淺談中國(guó)及英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的對(duì)比研究

一、食品安全的內(nèi)涵及現(xiàn)狀

在經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)中，“食品安全”最初被定義為食品供給數(shù)量安全，即食品數(shù)量需要保持在能夠滿足任何人在任何時(shí)間能夠購(gòu)買并得以支付來(lái)維持生命和健康的水平。隨著世界糧食產(chǎn)量的增加，糧食產(chǎn)量已經(jīng)基本能夠滿足人類生存需求。因此，食品安全的定義也逐步由供給數(shù)量安全轉(zhuǎn)為質(zhì)量衛(wèi)生安全。根據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）于1996年的定義，食品“質(zhì)量安全”是“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作和食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者身體受到傷害的一種擔(dān)?！薄＝Y(jié)合眾多學(xué)者對(duì)食品安全概念的研究和理解，國(guó)際社會(huì)對(duì)食品安全內(nèi)涵基本形成共識(shí)，即食品的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費(fèi)等活動(dòng)必須符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒、有害物質(zhì)，損害消費(fèi)者身體健康或存在危及消費(fèi)者及其后代身體的隱患。

目前，食源性疾病在世界范圍內(nèi)是引發(fā)疾病和死亡的主要原因之一。根據(jù)美國(guó)疾病防控中心（CDC）2013年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，每年由于食物質(zhì)量安全不達(dá)標(biāo)或不衛(wèi)生致病的美國(guó)人大約有4，800萬(wàn)人（約6個(gè)美國(guó)人中有1人），128，000人住院，3，000人死亡。近幾年，食品安全事件在各個(gè)國(guó)家頻發(fā)。2008年，中國(guó)“三聚氰胺”毒奶粉事件造成6名嬰兒死亡，294，000嬰兒及兒童患??；同年，美國(guó)花生公司被涉及到一起沙門氏菌事件，導(dǎo)致9人死亡，637人住院治療并有上千例疑似患者；2011年，德國(guó)“毒豆芽”事件導(dǎo)致37人因感染大腸桿菌死亡，3，000人患??；2013年歐盟國(guó)家發(fā)生的震驚消費(fèi)者的“馬肉事件”也促使政府來(lái)尋求更強(qiáng)的執(zhí)行力來(lái)打擊食物摻假。面對(duì)層出不窮的食品安全問題，消費(fèi)者對(duì)食品行業(yè)以及政府的監(jiān)管產(chǎn)生了不滿意、不信任的消極情緒。政府作為食品安全最主要的監(jiān)管主體，除了對(duì)食品安全相關(guān)法律法規(guī)的完善，還要建立有效有序的監(jiān)管體系來(lái)保證食品供應(yīng)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)的依法運(yùn)行。本文將通過對(duì)中國(guó)及歐盟以政府為主體的食品安全相關(guān)監(jiān)管體系的比較分析，找出我國(guó)食品安全監(jiān)管體系中存在的不足。

二、中國(guó)及英國(guó)食品安全監(jiān)管體系的比較

（一）英國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)

英國(guó)作為歐盟的成員國(guó)，具有歐盟及國(guó)家兩個(gè)層級(jí)的食品安全監(jiān)管體系。歐盟的主要食品安全監(jiān)管部門包括歐洲食品安全局（EFSA）、健康與消費(fèi)者保護(hù)總司（DG SANCO）以及歐盟食品獸醫(yī)辦公室（FVO）；英國(guó)本國(guó)的食品安全管理部門主要包括環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）及英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）。歐盟各個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職。歐洲食品安全局作為當(dāng)前世界先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)對(duì)食品供應(yīng)鏈中存在的食品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及信息傳遞，并對(duì)歐盟委員會(huì)及歐盟成員國(guó)的法律法規(guī)提供科學(xué)建議；健康與消費(fèi)者保護(hù)總司主要負(fù)責(zé)監(jiān)管歐盟法律中關(guān)于食品和產(chǎn)品安全、消費(fèi)者權(quán)利及公共衛(wèi)生的條款的實(shí)施，并提出建議來(lái)支持f0dHxio75TC4jKz7BuwC/E87x3qpO9LDIjErW6wPV8M=歐盟的相關(guān)行動(dòng)；歐盟食品獸醫(yī)辦公室則是確保食品安全、動(dòng)植物健康及動(dòng)物福利等相關(guān)法律的實(shí)施和執(zhí)行。在歐盟的統(tǒng)一指導(dǎo)下，英國(guó)政府根據(jù)歐盟食品安全法的最高標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整其監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將食品安全監(jiān)管集中于環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)控。環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部主要負(fù)責(zé)環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)的相關(guān)政策與法規(guī)；英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局協(xié)助食品企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)，并與當(dāng)?shù)卣黄鸺訌?qiáng)食品安全法規(guī)的執(zhí)行。

（二） 中國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)

相較于歐盟國(guó)家相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管模式，我國(guó)實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管模式。各個(gè)部門根據(jù)“分工負(fù)責(zé)各自職能，互相監(jiān)督協(xié)作”的原則，以國(guó)家級(jí)檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)和部門檢驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體，市、縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，對(duì)我國(guó)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行“由餐桌到農(nóng)田”的多部門分段監(jiān)管。中國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局、商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等，各個(gè)部門分別負(fù)責(zé)監(jiān)管一個(gè)供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工過程中食品安全，包括食品衛(wèi)生的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通過程中的安全監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)消費(fèi)領(lǐng)域包括食堂及餐飲業(yè)的食品安全監(jiān)督；衛(wèi)生部主要承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)食品及相關(guān)產(chǎn)品的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警工作。此外，除了上述各個(gè)機(jī)構(gòu)的橫向監(jiān)管，各個(gè)部門還分別具有不同形式的從中央到地方的垂直權(quán)力分配，在省、市、縣各級(jí)分別設(shè)有相應(yīng)的延伸機(jī)構(gòu)。

三、 中國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的主要問題

通過上文對(duì)英國(guó)及中國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置及各機(jī)構(gòu)職能的考察比較得出，盡管我國(guó)建立的食品安全機(jī)構(gòu)體系相比較看似更完整，有更多的部門來(lái)負(fù)責(zé)食品供應(yīng)鏈中不同領(lǐng)域的監(jiān)督管理，但是在實(shí)施中，機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性也給工作效率帶來(lái)了一些問題。

我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的最主要問題，首先，由于監(jiān)管單位、層級(jí)關(guān)系及地域監(jiān)管的原因，在實(shí)際工作中造成了“多頭管理，無(wú)人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，不僅會(huì)影響各個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性，而且當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)后，各個(gè)單位機(jī)構(gòu)會(huì)互相推諉責(zé)任，在執(zhí)法過程中由于監(jiān)管權(quán)的重疊或模糊不清產(chǎn)生矛盾和沖突。盡管我國(guó)設(shè)置了衛(wèi)生部作為組織協(xié)調(diào)各部門工作的機(jī)構(gòu)，但是在層級(jí)上衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部等部門同屬于正部級(jí)，因此工作中的組織管理困難仍然存在。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)跨部門的全國(guó)統(tǒng)一的食品管理機(jī)構(gòu)，來(lái)組織協(xié)調(diào)整個(gè)食品供應(yīng)鏈中各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，是保證我國(guó)整個(gè)食品安全管理體系正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的首要任務(wù)。

其次，除了缺乏權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管權(quán)力分配方面，我國(guó)各個(gè)部門存在著橫向及縱向的權(quán)力配置不統(tǒng)一的現(xiàn)象。各個(gè)監(jiān)管部門的縱向延伸包括分級(jí)管理、半垂直管理和混合管理三種形式。各監(jiān)管部門之間管理體制不一致，不僅使各省級(jí)以下地方監(jiān)管部門的統(tǒng)一執(zhí)法增加了難度，同時(shí)，由于一些地方特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)，基層部門的人事和財(cái)政等措施受地方政府支配，導(dǎo)致這些基層部門缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)和人力。而一些食品企業(yè)同時(shí)作為地方政府的財(cái)政支柱，監(jiān)管部門很容易受到政府及其他地方利益的干擾，對(duì)企業(yè)的違法行為采取放縱態(tài)度。因此，建立統(tǒng)一的層級(jí)制度，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的橫向聯(lián)系和信息交流，有利于全國(guó)范圍內(nèi)食品安全管理活動(dòng)的有效進(jìn)行。

最后，我國(guó)食品安全的監(jiān)管缺乏完善的社會(huì)參與機(jī)制。食品安全問題不僅需要政府的監(jiān)管，還需要消費(fèi)者、第三方食品行業(yè)協(xié)會(huì)及媒體等的參與和監(jiān)督。在我國(guó)，消費(fèi)者作為食品安全的直接受益者，由于缺乏完善的投訴機(jī)制及政務(wù)公開機(jī)制，缺乏維權(quán)及參與食品安全監(jiān)管的主動(dòng)性和積極性。我國(guó)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)還處于起步和發(fā)展階段，缺乏行業(yè)規(guī)范，對(duì)食品安全的監(jiān)管還沒有起到充分的作用，仍需政府的引導(dǎo)和鼓勵(lì)。在媒體輿論方面，由于缺乏規(guī)范的參與機(jī)制，不僅在調(diào)查報(bào)道過程中不能得到相關(guān)部門的配合，甚至?xí)獾交鶎拥胤秸氨O(jiān)管部門的阻礙，難以進(jìn)行正常的輿論監(jiān)督工作。根據(jù)歐盟的《食品安全白皮書》的基本原則，透明度是貫穿整個(gè)食品安全監(jiān)管體制的主線。統(tǒng)一、透明、有效的技術(shù)法規(guī)體系不僅有利于食品安全相關(guān)措施及監(jiān)管的有效實(shí)施，更有助于增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心，使食品安全真正給消費(fèi)者帶來(lái)利益。

（作者單位： 內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉