淺談?wù)顿Y項(xiàng)目前期決策及設(shè)計(jì)階段的投資控制

一、政府投資項(xiàng)目的主要特征

政府投資項(xiàng)目主要包括：農(nóng)業(yè)、水利、能源、交通、城鄉(xiāng)公用設(shè)施等基礎(chǔ)性項(xiàng)目；教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公益性項(xiàng)目；促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的重要項(xiàng)目；科技進(jìn)步、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等國(guó)家和地方省市重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；政府公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目關(guān)系國(guó)計(jì)民生，具有投資數(shù)額大、非盈利性、風(fēng)險(xiǎn)較大、影響面廣和管理程序更嚴(yán)格等特點(diǎn)。政府投資項(xiàng)目在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中對(duì)于支撐和拉動(dòng)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足人民的文化、生活需要，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。因此，用好政府投資，有效控制項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和投資，才能切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。本文主要論述采用直接投資和資本金注入方式的政府投資項(xiàng)目。

二、政府投資項(xiàng)目投資控制常見(jiàn)主要問(wèn)題和原因分析

多年以來(lái)，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中普遍存在著輕設(shè)計(jì)、重施工的現(xiàn)象，往往忽視了項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，投資控制的重點(diǎn)放在了項(xiàng)目建設(shè)的后期階段，致使項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”問(wèn)題比較普遍，出現(xiàn) “三邊工程”、“半拉子工程”，嚴(yán)重影響了政府投資的效益，也有損于黨和政府的形象。具體分析，大致有以下幾個(gè)方面的因素：

（一）人為方面的因素

一些地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“政績(jī)工程”、“形象工程“，對(duì)國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目投資的政策、規(guī)定不了解，科學(xué)論證、決策的意識(shí)不強(qiáng)，盲目提高項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，投資規(guī)模必然擴(kuò)大，項(xiàng)目在決策早期就已失誤。

部分項(xiàng)目建設(shè)單位為多爭(zhēng)取政府資金為項(xiàng)目建設(shè)所用，盡快得到審批，在項(xiàng)目建議書(shū)或可行性研究報(bào)告階段人為壓低投資規(guī)模，在設(shè)計(jì)或施工階段又向投資主管部門(mén)提出調(diào)整方案、追加投資的要求，形成“釣魚(yú)工程”。

（二）技術(shù)層面的因素

按照國(guó)家項(xiàng)目基本建設(shè)程序，項(xiàng)目決策階段的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告等都是由工程咨詢單位來(lái)完成，初步設(shè)計(jì)文件是由設(shè)計(jì)單位來(lái)進(jìn)行編制。在項(xiàng)目建設(shè)前期工作中，工程咨詢和設(shè)計(jì)單位都是對(duì)項(xiàng)目前期技術(shù)和經(jīng)濟(jì)負(fù)有重大責(zé)任的部門(mén)。筆者在多年的政府項(xiàng)目前期評(píng)審工作中遇到的現(xiàn)象是：一些工程咨詢和工程設(shè)計(jì)的單位和人員對(duì)編制工作認(rèn)識(shí)不夠、責(zé)任心不強(qiáng)；編制人員的政策和專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成如采用的技術(shù)規(guī)范和依據(jù)過(guò)時(shí)、圖紙缺失、編制內(nèi)容深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)家要求；投資估算和概算不完整、存在工程漏項(xiàng)、缺項(xiàng)；工程量計(jì)算前后錯(cuò)誤。上述這些問(wèn)題必然影響項(xiàng)目投資的完整性和準(zhǔn)確性。

（三）由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和投資體制不夠完善，在投資體制改革過(guò)程中，項(xiàng)目前期的可行性研究工作本身還存在不少問(wèn)題，項(xiàng)目研究論證與國(guó)外同階段相比還存在很大差距：一些項(xiàng)目的可行性研究工作時(shí)間、工期太短，造成如研究的內(nèi)容不透徹、工程方案或技術(shù)方案的論證深度不夠；不太重視多方案的比選及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析，缺乏項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)管理的統(tǒng)一籌劃及對(duì)策論證等。

三、政府投資項(xiàng)目決策及設(shè)計(jì)階段投資控制的建議

政府投資項(xiàng)目的投資控制從項(xiàng)目的決策、初步設(shè)計(jì)、施工等階段貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，并且是一個(gè)逐步由淺入深、從粗略到具體、前階段控制后階段的動(dòng)態(tài)控制。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，在項(xiàng)目前期的決策和設(shè)計(jì)階段，影響項(xiàng)目投資的可能性為30%-75%，而在施工階段影響項(xiàng)目投資的可能性為5%-25%，可見(jiàn)，控制項(xiàng)目投資的關(guān)鍵更在于項(xiàng)目決策及設(shè)計(jì)階段。

（一）項(xiàng)目決策階段是投資控制的開(kāi)始，在此階段，項(xiàng)目的各項(xiàng)技術(shù)方案和經(jīng)濟(jì)決策對(duì)項(xiàng)目投資控制以及項(xiàng)目建成后的功能發(fā)揮或經(jīng)濟(jì)效益有著重要影響，是項(xiàng)目投資控制的第一個(gè)重要階段。項(xiàng)目決策一般分為項(xiàng)目建議書(shū)和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告兩個(gè)階段。通俗地講，項(xiàng)目建議書(shū)階段側(cè)重解決“項(xiàng)目該不該建”的問(wèn)題，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告階段側(cè)重于解決“項(xiàng)目該建多大”的問(wèn)題。

1.項(xiàng)目建議書(shū)決策階段

項(xiàng)目建議書(shū)也稱立項(xiàng)報(bào)告，是項(xiàng)目前期決策的第一步。主要是從國(guó)家和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國(guó)家具體的政策規(guī)定和要求等方面，客觀論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性，同時(shí)初步分析建設(shè)條件是否具備。根據(jù)項(xiàng)目需求及發(fā)展前景，提出建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方案和建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上匡算投資規(guī)模。此階段要盡可能勾畫(huà)項(xiàng)目的整體構(gòu)架，應(yīng)減少較大建設(shè)內(nèi)容的遺漏，以提高投資估算的準(zhǔn)確性。總體上，相對(duì)可行性研究報(bào)告而言，項(xiàng)目建議書(shū)較側(cè)重項(xiàng)目必要性。

2.項(xiàng)目可行性研究決策階段

這一階段，除了需要進(jìn)一步充分論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性以外，必須投入更大的人力、物力和時(shí)間，對(duì)項(xiàng)目在自然、氣候、地質(zhì)、市場(chǎng)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境和社會(huì)等多方面進(jìn)行全面深入的調(diào)研和定量分析計(jì)算，建設(shè)方案或生產(chǎn)工藝技術(shù)路線必須進(jìn)行比選，從中選優(yōu)，充分論證項(xiàng)目可行性如建設(shè)用地、市政配套是否落實(shí)，技術(shù)是否合理可行，資金來(lái)源是否落實(shí)等方面。可行性研究報(bào)告提出的建設(shè)規(guī)模和編制深度是其投資估算的前提和基礎(chǔ)。首先，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證、計(jì)算出來(lái)的合理的建設(shè)規(guī)模才能推出合適的投資規(guī)模。其次，可行性研究報(bào)告工作必須扎實(shí)，其內(nèi)容和深度一定要達(dá)到國(guó)家相關(guān)要求?？尚行匝芯繄?bào)告工作不扎實(shí)、深度嚴(yán)重欠缺，出現(xiàn)如建設(shè)規(guī)模計(jì)算有誤、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠或過(guò)高、主要建設(shè)條件未落實(shí)、建設(shè)內(nèi)容不全、設(shè)備選型不明等問(wèn)題時(shí)，就會(huì)大大影響到投資估算的準(zhǔn)確性，不是總投資偏高、就是偏低，難以使投資估算在項(xiàng)目決策階段起到控制投資的作用。再次，總投資估算應(yīng)盡可能全面、準(zhǔn)確地包括項(xiàng)目建設(shè)所發(fā)生的一切費(fèi)用。對(duì)于投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目還要盡可能充分考慮建設(shè)期間可能出現(xiàn)的各種因素對(duì)項(xiàng)目投資的影響，使投資估算真正起到控制項(xiàng)目投資的作用。

3.投資估算作為可研報(bào)告的重要組成部分，是進(jìn)行詳細(xì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，決定項(xiàng)目可行性，項(xiàng)目投資主管部門(mén)審批可行性研究報(bào)告、指導(dǎo)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的重要依據(jù)，對(duì)初步設(shè)計(jì)概算起控制作用。因此，投資估算編制工作必須從實(shí)際出發(fā)，本著實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，堅(jiān)持投資估算的嚴(yán)肅性、公正性，減少主觀性和片面性。一些編制單位為了爭(zhēng)取到項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，往往不是從科學(xué)的角度出發(fā)，而單純按照建設(shè)單位的一廂情愿，把項(xiàng)目的可行性研究階段，變成了爭(zhēng)取投資可能性的研究，難免出現(xiàn)高估冒算、低開(kāi)高走的現(xiàn)象。

4.項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告兩階段投資控制的區(qū)別

兩個(gè)階段的內(nèi)容雖大體相似，但項(xiàng)目建議書(shū)階段不可能也一般不要求十分細(xì)化，內(nèi)容相對(duì)可行性研究報(bào)告比較粗略簡(jiǎn)單，更多偏屬于定性質(zhì)的；可行性研究則是在項(xiàng)目建議書(shū)基礎(chǔ)上的大量充實(shí)和補(bǔ)充，是偏屬于定量性質(zhì)的。因此，兩個(gè)階段對(duì)投資估算的精確要求是不同的。項(xiàng)目建議書(shū)的投資估算一般多采用簡(jiǎn)單估算法或根據(jù)國(guó)內(nèi)外同類已建工程進(jìn)行測(cè)算或?qū)Ρ韧扑?，誤差準(zhǔn)許控制在±20%，可行性研究必須對(duì)項(xiàng)目所需費(fèi)用做較詳盡精確的記點(diǎn)，誤差要求不應(yīng)超過(guò)±10%。對(duì)于建筑等項(xiàng)目，兩個(gè)階段的誤差應(yīng)控制得更小。

（二）在項(xiàng)目做出科學(xué)決策后，投資控制的重點(diǎn)就應(yīng)轉(zhuǎn)移到初步設(shè)計(jì)階段。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，設(shè)計(jì)費(fèi)用雖只占項(xiàng)目建安成本的2%左右，但對(duì)投資控制的影響很大。設(shè)計(jì)概算是項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前較具體反映項(xiàng)目總投資而且最全面的工程造價(jià)，經(jīng)過(guò)審查批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算是項(xiàng)目總投資的最高限額。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，政府投資項(xiàng)目在審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)、設(shè)計(jì)概算審批工作。所以，政府投資項(xiàng)目必須加強(qiáng)初步設(shè)計(jì)階段的投資控制工作，審批前應(yīng)重點(diǎn)做好設(shè)計(jì)概算的審查評(píng)審，通過(guò)審查，對(duì)原設(shè)計(jì)概算進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整和完善，為施工圖等后階段的投資控制奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)計(jì)概算審查評(píng)審應(yīng)主要做好把握審查的重點(diǎn)和對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理兩方面的工作。

1.重點(diǎn)審查對(duì)設(shè)計(jì)概算編制結(jié)果影響較大且易出現(xiàn)問(wèn)題的部分

（1）項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)文件。投資主管部門(mén)已批復(fù)的項(xiàng)目可行性研究報(bào)告文件是編制、審查項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)文件和概算的重要指導(dǎo)和依據(jù)，設(shè)計(jì)規(guī)模和概算總投資額應(yīng)盡量控制在項(xiàng)目可行性研究批復(fù)規(guī)模和投資允許的范圍之內(nèi)。對(duì)于設(shè)計(jì)概算總投資與投資估算差異較大、但未超出政策允許的上下浮動(dòng)范圍的項(xiàng)目，審查時(shí)必須要求提供投資差異性的詳細(xì)說(shuō)明和分析，以便使投資決策管理者對(duì)出現(xiàn)的投資偏差是否合理實(shí)際及時(shí)作出判斷。

（2）編制依據(jù)。主要是審查各種定額、指標(biāo)、價(jià)格、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的合法性、實(shí)用性和時(shí)效性。具體來(lái)說(shuō)，合法性是指采用的各種編制依據(jù)必須經(jīng)過(guò)國(guó)家和授權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，符合國(guó)家的編制規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)的不能采用；適用性是要采用適合本地區(qū)、本行業(yè)、本項(xiàng)目適用的依據(jù)，比如我國(guó)沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)的人工費(fèi)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)；時(shí)效性是指各種依據(jù)都應(yīng)按照國(guó)家、部門(mén)的現(xiàn)行規(guī)定，注意有無(wú)調(diào)整和新的規(guī)定。在實(shí)際評(píng)審中，常發(fā)現(xiàn)在依據(jù)采用的適用性和時(shí)效性上出現(xiàn)偏差。

（3）設(shè)計(jì)概算的完整性。項(xiàng)目總概算包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用（第二部分費(fèi)用）、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)其利息、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目鋪地流動(dòng)資金五個(gè)大項(xiàng)。其中工程費(fèi)用和工程建設(shè)其他費(fèi)用又包含一系列子項(xiàng)目。評(píng)審可按照由主到次、由大到小的順序，首先審核大項(xiàng)是否全部列入，再看大項(xiàng)中的子項(xiàng)是否存在缺項(xiàng)、漏項(xiàng)。在設(shè)計(jì)概算審查中，往往遇到忽視建設(shè)其利息、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目鋪地流動(dòng)資金以及工程建設(shè)其他費(fèi)用中的部分子項(xiàng)。

（4）工程量。工程量的計(jì)算工作量較大，具有一定的彈性，往往較容易出現(xiàn)問(wèn)題。因此，對(duì)于工程量的審查除要求審查人員具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和豐富的工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以外，還要求審查人員必須堅(jiān)持公平、嚴(yán)格的立場(chǎng)。對(duì)設(shè)計(jì)概算中多列的項(xiàng)目和費(fèi)用，必須堅(jiān)決核減，對(duì)少列、漏列的項(xiàng)目應(yīng)主動(dòng)補(bǔ)列。另外需要強(qiáng)調(diào)的是，由于設(shè)計(jì)圖紙可以直觀反映工程量的真實(shí)性，工程量的審核必須與設(shè)計(jì)圖紙緊密結(jié)合，審查時(shí)要堅(jiān)決糾正工程量和圖紙不對(duì)應(yīng)、不統(tǒng)一的問(wèn)題，這樣才能使工程量和造價(jià)更符合實(shí)際，有利于投資控制。

（5）設(shè)備和材料的價(jià)格。設(shè)備與材料的價(jià)格費(fèi)用在項(xiàng)目工程成本中所占比例較大，而且材料、設(shè)備價(jià)格經(jīng)常隨著市場(chǎng)需求的變化而變化。因此，必須根據(jù)市場(chǎng)情況合理確定設(shè)備和材料價(jià)格，特別是對(duì)重要材料、設(shè)備的價(jià)格要認(rèn)真核實(shí)?？梢圆扇⒖几鞯囟~管理站定期發(fā)布的價(jià)格信息、向企業(yè)廠家咨詢、向招標(biāo)估算詢價(jià)、比照同類工程等方法。

2.認(rèn)真做好對(duì)審查評(píng)審中存在問(wèn)題的處理

做好對(duì)審查中存在問(wèn)題的處理是科學(xué)核定工程項(xiàng)目概算投資的有效保障，因此，對(duì)于設(shè)計(jì)概算審查評(píng)審中發(fā)現(xiàn)的各種問(wèn)題，要區(qū)別不同情況按照相關(guān)規(guī)定客觀、公正的處理。對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量低下、設(shè)計(jì)內(nèi)容深度嚴(yán)重不足的，必須要求進(jìn)行重新編制；對(duì)設(shè)計(jì)概算超過(guò)已批復(fù)可行性研究報(bào)告中的投資估算國(guó)家規(guī)定比例的，要求重新報(bào)批可行性研究報(bào)告；對(duì)設(shè)計(jì)概算在已批復(fù)的投資估算控制額度內(nèi)，但初步設(shè)計(jì)和概算文件中存在較多或較大問(wèn)題的，要求對(duì)初步設(shè)計(jì)和概算修改后進(jìn)行復(fù)審。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)政府投資項(xiàng) 目評(píng)審中心）

責(zé)任編輯：曉途