從學(xué)術(shù)文化自覺到社會權(quán)利規(guī)約

張曉冬

摘要：從大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機(jī)制類型劃分，英國大學(xué)主要分為古典大學(xué)、城市大學(xué)和新大學(xué)三種類型。古典大學(xué)以學(xué)校集體大會為最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，以理事會為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制以文化制約權(quán)力機(jī)制為主要特征。城市大學(xué)以理事會、學(xué)術(shù)評議會為最主要的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，以董事會、理事會和評議會三會分權(quán)制約機(jī)制為主要特征。法人化治理的新大學(xué)則以董事會為最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會、校長和學(xué)術(shù)委員會為主要權(quán)力主體與機(jī)構(gòu)，以社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制為主要特征。而文化制約權(quán)力機(jī)制和分權(quán)制約機(jī)制是英國大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制的主要特征，社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制是其發(fā)展的趨勢，制度制約權(quán)力則是基本形式，以此構(gòu)成英國大學(xué)多樣化的權(quán)力制約機(jī)制類型。

關(guān)鍵詞：英國大學(xué)；繼續(xù)與高等教育法案；大學(xué)治理結(jié)構(gòu)；權(quán)力制約機(jī)制

中圖分類號：G64922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-1610（2013）06-0024-08

從大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機(jī)制類型劃分，英國大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制經(jīng)歷了以“學(xué)院制和教授治?！睘橹卫硖卣鳎揽繉W(xué)術(shù)文化自覺約束規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的古典牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)時期；以“董事會、理事會、評議會”三會制為治理特征，以分權(quán)制約機(jī)制為主要特征的城市大學(xué)和聯(lián)邦大學(xué)時期；以及以“董事會與學(xué)術(shù)委員會”兩會制為治理特征，依據(jù)1988年《教育改革法案》（Education Reform Act）和1992年《繼續(xù)與高等教育法案》（Further and Higher Education Act）設(shè)立，以社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制為主要特征的新大學(xué)幾個時期。前兩類大學(xué)主要依據(jù)皇家樞密院頒發(fā)的特許狀或國會法而建立；后一類大學(xué)主要依據(jù)1988年和1992年的高等教育法案設(shè)立，他們內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力制約機(jī)制的不同顯現(xiàn)了英國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的變革趨勢。由于權(quán)力制約機(jī)制以權(quán)力主體和權(quán)力關(guān)系為基本構(gòu)成要素，因此以下將遵循“（權(quán)力）主體——（權(quán)力）關(guān)系——（權(quán)力制約）機(jī)制”的分析思路對英國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制類型及其流變作討論分析。

一、以學(xué)術(shù)文化自覺規(guī)約權(quán)力的古典牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)

牛津大學(xué)（University of Oxford）和劍橋大學(xué)（University of Cambridge）都是從中世紀(jì)流傳下來的英國最古老的大學(xué)。牛津大學(xué)確切的建校時間已無法考據(jù)，亦無確切的創(chuàng)始人，大學(xué)的早期歷史表明，其起源于十二世紀(jì)后期一群駐校的牛津教師和學(xué)生。[1]1214年牛津大學(xué)有了官方認(rèn)可的校長。[2]1231年，牛津大學(xué)獲得法人資格。

1209年，因與市民沖突，牛津大學(xué)的學(xué)者們避難到劍橋鎮(zhèn)。1226年，來到劍橋的學(xué)者在數(shù)量規(guī)模上達(dá)到建立正式大學(xué)的要求；同年，劍橋大學(xué)有了官方認(rèn)可的代表學(xué)校的校長，以及有規(guī)劃的課程教學(xué)和固定的教學(xué)人員。[3]1231年國王亨利三世承諾保證劍橋師生享有教學(xué)特權(quán)。1571年，牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)正式依法成立，成立法案規(guī)定了牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其關(guān)系。獲得法人資格的牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)享有充分的自治和自由權(quán)力。

（一）權(quán)力主體與治理結(jié)構(gòu)

目前，牛津大學(xué)內(nèi)部權(quán)力主體與機(jī)構(gòu)主要是：1名校長（Chancellor）、1名常務(wù)副校長（viceChancellor）、5名代理副校長（proviceChancellor）、1個大學(xué)理事會（University Council）、1個學(xué)校集體大會（Congregation）、4個學(xué)部（Academic Divisions）和38個學(xué)院（colleges）。[4]他們之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖1所示：

圖1牛津大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

學(xué)校集體大會由超過4000名成員的全體教員、學(xué)院院長、社會名流（heads of societies）、高級研究者，計算機(jī)、圖書館和行政系統(tǒng)的人員組成，是學(xué)校的最高權(quán)威組織，享有最終立法決議權(quán)。集體大會主要負(fù)責(zé)對理事會提交的章程規(guī)則及學(xué)位授予和常務(wù)副校長的任命等事宜進(jìn)行審議和決定，對理事會的行為具有約束力。[5]校長是榮譽(yù)頭銜，通常由社會名流擔(dān)任，并且為終身制，主持和出席學(xué)校的重大慶典或?qū)W位授予儀式。常務(wù)副校長是學(xué)校的高級行政人員，五名代理副校長負(fù)責(zé)處理學(xué)校發(fā)展事務(wù)及外部相關(guān)事務(wù)，包括教育、學(xué)術(shù)服務(wù)及大學(xué)集會，人事、規(guī)劃與資源和學(xué)術(shù)研究等事務(wù)。學(xué)校理事會主要負(fù)責(zé)以下事務(wù)：第一，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)；第二，處理行政事務(wù)、管理學(xué)校資產(chǎn)和財政；第三，學(xué)術(shù)政策和大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展，包括處理各學(xué)院和外部社會關(guān)系等事宜；第四，制定大學(xué)的內(nèi)部制度，監(jiān)控學(xué)校的發(fā)展環(huán)境與機(jī)遇；第五，在年度財政報告中提出大學(xué)的戰(zhàn)略風(fēng)險點(diǎn)。[6]理事會還要向高等教育基金會（Higher Education Funding Council for England ，簡稱“HEFCE”）負(fù)責(zé)做好財務(wù)備忘錄等事宜。其具體的日常工作由教育委員會、總體規(guī)劃委員會、人事委員會、規(guī)劃與資源配置委員會，以及學(xué)術(shù)研究委員會五個委員會負(fù)責(zé)完成。四名校外理事會成員由提名委員會推薦，理事會提名，集體大會最終任命。相對于集體大會，理事會是決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，受約束于學(xué)校集體大會。四個學(xué)部，即人文學(xué)部，數(shù)學(xué)、物理與生命科學(xué)學(xué)部，醫(yī)學(xué)部和社會學(xué)部，各自都有選舉產(chǎn)生的部長和學(xué)部委員會（divisional board）。38個學(xué)院各自有英國皇家樞密院頒發(fā)的學(xué)院章程，是獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，享有自治權(quán)，并在大學(xué)理事會和校長及有行政職位的校級領(lǐng)導(dǎo)組成的治理團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行。

根據(jù)牛津大學(xué)2011年8月1日至2012年7月31日修訂并公布的大學(xué)章程內(nèi)容，集體大會具有：決定審批由理事會呈送的提議或20名以上大會成員提議修訂、廢止章程與規(guī)則的事宜，批準(zhǔn)任命副校長及其他事務(wù)的討論決議權(quán)。[7]9集體大會依據(jù)章程及相關(guān)規(guī)則通過的任何決定在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力。大學(xué)理事會（Council）是2000年10月1日由原七日理事會（the Hebdomadal Council）和學(xué)院理事會（General Board of the Faculties）合并形成的大學(xué)治理組織機(jī)構(gòu)。新大學(xué)理事會的目的是維護(hù)大學(xué)集體大會的最高權(quán)威性，避免曾經(jīng)發(fā)生的七日理事會取代集體大會成為實(shí)際控權(quán)者的現(xiàn)象。評議會（Convocation）由先前畢業(yè)并獲得學(xué)位的牛津?qū)W生、在職或已退休的大學(xué)集體大會部分成員組成，主要負(fù)責(zé)選舉校長。[7]7選舉程序及規(guī)則由理事會根據(jù)相關(guān)法規(guī)制定。在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過程中，學(xué)校將重要事務(wù)委托給了幾個委員會，委員會會議由常務(wù)副校長或代理副校長主持。學(xué)部、學(xué)院和系被重新整合成五個新的學(xué)部，負(fù)責(zé)管理教學(xué)研究與財務(wù)工作。

劍橋大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和牛津大學(xué)相類似。如大學(xué)集體大會是學(xué)校的最高權(quán)威，校長是榮譽(yù)頭銜，常務(wù)副校長主持校務(wù)及擔(dān)任各類委員會主席并主持會議等，理事會全面負(fù)責(zé)行政事務(wù)，評議院（The Regent House）負(fù)責(zé)副校長和理事會機(jī)構(gòu)人員的選舉，以及內(nèi)部規(guī)則法案的制定工作等，而學(xué)部委員會負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)咨詢等。[8]還有每年由各個學(xué)院提名選舉產(chǎn)生的2名學(xué)監(jiān)，代表評議院監(jiān)督集體大會工作，保護(hù)言論自由及學(xué)校公共秩序等。[9]而專門的監(jiān)察委員會（The Board of Scrutiny）代表評議院檢查理事會工作，以平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系。[10]

（二）權(quán)力制約機(jī)制類型

權(quán)力制約機(jī)制是對制度化權(quán)力關(guān)系處理的具體方式和手段。而治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的正式制度安排和設(shè)計，是權(quán)力制約機(jī)制形成的基礎(chǔ)和運(yùn)行載體。但大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制之間不是一種線性的邏輯關(guān)系，相同或相似的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)在不同的國家可能其權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制差異很大，這與大學(xué)權(quán)力運(yùn)行的“國情”，即權(quán)力運(yùn)行的文化傳統(tǒng)、價值信念等有關(guān)系。但總體上，權(quán)力制約機(jī)制類型主要有“權(quán)力制約權(quán)力”、“制度制約權(quán)力”、“權(quán)利制約權(quán)力”和“文化制約權(quán)力”等幾種類型。

根據(jù)以上分析，牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)的權(quán)力制約機(jī)制主要以文化制約權(quán)力機(jī)制和分權(quán)制約機(jī)制為突出特征，而其他如以大學(xué)章程和議事規(guī)則為形式的制度制約權(quán)力機(jī)制是其基本的類型。

第一，基于學(xué)術(shù)自治文化的文化制約權(quán)力機(jī)制。

從權(quán)力運(yùn)行的文化模式看，牛津和劍橋大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行模式主要是麥克尼（Ian McNay）和伯恩鮑姆（Robert Brinbaum）所稱的“學(xué)院制”權(quán)力運(yùn)行制約模式。這種權(quán)力運(yùn)行模式實(shí)際上是一種“行會式”的治理模式，其突出的文化特征是學(xué)術(shù)權(quán)力/利居于大學(xué)治理的主導(dǎo)地位。其內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制除以“特許狀、章程和條例”為基本形式的制度制約權(quán)力機(jī)制外，主要是“集體權(quán)力決策機(jī)制”與體系龐大的“委員會”制，以及學(xué)院自治體系。集體權(quán)力決策機(jī)制的主要形式是“集體大會”，其做出的決策具有普遍約束力，是對中世紀(jì)大學(xué)基于“宗教信仰、宣誓和對知識的敬畏感”文化制約權(quán)力機(jī)制的繼承和發(fā)展。在歷史的流變過程中，這一機(jī)制逐步演變成了一種學(xué)術(shù)民主與自治文化。這種文化對大學(xué)的行政權(quán)力有一種非制度化的約束力。如在牛津和劍橋大學(xué)，盡管常務(wù)副校長擁有較大的行政決策權(quán)力，但是各個學(xué)院卻擁有獨(dú)立的章程和處理院系財務(wù)、人事、學(xué)科發(fā)展等方面的全面自治權(quán)力。集體大會的最高權(quán)威性和學(xué)院的高度自治性共同塑造了牛津和劍橋大學(xué)學(xué)術(shù)自治與教授治校的文化氛圍。如理事會決策除特別情況由投票表決外，要取得廣泛的一致意見才能最終決定。[11]目前，政府主要通過基金委員會等中介機(jī)構(gòu)尋求對牛津和劍橋大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的約束，訴求行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡性。

第二，源于希臘民主決策文化的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制。

牛津和劍橋大學(xué)制度化的權(quán)力關(guān)系主要是大學(xué)集體大會、理事會、評議會和學(xué)院董事會組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。主要的個體化權(quán)力代表有校長、副校長、學(xué)部部長、學(xué)院大會主席及學(xué)院院長。比較活躍的個體權(quán)力主要是常務(wù)副校長。常務(wù)副校長是學(xué)校的學(xué)術(shù)和行政首席負(fù)責(zé)人，負(fù)有戰(zhàn)略規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)學(xué)院發(fā)展的權(quán)力與責(zé)任，也是學(xué)校的法人代表。常務(wù)副校長同時還享有：主持理事會、（除規(guī)定由校長主持外的）學(xué)校集體大會會議權(quán)，指定人員主持其他委員會的權(quán)力，與理事會、學(xué)部、學(xué)院、學(xué)院大會及學(xué)校集體大會聯(lián)合開展工作，確保學(xué)校治理和管理的有效性，以及管理學(xué)校財務(wù)的首席責(zé)任人等權(quán)責(zé)。[12]常務(wù)副校長實(shí)際上還享有除特殊事件必須投票表決外的理事會常規(guī)決策的最終表決權(quán)。但這并不意味著常務(wù)副校長的權(quán)力沒有受到約束。從其產(chǎn)生程序而言，常務(wù)副校長是由常設(shè)委員會向理事會提名推薦，理事會報學(xué)校集體大會最終審批任命產(chǎn)生，這意味著常務(wù)副校長的權(quán)力受集體大會權(quán)威的制約和約束，并對其負(fù)責(zé)。其他個體權(quán)力，如學(xué)部部長等則基本是向常務(wù)副校長和集體大會負(fù)責(zé)，他們之間是基于章程和規(guī)則的權(quán)力負(fù)責(zé)關(guān)系。

集體大會作為學(xué)校最高權(quán)力組織，擁有一些重要政策制度審批通過權(quán)、重要人事任免權(quán)和對理事會提議的最終通過和否決權(quán)。而理事會則具體負(fù)責(zé)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，日常行政事務(wù)、學(xué)校資產(chǎn)和財政管理，及學(xué)校發(fā)展和處理各學(xué)院與外部社會關(guān)系的權(quán)力等。評議會主要享有對校長和副校長人選的提名推薦權(quán)。學(xué)院委員會則主要享有學(xué)院發(fā)展的各項(xiàng)決策權(quán)，如學(xué)術(shù)決策、課程開發(fā)、五年發(fā)展規(guī)劃和院系預(yù)算及師資管理等。[13]實(shí)際上，他們僅擁有有限的學(xué)校治理權(quán)力，是一種差異決策、分權(quán)制約的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制模式。權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制是指不同權(quán)力體系或同一權(quán)力體系內(nèi)部不同權(quán)力之間通過相互約束而形成對組織相對穩(wěn)定的影響和作用方式。狹義的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制指“立法、行政、司法”三權(quán)分立制約機(jī)制模式。“大學(xué)集體大會”是一種特殊的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制類型，根源于希臘民主決策文化傳統(tǒng)。

二、以分權(quán)制約機(jī)制為主要特征的城市大學(xué)與聯(lián)邦制大學(xué)

文化制約權(quán)力機(jī)制能成為牛津、劍橋大學(xué)的主要權(quán)力制約機(jī)制特征與其保守性有很大關(guān)系。這使得古典大學(xué)在二戰(zhàn)前后越來越不適應(yīng)英國工業(yè)化發(fā)展的要求。而城市大學(xué)和聯(lián)邦大學(xué)正是為滿足社會工業(yè)化發(fā)展訴求而在這一時期興起的有別于古典牛津和劍橋大學(xué)的新型綜合性大學(xué)。他們得到了企業(yè)和社會資金的廣泛支持。城市大學(xué)和聯(lián)邦大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力主要是理事會和評議會，最高決策權(quán)威機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了“理事會-評議會-理事會”的流變過程，其主要的權(quán)力制約機(jī)制類型已不同于古典大學(xué)，也與基于1988年《教育改革法案》和1992年《繼續(xù)與高等教育法案》合并升格成立的“新大學(xué)”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及權(quán)力制約機(jī)制類型略有不同。

（一）權(quán)力主體與治理結(jié)構(gòu)

除古典牛津和劍橋大學(xué)外，1992年高教法案頒布之前的大學(xué)有“聯(lián)邦制”大學(xué)和城市大學(xué)等類型。前者如倫敦大學(xué)（University of London）等，后者如曼徹斯特大學(xué)（University of Manchester）、倫敦城市大學(xué)（City University London）等。從治理結(jié)構(gòu)看，該類大學(xué)內(nèi)部主要有校董會（Court）、校理事會（Council） 和學(xué)術(shù)評議會（Senate）等權(quán)力機(jī)構(gòu)。如倫敦大學(xué)主要是董事會（Board of Trustees）、理事會（Collegiate Council）和教學(xué)質(zhì)量咨詢委員會（Academic Quality Advisory Committee簡稱“AQAC”）等。[14]利茲大學(xué)（University of Leeds）主要是理事會（Council）、評議會（Senate）、大學(xué)委員會（Committees），包括審計與風(fēng)險委員會（Audit and Risk Committee）、健康與安全委員會和提名委員會等負(fù)責(zé)理事會和評議會具體工作的委員會，以及董事會（Court）和高級管理層，如校長、副校長等。

根據(jù)特許狀和章程規(guī)定，理事會原則上是學(xué)校內(nèi)部治理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)著大學(xué)發(fā)展目標(biāo)、行政績效、財務(wù)管理與保障、任命副校長，聯(lián)名評議會推薦榮譽(yù)校長，以及制定章程等事務(wù)工作。理事會還有權(quán)代表學(xué)校簽訂貸款或抵押合同協(xié)議，以及負(fù)責(zé)對教學(xué)和研究事務(wù)的監(jiān)督。[15]75如倫敦城市大學(xué)2006年樞密院修訂通過的章程規(guī)定，大學(xué)理事會是學(xué)校的最高治理權(quán)力機(jī)構(gòu)，對學(xué)校的全部事務(wù)最終負(fù)責(zé)，制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、資金及財務(wù)管理與保障，大學(xué)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，任命副校長（Vicechancellor）、代理校長（Prochancellor）和代理副校長（Deputy Prochancellor），以及制定規(guī)則條例（Ordinance）。[16]理事會的規(guī)模通常是20-40人，校長、副校長、財務(wù)長是當(dāng)然成員，另外還包括教師和學(xué)生代表，而校外代表占大部分。如利茲大學(xué)2012-2013年的學(xué)校理事會成員包括代理校長、副校長2名當(dāng)然成員外，還有克魯斯沃克公司（Clothworkers Company of London）的1名代表，4名教師代表，2名后勤服務(wù)人員代表（Support Staff），12名校外代表構(gòu)成。[17]理事任期一般為3年，學(xué)生理事任期1年。理事可連任3屆（每屆3年）或2屆（每屆4年），最長任期為9年或8年。

也有些大學(xué)理事會不僅全權(quán)負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)，還全面負(fù)責(zé)和管理學(xué)術(shù)事務(wù)，如倫敦大學(xué)。倫敦大學(xué)的理事會就學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展向董事會提供咨詢和建議，同時代表校董事會享有制定學(xué)術(shù)規(guī)劃與政策及處理各項(xiàng)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力。理事會由常務(wù)副校長擔(dān)任主席，其具體工作由教學(xué)質(zhì)量咨詢委員會負(fù)責(zé)，并向理事會提供年度教學(xué)質(zhì)量評估報告。[18]

但總體而言，城市大學(xué)的理事會主要負(fù)責(zé)財務(wù)管理與保障、人事任免和章程或規(guī)則的制定等工作。在20世紀(jì)之前，學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)是：董事會（Court）和理事會（Council）為第一層治理權(quán)力；學(xué)術(shù)評議會（Senate）及校長則屬于第二層治理權(quán)力。兩層權(quán)力結(jié)構(gòu)中，第一層以外行代表為主，包括學(xué)術(shù)人員代表；第二層以校內(nèi)學(xué)術(shù)人員構(gòu)成為主。到20世紀(jì)中期前，理事會仍占據(jù)著大學(xué)治理權(quán)力的關(guān)鍵地位。但是20世紀(jì)中期以后，由于公共資金的大力支持與供給，大學(xué)理事會不再承擔(dān)籌款的職責(zé)，其在大學(xué)的決策地位明顯下降，而學(xué)術(shù)評議會因其在學(xué)術(shù)決策方面的優(yōu)勢卻獲得了決策的最大發(fā)言權(quán)，成為名副其實(shí)的大學(xué)最高決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。這一情況直到撒切爾主義及1985年《賈勒特報告》（Jarratt Report）后才有所改變。1988年的《教育改革法案》重新明確了大學(xué)理事會在法理上所應(yīng)有的地位。[19]265

董事會是1992年前成立的大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)之一，也是和理事會并行的大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。有兩種類型的董事會，一種是被稱之為“Board of Trustees”的董事會；另一種是被稱之為“Court”的董事會，又稱為“Annual Meeting of the Stakeholders”，指“利益相關(guān)者年度大會”。這兩種形式的董事會，前一種董事會（Board of Trustees）享有大學(xué)資產(chǎn)、資金和資源的監(jiān)管與處置權(quán)，以及校長等人事任命權(quán)和章程修訂與機(jī)構(gòu)設(shè)廢審批權(quán)等。如倫敦大學(xué)董事會的職權(quán)依據(jù)章程第10條規(guī)定，具有：批準(zhǔn)大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行計劃、吸收來自理事會的咨詢與建議；執(zhí)行監(jiān)管并保證行政工作效率，監(jiān)管和使用大學(xué)固定資產(chǎn)與資源；任命校長、副校長及財務(wù)審計人員；聽取和批準(zhǔn)大學(xué)財務(wù)年度報告，并審批年度預(yù)決算報告；確保大學(xué)學(xué)術(shù)評議會和校級高層的有效管理；以及重要學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與廢止和修訂章程及規(guī)則等權(quán)責(zé)。[20]董事會由14名成員構(gòu)成，包括9名校外成員（包括董事會主席），1名副校長和4名由理事會遴選產(chǎn)生的學(xué)院院長。[21]

另一種董事會（Court）享有決策咨詢權(quán)、榮譽(yù)校長任命權(quán)、副校長提交的年度工作報告及財務(wù)報告審議權(quán)，以及理事會有效運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)等。相當(dāng)于美國的校外董事會。董事會每年至少舉行1次會議，由擔(dān)任董事會主席的校長主持，主要聽?。ǜ保┬ｉL年度工作報告和財務(wù)報告，大學(xué)近期工作匯報和理事會重要決策等事宜。成員主要包括榮譽(yù)校長、校長、副校長、代理校長、理事會理事、評議會人員及地方當(dāng)局和其他利益相關(guān)者。成員規(guī)模較龐大，一般在50-400多人，常見的為200人左右，如倫敦城市大學(xué)董事會成員由榮譽(yù)校長（也是董事會主席）、理事會成員、評議會成員、理事會委員會候補(bǔ)成員、著名校友，大學(xué)所在城市與社區(qū)的公司代表各1名，學(xué)生會校友協(xié)會代表，大學(xué)合作機(jī)構(gòu)代表，當(dāng)?shù)亟逃龣C(jī)構(gòu)代表，大學(xué)基金委員會、大學(xué)聯(lián)合會、教育質(zhì)量保障協(xié)會、研究委員會及其他由副校長或代理校長提名的部門代表組成。[22]

評議會通常被認(rèn)為是學(xué)術(shù)事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)。評議會向理事會匯報工作，在有關(guān)資金與資源配置的決策時，評議會遵守“理事會通過”原則；另一方面，理事會有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策，如成立或廢止院系時遵循“評議會優(yōu)先決策”原則。[15]41評議會一般由校長主持，成員按照比例在校內(nèi)產(chǎn)生，包括校長、副校長、學(xué)院院長、圖書館館長及指定代表，也包括學(xué)生代表。規(guī)模有50人以下的，也有超過100人的評議會，因校而異。評議會主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)規(guī)劃、推進(jìn)學(xué)術(shù)研究發(fā)展、審定課程內(nèi)容和新設(shè)課程與大綱、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)位授予程序、任命大學(xué)內(nèi)部與外部考官、確定考試的相關(guān)政策與程序、學(xué)生錄取標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生紀(jì)律等事務(wù)。[15]42評議會還負(fù)責(zé)包括教授、副教授、高級講師、講師等學(xué)術(shù)人員的評聘，大學(xué)圖書館的管理等事務(wù)。

除此之外，還有一些執(zhí)行權(quán)力主體與機(jī)構(gòu)，如龐大的各委員會、校長、副校長、代理校長、財務(wù)處長及學(xué)院院長等。依靠龐大的委員會體系保障大學(xué)組織的運(yùn)行是英國各類大學(xué)的共同特征，尤其1992年高等教育法頒布前的大學(xué)。委員會實(shí)際上是繼承了自中世紀(jì)流傳下來的牛津和劍橋式的行會治理模式。校長一般是榮譽(yù)稱謂，由理事會和評議會聯(lián)席提名，董事會任命產(chǎn)生，具有終身任職的特征。榮譽(yù)校長除出席重大慶典或?qū)W位授予活動外，一般不參與學(xué)校內(nèi)部管理。大學(xué)的行政權(quán)力實(shí)際上主要掌握在常務(wù)副校長手中。常務(wù)副校長20世紀(jì)70年代前，被認(rèn)為是首席學(xué)術(shù)代表與行政代表，他們的主要職責(zé)是從深層次上構(gòu)建大學(xué)的組織文化。[23]33 20世紀(jì)70年代后，尤其1985年《賈勒特報告》和1997年《迪爾英報告》（Dearing Report）以后，常務(wù)副校長開始處于行政管理的中心地位，高級管理團(tuán)隊(duì)也因此開始出現(xiàn)，常務(wù)副校長作為該團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，成為學(xué)校首席行政執(zhí)行官員。理論上，常務(wù)副校長被看成是大學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃主體，但在實(shí)際行權(quán)中，他卻是學(xué)校的日常事務(wù)管理者。常務(wù)副校長的這種在高等學(xué)校和利益相關(guān)者之間游動的角色仍是模棱兩可和不確定的。[23]34-37

以上正是1992年教育法案頒布前的城市大學(xué)、聯(lián)邦大學(xué)等學(xué)校的內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成。從中可以粗略的了解到該類型大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力關(guān)系主要是以“董事會、理事會和評議會”三會關(guān)系構(gòu)成的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，他們是影響學(xué)校內(nèi)部決策的三大權(quán)力機(jī)構(gòu)，而常務(wù)副校長及其他個體權(quán)力則主要是決策的執(zhí)行者。盡管各個學(xué)校內(nèi)部的具體權(quán)力構(gòu)成可能存在差異，但根據(jù)以上分析，這類大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖2所示。

圖21992年高等教育法頒布前成立的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系

（二）權(quán)力制約機(jī)制類型

根據(jù)以上權(quán)力主體及其關(guān)系的分析，從中可以了解到1992年高等教育法案頒布前的城市大學(xué)和聯(lián)邦制大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制主要有以下類型：

一是決策權(quán)力集體化：體系內(nèi)的權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制模式。

學(xué)校內(nèi)部重大決策主要是由董事會、理事會和評議會做出的。三會均以權(quán)力集體化為原則。涉及學(xué)校的重大決策時，董事會（the Governing Body）以法人身份行使權(quán)力，任何決策都是由全體董事會成員做出，而不得由個別人或非正式群體做出。[15]20校長權(quán)力主要是榮譽(yù)權(quán)力，不具有對大學(xué)事務(wù)的實(shí)際決策權(quán)力，也不領(lǐng)取薪酬。常務(wù)副校長的角色主要是決策執(zhí)行主體。學(xué)院院長與系主任雖然也擁有依據(jù)章程規(guī)定的人事和財產(chǎn)等權(quán)力，但有關(guān)重大學(xué)術(shù)決策等則仍以學(xué)院委員會決策為主。集體權(quán)力決策機(jī)制是制約權(quán)力專制化的一個有效機(jī)制，可以避免權(quán)力因個人壟斷而發(fā)生決策過程中的個人利益最大化現(xiàn)象。這一權(quán)力制約機(jī)制是對英國古典大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制類型的繼承，是以大學(xué)自治和民主決策價值理念為前提的。

二是董事會、理事會與評議會“三會”分權(quán)制約機(jī)制模式。

董事會、理事會和評議會對大學(xué)決策的影響程度在不同時期是不同的。董事會起初對學(xué)校的全部工作負(fù)責(zé)，《迪爾英報告》后其權(quán)限大大縮小，董事會不再監(jiān)管學(xué)校的日常事務(wù)和參與學(xué)校決策過程，而成為供董事會成員表達(dá)觀點(diǎn)的一個公共論壇，如聽取大學(xué)年度報告，受理年度賬務(wù)報告和任命校長。根據(jù)特許狀或者章程規(guī)定，理事會是學(xué)校最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定大學(xué)目標(biāo)，進(jìn)行行政績效管理、財務(wù)管理與保障、任命副校長，以及聯(lián)合評議會推薦榮譽(yù)校長，制定章程等事務(wù)。而學(xué)術(shù)評議會是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)決策權(quán)力組織機(jī)構(gòu)，在二戰(zhàn)后曾是大學(xué)名副其實(shí)的最高決策權(quán)力。三者之間總體上呈現(xiàn)分權(quán)制約關(guān)系，如涉及學(xué)術(shù)事務(wù)決策時，理事會遵照評議會優(yōu)先決策原則，而涉及資金與資源決策時，評議會則遵守“理事會通過”原則。實(shí)際上是一種差異決策、優(yōu)勢互補(bǔ)的分權(quán)制約機(jī)制模式。

除此之外，特許狀、章程與規(guī)則從法律和程序?qū)用鎸υ擃惔髮W(xué)權(quán)力也起到了規(guī)范約束和制約作用，是“盎格魯-撒克遜”法系大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制的基本形式。

三、以社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制為主要特征的新大學(xué)

1992年《繼續(xù)與高等教育法案》頒布后成立的大學(xué)如斯旺西城市大學(xué)（Swansea Metropolitan University）、卡利多尼亞大學(xué)（Glasgow Caledonian University）、瑪格麗特·愛丁堡女王大學(xué)（Queen Margaret University College， Edinburgh）、東倫敦大學(xué)（University of East London）等，即通常所稱的“新大學(xué)”。他們是依據(jù)1988年《教育改革法案》和1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》合并升格成立的一類大學(xué)，其前身多為20世紀(jì)早期成立的多科技術(shù)學(xué)院。1963年《羅賓斯報告》（the Robbins Report）后，這些高級技術(shù)學(xué)院獲得了大學(xué)的地位。[15]36 1988年的教育改革法案使這些學(xué)院獲得獨(dú)立法人資格。而1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》又使這些升格學(xué)院獲得了獨(dú)立的學(xué)位授予資格，具有了名副其實(shí)的大學(xué)頭銜。從高等教育管理體制看，1992年的《繼續(xù)與高等教育法案》最大的影響是廢除了20世紀(jì)60年代高等教育大眾化過程中形成的“大學(xué)”與“多科技術(shù)學(xué)院”雙軌制高等教育運(yùn)行體制。[24]該法案也是對1988年的《教育改革法案》的補(bǔ)充和擴(kuò)展，目的在于構(gòu)建大眾化高等教育體系和高等教育質(zhì)量保證體系。通過這一立法，政府以高等教育基金委員會的形式加強(qiáng)了對大學(xué)的統(tǒng)一監(jiān)管和引導(dǎo)。

（一）權(quán)力主體與治理結(jié)構(gòu)

從大學(xué)治理模式看，1992年前的大學(xué)從學(xué)院制向官僚制和法人治理模式轉(zhuǎn)變，而1992年高教法案后創(chuàng)建的大學(xué)則從官僚化模式向法人治理模式轉(zhuǎn)變，但都包含著公司化運(yùn)行的元素在里面。[19]2671992年的教育法案規(guī)定，大學(xué)董事會由12-24名成員構(gòu)成，包括各學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)，外行成員13人，教師代表2名，學(xué)生代表2名，候補(bǔ)人員1-9名。[15]45學(xué)術(shù)委員會是權(quán)力機(jī)構(gòu)之一，主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)決策。學(xué)術(shù)委員會對董事會、校長和院系領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。

實(shí)際上，1992年的高教法案將大學(xué)董事會（Board of Governors）確定為大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有廣泛的治理權(quán)力。同時，擴(kuò)大校長的權(quán)力，要求各大學(xué)成立學(xué)術(shù)委員會。學(xué)術(shù)委員會主要對董事會和校長負(fù)責(zé)，如東倫敦大學(xué)。東倫敦大學(xué)是基于西漢姆技術(shù)學(xué)院（West Ham Technical Institute），東南埃塞克斯技術(shù)學(xué)院（South East Essex Technical College and School）及東北倫敦理工學(xué)院（North East London Polytechnic）合并升格于1992年獲得法人資格的新大學(xué)。根據(jù)其2006年7月11日通過并生效的學(xué)校治理?xiàng)l款規(guī)定，董事會主要享有以下權(quán)限與職責(zé)[25]1：

第一，確定辦學(xué)特色和使命，監(jiān)督辦學(xué)行為；第二，有效利用資源，保證大學(xué)法人的償付能力及財產(chǎn)安全；第三，批準(zhǔn)年度財政收支預(yù)、決算；第四，任命、定級、停職、解職和確定行政崗位薪酬及資格條件；第五，為全體員工制定薪酬與資格條件的大體框架；第六，任命批準(zhǔn)校級領(lǐng)導(dǎo)職位。

校長是學(xué)校的首席行政負(fù)責(zé)人，享有以下職責(zé)權(quán)限[25]2：

第一，就有關(guān)辦學(xué)特色和使命向董事會提出建議和咨詢，并執(zhí)行董事會作出的決定；第二，對大學(xué)組織發(fā)展方向與管理負(fù)責(zé)，是全體教職工的領(lǐng)導(dǎo)；第三，校長在董事會確定的治理框架內(nèi)享有對教職員工的任命、定級、停職、解聘權(quán)力；第四，在咨詢學(xué)術(shù)委員會的基礎(chǔ)上，安排大學(xué)教學(xué)活動及其他活動；第五，在董事會的批準(zhǔn)下負(fù)責(zé)準(zhǔn)備年度財政收支預(yù)算報告；第六，對學(xué)生管理負(fù)責(zé)，并對學(xué)生因違反紀(jì)律，根據(jù)相關(guān)規(guī)定有權(quán)做出開除或留級處理等。

學(xué)術(shù)委員會向董事會和校長全面負(fù)責(zé)，主要享有以下職權(quán)[25]2-3：

第一，對于學(xué)術(shù)研究、獎學(xué)金、教學(xué)與課程安排及學(xué)生入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)總體負(fù)責(zé)，包括：任命和解職校內(nèi)與校外考試官（examiner）；制定學(xué)生學(xué)習(xí)評定政策、執(zhí)行辦法，確定課程范圍、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和課程評估方案；根據(jù)1992年《繼續(xù)與高等教育法案》第76條，確定獎勵資格和學(xué)術(shù)頭銜（honorary academic titles），也包括撤銷以上獎勵和頭銜的權(quán)力；以及制定學(xué)生因?qū)W術(shù)紀(jì)律而開除的程序；第二，安排大學(xué)教學(xué)活動和資源支持的方式，并向校長和董事會提出建議的權(quán)力；第三，在涉及學(xué)術(shù)委員會事務(wù)時向校長和董事會提出咨詢和建議的權(quán)力。

學(xué)術(shù)委員會由校長、其他3位資深校領(lǐng)導(dǎo)（holders of senior posts），20-24位學(xué)院院長、系主任或其他非教學(xué)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)；或者根據(jù)其他相關(guān)規(guī)則確定的相同層次的人員；1名從教學(xué)院系或?qū)?yīng)層次機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生的教師代表；2名來自非教學(xué)人員的職工代表；2名從全體教學(xué)人員中選舉產(chǎn)生的教師代表；學(xué)生會提名的3名學(xué)生代表；滿足前款條件下的4名增補(bǔ)成員。學(xué)術(shù)委員會成員要求不超過40人，校長擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會主席，或提名任命副主席代行主席職權(quán)。學(xué)術(shù)委員會成員的任期和遴選產(chǎn)生的成員資格由董事會批準(zhǔn)生效。校長可以從學(xué)術(shù)委員會成員中提名學(xué)術(shù)委員會副主席負(fù)責(zé)主持工作。

可見，董事會享有了治理學(xué)校的最高權(quán)力，不僅涉及行政事務(wù)管理，也涉及學(xué)術(shù)事務(wù)管理，同時還具有制定規(guī)章制度的最終權(quán)力。而校長和院長等行政權(quán)力也獲得最大行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力在個體權(quán)力主體身上的高度統(tǒng)一，如校長已獲得行政人事任命權(quán)力等。學(xué)術(shù)委員會實(shí)際上已經(jīng)成為標(biāo)準(zhǔn)的咨詢機(jī)構(gòu)，且主要對以上兩類治理權(quán)力負(fù)責(zé)。根據(jù)這一治理結(jié)構(gòu)，1992年高教法后的大學(xué)明顯具有行政簡約化和治理法人化的特點(diǎn)。類似的學(xué)校還有曼徹斯特大學(xué)、斯旺西城市大學(xué)等。

（二）權(quán)力制約機(jī)制類型

根據(jù)以上權(quán)力主體、權(quán)力關(guān)系與結(jié)構(gòu)的分析，我們可以了解到1992年高教法后組建的新大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約關(guān)系主要是董事會、校長與學(xué)術(shù)委員會之間的關(guān)系。其相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制主要表現(xiàn)在：

一是以董事會制為基礎(chǔ)的社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制模式。

1992年后成立的大學(xué)，董事會是大學(xué)內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其成員主要由校外人士構(gòu)成，如曼徹斯特大學(xué)董事會共由25名成員組成，除校長和學(xué)生聯(lián)合會主席2名當(dāng)然成員、7名學(xué)術(shù)評議會成員和2名其他教職員工成員代表外，其余的14名成員都是由校外成員組成。[26]校外成員占到了總成員的583%。而倫敦大學(xué)的董事會外行成員占到了總?cè)藬?shù)的643%。東倫敦大學(xué)章程規(guī)定董事會做決策時，法定開會人數(shù)要達(dá)到全體成員的40%以上方可舉行，而到會成員必須保證60%以上是校外成員時會議決策才能是有效的。[27]這意味著大學(xué)的重要決策主要是由校外人員做出。這和英國古典大學(xué)及1992年高教改革法頒布前的城市大學(xué)由校內(nèi)人員決策和特定時期的評議會是主要決策權(quán)力機(jī)構(gòu)已經(jīng)不同了。說明依靠社會權(quán)利制約大學(xué)權(quán)力的機(jī)制已在此類大學(xué)形成，并已成為該類大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的主要特征。

二是“選舉任命、授權(quán)委托”與“首席行政責(zé)任制”：程序制約權(quán)力機(jī)制模式。

在董事會成員、校長與學(xué)術(shù)委員會成員關(guān)系方面，董事會具有任命和批準(zhǔn)校級行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，如校長任命權(quán)和學(xué)術(shù)委員會資格審批權(quán)。而校長在董事會規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)享有對教職員工的任命、定級、停職和解聘權(quán)等。其他各委員會則主要通過選舉的方式確定成員資格。這樣就形成了“董事會-校長-學(xué)術(shù)委員會”任命與選舉相結(jié)合的依靠程序制約權(quán)力的機(jī)制模式。在實(shí)施公司法人治理模式的過程中，1992年后成立的大學(xué)沒有繼承1992年前成立的大學(xué)將行政工作人員當(dāng)做公務(wù)員（Civil Service）的做法，而是將管理者，如系主任或者院長的學(xué)術(shù)責(zé)任（身份）與行政職責(zé)（身份）相統(tǒng)一，實(shí)施永久性的任命，使其職位對外體現(xiàn)社會地位，對內(nèi)則體現(xiàn)專業(yè)績效。[19]265這實(shí)際上是在擴(kuò)大校長、院長及系主任此類行政職位的個人權(quán)力，實(shí)行首席執(zhí)行官責(zé)任制。他們一方面享有了很大的個人行政職位權(quán)力，同時又對董事會等權(quán)力組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，類似于公司治理中的董事會與經(jīng)理之間的關(guān)系，是一種授權(quán)委托關(guān)系。這種做法有利于形成權(quán)力問責(zé)機(jī)制。

總體而言，多元化的英國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，其內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制歷經(jīng)“文化制約權(quán)力機(jī)制”、“分權(quán)制約機(jī)制”和以“社會權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制”為發(fā)展趨勢的流變過程。以上權(quán)力制約機(jī)制是以“依法治?！焙汀皩W(xué)術(shù)自治”傳統(tǒng)為基礎(chǔ)的，對我國高等教育在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，構(gòu)建依法治校，完善大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

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