僅占內(nèi)蒙古的32.8%和26.3%。全區(qū)僅有的兩個全國百強縣在呼包鄂地區(qū)，全區(qū)經(jīng)濟十強縣有9個在呼包鄂地區(qū)。

3.從公共服務(wù)看。全區(qū)各旗縣區(qū)公共服務(wù)的供給能力差距很大。以醫(yī)療條件為例，2011年，內(nèi)蒙古平均每萬人病床數(shù)為40.6個，12個盟市中每萬人病床數(shù)最多的盟市是烏海市，為57.1個/萬人；最少的盟市是烏蘭察布市，為27.7個/萬人，前者是后者的2.1倍。

（三）經(jīng)濟布局與人口布局不相適應(yīng)

2011年呼包鄂地區(qū)30.7%的人口擁有58.5%的經(jīng)濟總量；而僅擁有34.6%經(jīng)濟總量的東部地區(qū)卻容納了50.9%的人口。這表明，經(jīng)濟總量大、經(jīng)濟高增長的地區(qū)沒能相應(yīng)吸納更多的人口。

三、加快內(nèi)蒙古由均衡發(fā)展向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變

根據(jù)上述分析，可以看出均衡發(fā)展模式的代價就是地方政府不顧自身發(fā)展?jié)摿?，?dǎo)致在短時期內(nèi)局部取得一定效益的同時，造成長期和整體的環(huán)境和經(jīng)濟損失，制約了區(qū)域比較優(yōu)勢的發(fā)揮和各地形成合理的分工合作格局，也導(dǎo)致了資源環(huán)境問題，影響了資源的配置效率。因此，非均衡條件下的協(xié)調(diào)發(fā)展是內(nèi)蒙古工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化進程中的必然選擇。

（一）推進形成主體功能區(qū)，形成非均衡的空間開發(fā)格局

內(nèi)蒙古要按照主體功能區(qū)理念進一步調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的空間布局，明確重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，控制好開發(fā)強度，促進生產(chǎn)空間的集約高效利用，構(gòu)建科學(xué)合理的非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

1.推進形成主體功能區(qū)，形成以重點開發(fā)區(qū)為核心的非均衡發(fā)展態(tài)勢。重點開發(fā)區(qū)域重點實施產(chǎn)業(yè)集聚戰(zhàn)略和人口集聚戰(zhàn)略。重點開發(fā)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點推動沿交通干線軸線的工業(yè)園區(qū)和資源富集地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進新型工業(yè)化進程。人口集聚戰(zhàn)略要以中心城市為龍頭，通過發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟、加快戶籍制度改革等手段，發(fā)展要素集聚能力強、城鎮(zhèn)合理布局的城市群，為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口進入預(yù)留生活空間。

2.加大對糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的扶持，實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。要充分考慮生態(tài)環(huán)境脆弱的基本區(qū)情特征，實現(xiàn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的資源開采、旅游、農(nóng)林牧產(chǎn)品生產(chǎn)加工、觀光休閑農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

（二）以點軸開發(fā)模式推動形成非均衡的空間開發(fā)格局

從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程看，經(jīng)濟中心總是首先集中在少數(shù)條件較好的區(qū)位，成斑點狀分布；點與點之間，由于生產(chǎn)要素交換需要交通線路以及動力供應(yīng)線、水源供應(yīng)線等，通過點軸貫通，形成點軸系統(tǒng)。因此，點軸開發(fā)是從發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟中心（點）沿交通線路向不發(fā)達區(qū)域縱深地發(fā)展推移。從內(nèi)蒙古的情況看，應(yīng)重點發(fā)展沿黃沿線經(jīng)濟帶、沿邊開發(fā)開放經(jīng)濟帶、沿濱州線經(jīng)濟帶、錫赤通地區(qū)等。

1.以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經(jīng)濟帶，是自治區(qū)非常重要的經(jīng)濟增長區(qū)域。依托沿黃河、沿交通干線較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、交通設(shè)施和城市配套能力，重點推動建設(shè)22個產(chǎn)業(yè)集中區(qū)和工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)錯位發(fā)展，構(gòu)筑以呼包鄂為核心，沿黃河、沿交通干線為主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)布局。強化呼包鄂中心城市地位，打造呼包鄂城市群。

2.沿邊開發(fā)開放經(jīng)濟帶，是加快內(nèi)蒙古沿邊地區(qū)開發(fā)開放，是構(gòu)建我國全方位開放新格局戰(zhàn)略任務(wù)的重要組成部分。充分利用兩個市場、兩種資源，以口岸、城鎮(zhèn)和經(jīng)濟通道為依托，以對外經(jīng)貿(mào)為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新發(fā)展各類園區(qū)為支撐，以培育發(fā)展口岸經(jīng)濟，著力打造國際經(jīng)貿(mào)大通道、國家區(qū)域合作大平臺、外向型產(chǎn)業(yè)大基地，構(gòu)筑空間布局合理、產(chǎn)業(yè)支撐有力、口岸定位清晰、沿邊與經(jīng)濟腹地優(yōu)勢互補、內(nèi)外聯(lián)動的發(fā)展格局。

3.沿濱州線經(jīng)濟帶，是呼倫貝爾市融入哈大齊工業(yè)走廊的重要抓手。呼倫貝爾地區(qū)同哈大齊地區(qū)的經(jīng)濟協(xié)作的比較優(yōu)勢主要是農(nóng)牧林業(yè)資源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)項目。大力發(fā)展煤炭、電力、煤化工、冶金、綠色食品加工、進出口產(chǎn)品加工、旅游七大產(chǎn)業(yè)集群。加強鐵路、公路、機場等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，建立與相鄰省市的立體交通大通道，縮短與東北經(jīng)濟區(qū)的時空距離，密切與東北經(jīng)濟區(qū)的聯(lián)系。

4.錫赤通地區(qū)，將成為自治區(qū)東部增長極。引導(dǎo)錫赤通地區(qū)按著一體化發(fā)展的總體要求謀劃合理的空間布局、協(xié)作的產(chǎn)業(yè)體系和共享的基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)錫赤通與周邊地區(qū)的資源及經(jīng)濟互補性，加強與周邊地區(qū)電力、煤炭、油氣資源開發(fā)等方面的合作。

（作者單位：1.鄂爾多斯市東勝區(qū)社會保險事業(yè)管理局；2.鄂爾多斯市東勝區(qū)大型活動 辦公室）

責(zé)任編輯：康偉