我國惠農(nóng)政策多頭管理存在的問題及其應(yīng)對

盧小平

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京100081）

2006年我國正式取消農(nóng)業(yè)稅，自此以后，國家出臺的涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的各項(xiàng)政策，基本上都是讓利、惠農(nóng)性質(zhì)的政策。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國家財政規(guī)模的擴(kuò)大和發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，我國惠農(nóng)政策的數(shù)量不斷增加，內(nèi)容不斷拓展，政策資源不斷得到充實(shí)?；蒉r(nóng)政策的不斷出臺，大大改變了我國延續(xù)數(shù)千年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使過去相對貧窮落后的農(nóng)村，出現(xiàn)了翻天覆地的變化。然而，我們在看到成績的同時，也要清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前惠農(nóng)政策在決策與實(shí)施過程中，由于權(quán)力分散、政出多門，也引發(fā)了諸多問題，使惠農(nóng)政策目標(biāo)出現(xiàn)了一定偏差，惠農(nóng)政策資源使用的效益并沒有得到最大發(fā)揮。

一、我國惠農(nóng)政策實(shí)施的多頭管理結(jié)構(gòu)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國政府在繼續(xù)貫徹過去的惠農(nóng)政策的同時，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，又陸續(xù)出臺了許多新的惠農(nóng)政策，使惠農(nóng)政策成為中國公共政策體系中規(guī)模最龐大、影響最廣泛、內(nèi)容最龐雜的政策體系之一。根據(jù)農(nóng)業(yè)部公布的宣傳資料，目前我國惠農(nóng)相關(guān)政策可分成28大類，每一大類下面又可以細(xì)分成3-5類不等的具體政策項(xiàng)目，每一大類項(xiàng)目下涉及的政策資金投入每年少則數(shù)十億，多則數(shù)千億?；蒉r(nóng)政策內(nèi)容涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活改善、農(nóng)村基本建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村公共服務(wù)等政府依據(jù)職能可以采取行動的幾乎所有領(lǐng)域。

在惠農(nóng)政策設(shè)計、決策與實(shí)施過程中，我國采取的是較為典型的多頭管理結(jié)構(gòu)，由不同的部門根據(jù)本部門職能，制定具體政策，并通過本部門掌握的行政資源自上而下貫徹實(shí)施。例如農(nóng)村道路硬化政策，由交通部主導(dǎo)，全國總體目標(biāo)與方案由交通部制定，省交通廳，市、縣交通局制定本轄區(qū)的目標(biāo)與方案，具體建設(shè)也由交通行政管理部門組織，建成后的鄉(xiāng)村道路由交通行政管理部門驗(yàn)收和維護(hù)。相應(yīng)的，農(nóng)村公共衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)政策，由衛(wèi)生系統(tǒng)主導(dǎo)全部過程。在中央高度重視“三農(nóng)”問題的大背景下，我國除了國防部、外交部之外，幾乎國務(wù)院所有部委都出臺了自己的惠農(nóng)政策，并依靠部門體系下的行政資源貫徹執(zhí)行。這種惠農(nóng)政策實(shí)施的結(jié)構(gòu)模式，有其相對優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在這樣幾個方面：

第一，政策項(xiàng)目決策過程簡化，成本降低。因?yàn)椤叭r(nóng)”問題涉及方方面面，梳理出其中的核心問題比較困難，因而也很難依據(jù)核心問題制定總體目標(biāo)和方案。因而，擱置對核心問題、總體目標(biāo)和方案的探究，由各部門依據(jù)本部門職能，在各自系統(tǒng)內(nèi)出臺并主導(dǎo)實(shí)施專項(xiàng)政策，無疑會大大簡化惠農(nóng)政策決策過程。同時，由于每個部門都擁有處理某方面專門業(yè)務(wù)的龐大的專業(yè)人才隊(duì)伍，也掌握這方面的最權(quán)威信息，因而由其主導(dǎo)與其主管業(yè)務(wù)相關(guān)的惠農(nóng)政策，會大大加快相關(guān)政策的決策效率，提高專項(xiàng)政策決策質(zhì)量并降低決策成本。

第二，政策實(shí)施的效率大大提升。我國的行政管理體制是典型的直線—職能式集權(quán)體制，在不同層級政府之間，表現(xiàn)為上級政府對下級政府有著絕對的控制力；在不同部門領(lǐng)域，上級部門也對下級部門有著絕對的控制力。這種體制下，由居于高層級的行政部門確定目標(biāo)和政策方案，由下級行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，從政令貫徹實(shí)施的角度來看，效率非常高。

第三，政策實(shí)施各環(huán)節(jié)可以確保受到高度控制。在集權(quán)體制和相對封閉的政策實(shí)施環(huán)節(jié)設(shè)計的雙重保障下，政策實(shí)施的各個環(huán)節(jié)，也得以盡可能排除來自系統(tǒng)內(nèi)、外諸不利因素的干擾，使得相關(guān)部門可以對本部門主導(dǎo)的惠農(nóng)政策實(shí)施過程中的每一個環(huán)節(jié)，保持高度控制。這既有利于部門政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有利于提升政策的執(zhí)行效率。

二、惠農(nóng)政策實(shí)施多頭管理結(jié)構(gòu)帶來的問題

惠農(nóng)政策實(shí)施過程中的多頭管理結(jié)構(gòu)，自有其優(yōu)勢，然而在這十幾年惠農(nóng)政策實(shí)踐過程中，也暴露出了許多問題，這些問題如果得不到認(rèn)真的反思和糾正，不但惠農(nóng)政策實(shí)施的成效會大打折扣，甚至惠農(nóng)政策體系自身的合法性都將面臨危機(jī)。多頭管理結(jié)構(gòu)引發(fā)的突出問題包括：

1．政策目標(biāo)偏離。在多頭管理情況下，由于缺乏一個核心主體提出并建立目標(biāo)體系，在惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，各主體基于本部門、本區(qū)域情況各自為政，使得惠農(nóng)政策與國家、區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略缺乏必要的協(xié)調(diào)與銜接；惠農(nóng)政策自身也不能形成合理的政策體系，缺乏戰(zhàn)略方向和總體目標(biāo)；而戰(zhàn)略方向、總體目標(biāo)的缺位，最終也使得單項(xiàng)目標(biāo)實(shí)施的效果不佳，政策目標(biāo)不可避免地出現(xiàn)偏離和迷失。

（1）惠農(nóng)政策目標(biāo)與國家、區(qū)域總目標(biāo)及其他社會治理目標(biāo)的偏離。在多頭管理格局下，各部門、各層級基于各自的權(quán)限和現(xiàn)實(shí)需要，不斷出臺各種惠農(nóng)政策，表面上看非常熱鬧，但在許多地方，熱鬧背后卻是迷茫和混亂。這種迷茫和混亂，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，惠農(nóng)政策目標(biāo)與區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略常常出現(xiàn)偏離。從現(xiàn)代社會發(fā)展潮流以及中國所處的發(fā)展階段來看，推進(jìn)工業(yè)化、城市化、市場化，逐漸降低農(nóng)村人口比例，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力，是我國絕大多數(shù)地方共同的戰(zhàn)略任務(wù)。但是，當(dāng)前許多惠農(nóng)政策從其直接追求的目標(biāo)來看，無疑會對這一戰(zhàn)略任務(wù)的推進(jìn)產(chǎn)生程度不等的負(fù)面影響。我國許多惠農(nóng)政策，都將補(bǔ)貼資金、優(yōu)惠照顧措施，與保留農(nóng)村戶口、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在農(nóng)村居住等因素聯(lián)系在一起。這就意味著，惠農(nóng)補(bǔ)貼越多，惠農(nóng)政策照顧性措施越得力，越會將農(nóng)民固定在農(nóng)村和田地中。那么，政府又如何去推動和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化、市場化的戰(zhàn)略目標(biāo)呢？第二，惠農(nóng)政策與其他傳統(tǒng)農(nóng)村管理政策的目標(biāo)沖突。為了促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國在過去幾十年里，形成了體系化程度較高的農(nóng)村政策體系。而進(jìn)入新世紀(jì)以來不斷增加的惠農(nóng)政策，與這些政策之間并不能完全調(diào)適。這使得許多惠農(nóng)政策在實(shí)施過程中，極大地沖擊了傳統(tǒng)農(nóng)村政策的實(shí)施，結(jié)果使兩類政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)都變得困難。最為典型的是新推出的惠農(nóng)政策，與計劃生育政策在目標(biāo)方面的偏離。有學(xué)者通過梳理惠農(nóng)政策實(shí)施后不同地方計劃生育工作開展情況發(fā)現(xiàn)，“惠農(nóng)政策所帶來的生育獲利的負(fù)面效果直接導(dǎo)致農(nóng)村大部分地區(qū)出現(xiàn)了違法生育潮，嚴(yán)重影響了計劃生育獎扶政策的有效推行，也使惠農(nóng)政策的財政支出處于沒有盡頭的惡性循環(huán)之中”。[1]

（2） 單項(xiàng)惠農(nóng)政策目標(biāo)與惠農(nóng)政策總目標(biāo)的偏離。我國惠農(nóng)政策的總體目標(biāo)，是通過惠農(nóng)資金的投入和農(nóng)村公共服務(wù)供應(yīng)狀況的改善，達(dá)到富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)，縮小直至消除城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市在公共服務(wù)方面的均等化，農(nóng)民與城市市民在發(fā)展機(jī)會方面的均等化。然而，有不少惠農(nóng)政策在實(shí)施過程中，由于部門主導(dǎo)下的操作性、技術(shù)性目標(biāo)過于突出，而對農(nóng)村社會面臨的現(xiàn)實(shí)問題反映不足，結(jié)果使得單項(xiàng)政策的實(shí)施，不但不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，反而在農(nóng)村內(nèi)部進(jìn)一步擴(kuò)大群體間差距甚至制造新的差距。例如對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政、金融優(yōu)惠政策，就存在“過分重視農(nóng)業(yè)大戶，忽視散戶”[2]的現(xiàn)象，而農(nóng)業(yè)大戶實(shí)際上本身就是在發(fā)展方面處于優(yōu)勢地位的群體，真正缺乏資金和機(jī)會的，恰恰是那些散戶。這樣的政策實(shí)施方式，固然讓政府財政以及銀行資金安全得到了保障，但是對于惠農(nóng)政策總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，卻未必是好事。

（3）單項(xiàng)惠農(nóng)政策自身目標(biāo)的偏離與迷失。在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、惠農(nóng)政策總目標(biāo)與單項(xiàng)惠農(nóng)政策目標(biāo)缺乏銜接和調(diào)適的情況下，單項(xiàng)政策的實(shí)施過程中，追求的價值、評價的標(biāo)準(zhǔn)都相應(yīng)會出現(xiàn)缺失或扭曲的情況。在價值追求與評價標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下，單項(xiàng)政策的實(shí)施必然會出現(xiàn)目標(biāo)與方向的迷失，使公共服務(wù)導(dǎo)向的公共政策，變質(zhì)為服務(wù)狹隘部門利益、私人利益的政策。例如新農(nóng)保政策，在不少地方，就從一項(xiàng)惠農(nóng)政策，轉(zhuǎn)變成了相關(guān)政府部門和地方政府秀政績的政策。筆者通過對廣西、云南等不少落后地方的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保政策實(shí)施過程中，績效考核的分值權(quán)重最大的一項(xiàng)是其普及率，不少縣、市都將普及率定在85%甚至90%以上，且在所制定的2013年績效任務(wù)中，普遍要求提高參保率到95%以上。在農(nóng)民普遍缺乏必要資金和興趣的情況下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成普及率指標(biāo)，在政績考核中得到好成績，便對農(nóng)民采取了威逼利誘的多種手段，讓農(nóng)民參保。這樣，一項(xiàng)以解決農(nóng)村養(yǎng)老問題為訴求的公共政策，在實(shí)施過程中，實(shí)際上變成了各級政府對投保率和投保資金精心算計的政績秀。

2．政策資源使用效益低下。在政策目標(biāo)缺乏體系，惠農(nóng)政策總目標(biāo)和單項(xiàng)目標(biāo)都發(fā)生偏離的情況下，惠農(nóng)政策資源使用效率，乃至區(qū)域公共政策總體資源使用效益，在許多地方都成了問題。

首先，與總目標(biāo)偏離導(dǎo)致區(qū)域政策總效益低下。由于惠農(nóng)政策實(shí)施過程中多頭負(fù)責(zé)，缺乏目標(biāo)體系，惠農(nóng)政策總體目標(biāo)、單項(xiàng)惠農(nóng)政策目標(biāo)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略性、整體性目標(biāo)偏離，導(dǎo)致許多地方公共政策資源總體效益降低。特別是在不少相對落后的地方，由于與上級政府及其部門在政策資源分配過程中，討價還價能力低，主導(dǎo)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策設(shè)計的空間小，使得本區(qū)域因?yàn)槁浜蠖緛砭筒蛔愕墓操Y源，反而不能集中投入到對區(qū)域總體發(fā)展而言更為關(guān)鍵的領(lǐng)域，而不得不投入到一些目標(biāo)模糊、效益低下的領(lǐng)域。這樣做不僅使得區(qū)域總體政策資源效益降低，而且可能在未來在宏觀、戰(zhàn)略層面出現(xiàn)問題。例如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、曾任世界銀行副行長的林毅夫就認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，可能導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，并由此引發(fā)貿(mào)易摩擦，由于補(bǔ)貼慣性的存在，將來取消補(bǔ)貼還可能引發(fā)政治問題。[3]

其次，惠農(nóng)政策間不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的惠農(nóng)資源投入效益低下?！懊磕?000多萬的惠農(nóng)資金投入，但是從市里通到鎮(zhèn)上的公路5年了卻沒有修通；因?yàn)楣窙]有修通，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼發(fā)下去，農(nóng)民沒有買農(nóng)機(jī)的積極性；扶持荔枝、藥材種植的資金投下去，卻因?yàn)檫\(yùn)輸問題解決不了，農(nóng)民根本沒有種植的積極性；十多撥外地商人來考察，雖然認(rèn)可鎮(zhèn)里的資源和政策，但卻表示因?yàn)榈缆窙]有修通，近期不敢投資?！边@是2012年7月，筆者在廣西某鎮(zhèn)調(diào)研時，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長無奈的抱怨。由于不同的惠農(nóng)政策掌握在不同的部門手里，鎮(zhèn)里無權(quán)過問，而上面各主體又缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致惠農(nóng)資金投入量雖然持續(xù)增長，但由于項(xiàng)目之間缺乏銜接與配合，在該鎮(zhèn)發(fā)揮的效果卻并不明顯。該鎮(zhèn)面臨的情況，在其他許多地方也都不同程度存在，而這樣的情況廣泛存在，是以每年數(shù)以千億計的資金低效使用甚至閑置為代價的。

再次，單項(xiàng)惠農(nóng)政策設(shè)計視野狹隘導(dǎo)致的政策效益低下。在區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)和惠農(nóng)政策總目標(biāo)未受足夠重視的情況下，單項(xiàng)惠農(nóng)政策也必然會因?yàn)檎咴O(shè)計思路狹窄，政策實(shí)施過程中考慮因素過于片面，而出現(xiàn)政策效益低下的問題。“在當(dāng)?shù)刎斄?yán)重不足的情況下，各地方托關(guān)系走門子，甚至通過給上級計劃編制部門提成管理費(fèi)和撥款后返還形式，不擇手段開展‘跑部進(jìn)錢’運(yùn)動，競相從中央和省級財政多渠道地爭取更多的支農(nóng)專項(xiàng)資金。上級部門‘欽差大臣’般地走馬觀花考察，往往又形成睜一眼、閉一眼的聽匯報看文件和走過場，致使行政命令式的支農(nóng)資金計劃審批色彩濃重，‘長官’意志完全凌駕于專家評審之上，多數(shù)支農(nóng)項(xiàng)目的審批變成了相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的‘拍腦袋’項(xiàng)目……這種領(lǐng)導(dǎo)‘拍腦袋’式?jīng)Q策背景下搞出來的形象工程，往往在項(xiàng)目建成后就束之高閣，勞民傷財。”[4]在不少農(nóng)村，都存在這種由部門主導(dǎo)建設(shè)、遠(yuǎn)離農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的形象工程，在浪費(fèi)大量資金之后，建設(shè)起來的設(shè)施卻常常處于閑置狀態(tài)。特別是一些地方的農(nóng)村書屋、農(nóng)村文化站等設(shè)施，因農(nóng)村識字人群大量外出務(wù)工，留村駐守人員多為文盲或未成年兒童，而根本沒有使用價值。但作為部門政績工程，其建設(shè)步伐卻較少因這些情況的存在而減緩。

3．政策實(shí)施主體相互沖突。在多頭管理情況下，由于不同的政策主體屬于不同政府層級，或者雖然屬于同一層級，但卻存在部門利益博弈，進(jìn)而在惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，出現(xiàn)了許多政府層級間、部門間矛盾沖突。同時，由于惠農(nóng)政策主要由政府各部門基于業(yè)務(wù)分工和行政管理操作性、專業(yè)性需要而設(shè)計、實(shí)施，較少有社會、市場主體參與和互動，也使得惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，頻繁出現(xiàn)與社會主體、市場主體的沖突。

（1）不同層級政府（部門）間的沖突。目前，我國惠農(nóng)政策的決策權(quán)力基本上集中在中央部委和省級政府及其廳局，而直接承擔(dān)農(nóng)村社會治理任務(wù)的縣、鄉(xiāng)兩級政府則只有執(zhí)行的責(zé)任而無決策的權(quán)力，這在不少地方引發(fā)了處于基層的縣、鄉(xiāng)政府，與處于高層的其他層級政府及其部門，在理解、實(shí)施與評價政策時的嚴(yán)重沖突。政府層級間沖突最為激烈的焦點(diǎn)，是對惠農(nóng)政策所要求的配套資金的提供上。處于相對高層級的政府（部門）為了減輕自身責(zé)任，強(qiáng)化下屬地方政府（部門）責(zé)任，一般在惠農(nóng)政策項(xiàng)目實(shí)施過程中，都要求下屬地方政府提供相應(yīng)的配套資金資源，而這使得許多財力相對薄弱的地方政府不堪重負(fù)，極個別地方甚至因?yàn)槟貌怀雠涮踪Y金，而寧愿放棄實(shí)施惠農(nóng)政策。例如一份對湖北某縣的調(diào)查顯示，2007年由上級決策，縣、鄉(xiāng)負(fù)責(zé)實(shí)施的22項(xiàng)民生工程，共要求縣級財政配套資金支出為2417萬元，占當(dāng)年全縣新增可用財力的53%，鄉(xiāng)村兩級組織更是因?yàn)槊裆こ膛涮踪Y金債臺高筑，2003年鎖定全縣村級債務(wù)4503萬元，2007年，村級債務(wù)在原鎖定基礎(chǔ)上新增2500萬元。[5]在一些極度貧困的中西部縣、鄉(xiāng)，因?yàn)閷?shí)施惠農(nóng)政策而導(dǎo)致本級財政入不敷出的不在少數(shù)。在這種情況下，惠農(nóng)政策對于這些縣、鄉(xiāng)而言，成了食之無味、棄之可惜的雞肋。

（2）不同部門間的沖突。行政學(xué)創(chuàng)始人伍德羅威爾遜早在100多年前就認(rèn)識到，在政府體系內(nèi)，層級越多，分工越細(xì)，“因?yàn)閷I(yè)分工較細(xì)以及為了形成相互制約，橫向部門就必然較多，故執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)互相掣肘就時有發(fā)生，執(zhí)行效率極其低下。層級多、部門多、領(lǐng)導(dǎo)多，就必然導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任高度分散。如果權(quán)力被加以分解，使得許多人各享有一份，那它就會變得模糊不清。而如果權(quán)力是模糊不清的，那它就被弄成是不負(fù)責(zé)的了?！盵6]我國惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，在中央層級就由多部門各施其責(zé)，然后又自上而下經(jīng)過4-5個層級貫徹落實(shí)。部門之間利益、理念、規(guī)則和手段的差異本來就非常顯著，這種差異又被層級、區(qū)域的差異與博弈進(jìn)一步放大，進(jìn)而使得許多惠農(nóng)政策落實(shí)到基層后，操作規(guī)則變得復(fù)雜而低效，政策內(nèi)容、政策規(guī)則、政策手段互相抗拒的現(xiàn)象層出不窮。

（3） 政府與社會、市場主體角色沖突。在政出多門，而且主導(dǎo)政策的核心決策主體遠(yuǎn)離基層社會的情況下，政策主體由于信息缺失、工作理念偏離農(nóng)村社會以及特殊的技術(shù)性思維局限，就難免在政策內(nèi)容設(shè)計和手段選擇過程中，出現(xiàn)與社會、市場主體背離甚至沖突的情況。在惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，這種由于政策主體自身的局限性而導(dǎo)致的問題也不在少數(shù)，有些問題甚至令人啼笑皆非。如河南溫縣在貫徹國家農(nóng)村環(huán)境整治政策過程中，就上演了一場千人下鄉(xiāng)清除村民在自家門前屋后所種農(nóng)作物的“拔苗運(yùn)動”。以改善農(nóng)村環(huán)境、服務(wù)農(nóng)民利益為目標(biāo)的這項(xiàng)政策，在實(shí)施過程中居然演變成赤裸裸損害農(nóng)民利益的運(yùn)動。

三、整合惠農(nóng)政策增進(jìn)政策實(shí)施效益的對策

針對當(dāng)前我國惠農(nóng)政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，要通過完善目標(biāo)體系，調(diào)整優(yōu)化政策實(shí)施結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政策實(shí)施方式，扭轉(zhuǎn)我國惠農(nóng)政策主體過多、資源分散、目標(biāo)不清晰、受益對象過于被動的局面，促進(jìn)惠農(nóng)政策目標(biāo)與國家、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相調(diào)適，實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策各具體項(xiàng)目目標(biāo)與資源的整合，在確保政策實(shí)施效率的同時，提高有限的惠農(nóng)資金、資源的社會效益。

1．構(gòu)建清晰的惠農(nóng)政策目標(biāo)體系與分工結(jié)構(gòu)?；蒉r(nóng)政策調(diào)整的基礎(chǔ)性工作，是構(gòu)建清晰的惠農(nóng)政策目標(biāo)體系，進(jìn)而在這個目標(biāo)體系的指引下，重新設(shè)計惠農(nóng)政策分工結(jié)構(gòu)。

（1）逐漸明確國家惠農(nóng)政策戰(zhàn)略目標(biāo)。國家惠農(nóng)政策的戰(zhàn)略目標(biāo)，或者說總體方向，在中央的戰(zhàn)略視野中是明確的，我國應(yīng)對農(nóng)村各類問題的政策，都是以工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展為背景，以形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局為目標(biāo)的?；蛘哒f，國家整體戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)際上是逐漸縮小直至消除歷史上形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因而，所有惠農(nóng)政策，都應(yīng)該服務(wù)和服從于這一戰(zhàn)略目標(biāo)而不是相反。這就要求，具體制定各單項(xiàng)政策的部門，和各級地方政府在制定本部門、本地方政策時，應(yīng)始終將如何消除城鄉(xiāng)差異放在優(yōu)先位置來考慮，而不是將思路僅僅局限于本部門、本地方視閾下的技術(shù)性、操作性環(huán)節(jié)設(shè)計上。

（2）確定各層級區(qū)域政府農(nóng)村工作總體目標(biāo)。我國地域遼闊，區(qū)域間發(fā)展不均衡問題突出，各地農(nóng)村處于不同的發(fā)展階段，面臨的問題各不相同。因而，在國家整體戰(zhàn)略清晰且一致的情況下，惠農(nóng)政策接下來的步驟，不是各部門急著去制定本部門政策，而是先由各區(qū)域根據(jù)本地方特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，識別本地方農(nóng)村社會發(fā)展面臨的問題，并結(jié)合國家整體戰(zhàn)略，明確本地方農(nóng)村工作總體目標(biāo)與方案。例如對于上海而言，它所面臨的農(nóng)村問題，與貴州、云南等地所面臨的農(nóng)村問題，是完全不同的；在貴州省內(nèi)，貴陽市和黔西南州、烏蒙山片區(qū)面臨的農(nóng)村問題又完全不同。如果不是由這些地方先識別并明確本地農(nóng)村工作的問題和任務(wù)，而是先由上級部委來設(shè)計惠農(nóng)政策，那么部委基于其業(yè)務(wù)局限識別出來的問題、確定的任務(wù)，勢必會與地方真實(shí)的問題、需求脫節(jié)。

（3）基于戰(zhàn)略目標(biāo)和總體目標(biāo)構(gòu)建惠農(nóng)政策目標(biāo)體系。在各層級政府確定本區(qū)域農(nóng)村工作總目標(biāo)和總方案的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行目標(biāo)的細(xì)化，并將這細(xì)化的目標(biāo)具體落實(shí)到政府各個部門，這樣在全國范圍內(nèi)自上而下、自下而上經(jīng)過多輪次往復(fù)，就能夠建立總體目標(biāo)方向明確、具體工作任務(wù)清晰、政策識別的問題與各地方農(nóng)村面臨的真實(shí)問題高度相符的目標(biāo)體系。

（4）依據(jù)目標(biāo)體系重新梳理惠農(nóng)政策權(quán)責(zé)分工。當(dāng)惠農(nóng)政策目標(biāo)體系構(gòu)建完成之后，依據(jù)這個目標(biāo)體系重新分配惠農(nóng)政策權(quán)責(zé)分工體系就有了基礎(chǔ)，而唯有這種基于科學(xué)的目標(biāo)體系所進(jìn)行的分工，才能確保各部門既各司其職，又相互支持、配合。基于這樣的目標(biāo)體系，惠農(nóng)政策的分工由基層政府決定，而不是由高層級政府決定。高層級政府及其部門，在惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，應(yīng)更多承擔(dān)資源輸出、信息支持、監(jiān)管與服務(wù)職責(zé)，而惠農(nóng)政策具體內(nèi)容設(shè)施與各環(huán)節(jié)實(shí)施權(quán)力，應(yīng)該更多交給基層政府。只有建立這樣的目標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計各種具體政策，尋找政策實(shí)施的合適方式與手段，惠農(nóng)政策的實(shí)施才不會出現(xiàn)前面所說的目標(biāo)偏離或者迷失的問題。

2．下移惠農(nóng)政策決策權(quán)力與資源。在目標(biāo)管理理論中，向下級授權(quán)，建立層級間的分工合作關(guān)系而不是命令服從關(guān)系，是其重要原則。從上述關(guān)于惠農(nóng)政策目標(biāo)體系與分工結(jié)構(gòu)的分析中不難看出，惠農(nóng)政策要想得到更好的實(shí)施，應(yīng)該扭轉(zhuǎn)當(dāng)前政策權(quán)力、資源過度集中于高層級政府的格局，而將決策重心下移。要做到這一點(diǎn)，還需要有具體的理念改變與工作思路創(chuàng)新作支撐。

（1）確立惠農(nóng)政策“公共服務(wù)”理念。當(dāng)前惠農(nóng)政策之所以會出現(xiàn)多主體各自為政的格局，其中一個非常關(guān)鍵的原因，是在傳統(tǒng)行政文化影響下，我國政府系統(tǒng)內(nèi)部還遺留著非常濃厚的“行政管理”理念，而缺乏“公共服務(wù)”理念?；谛姓芾砝砟睿總€部門的權(quán)力大小與其管理的事項(xiàng)多寡、掌握的資源多少直接聯(lián)系在一起，而部門的權(quán)力大小又與部門在整個系統(tǒng)中的重要性直接相關(guān)。所以，不少部門在爭創(chuàng)惠農(nóng)政策過程中，真實(shí)意圖并非真的惠農(nóng)，而是對權(quán)力中樞惠農(nóng)理念的響應(yīng)，爭取本部門更多的權(quán)力與資源。公共服務(wù)理念恰恰相反，它思考各類政策設(shè)計時，是以解決實(shí)際問題，獲取公眾服務(wù)滿意度為訴求，而不是以維持或擴(kuò)大部門行政權(quán)力為訴求。因而，要推動惠農(nóng)政策決策權(quán)力下移，首先就要打破傳統(tǒng)行政管理理念，而將所有涉及農(nóng)村的工作，作為政府應(yīng)該向農(nóng)村提供的公共服務(wù)來看待。

（2） 依據(jù)公共物品層次性分配層級決策權(quán)責(zé)與資源?，F(xiàn)代公共服務(wù)理論認(rèn)為，公眾對公共服務(wù)的需求是具有偏好性的，而這種偏好性又使得公共服務(wù)在提供過程中，表現(xiàn)出了層次、結(jié)構(gòu)差異。有一些公共服務(wù)需求，偏好性差異極小，它們的供應(yīng)水平與供應(yīng)均等化狀況，直接關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，直接影響甚至決定個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這些公共服務(wù)被認(rèn)為是基本公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、基本社會保障。而另一些公共服務(wù)需求，偏好差異性較大，它們的滿足與否，并不會直接沖突社會發(fā)展與穩(wěn)定，也不會對個人生存、發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生根本性影響，這類需求被認(rèn)為是具有偏好性的公共服務(wù)需求。發(fā)達(dá)國家不同層級政府在職責(zé)、權(quán)力分工時，一般都基于兩類公共服務(wù)需求來劃分，中央、高層級地方政府主要承擔(dān)基本公共服務(wù)供應(yīng)職責(zé)，低層級、基層地方政府主要承擔(dān)偏好性公共服務(wù)需求的供應(yīng)職責(zé)。我國惠農(nóng)政策也應(yīng)借鑒這種理念，在區(qū)分兩類公共服務(wù)基礎(chǔ)上進(jìn)行層級分工。由于農(nóng)村社會多樣性和區(qū)域發(fā)展差異性，基于這種分工原則，必然要求將主要的職責(zé)、權(quán)力下移，由較低層級政府通過滿足偏好性較強(qiáng)的農(nóng)村公共服務(wù)需求，來彌合農(nóng)村與城市之間、落后區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域之間的差距。

3．轉(zhuǎn)變惠農(nóng)政策決策與實(shí)施方式。為了進(jìn)一步提升惠農(nóng)政策的社會效益，在未來惠農(nóng)政策完善過程中，還要進(jìn)一步突出惠農(nóng)政策作為公共政策的公共性特征，在實(shí)施過程、機(jī)制、手段等方面，都按照公共政策的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（1）建立開放、透明的實(shí)施程序。公共政策既然是應(yīng)對公共問題、服務(wù)公共利益的政策，除非基于國家安全與社會穩(wěn)定的需要，有法律明確規(guī)定可以不公開、透明的政策外，其他政策都應(yīng)該在公開、透明的情況下開展，確保公民在政策實(shí)施的每一個環(huán)節(jié)，都有知情權(quán)，確保公民能夠?qū)φ哌M(jìn)行監(jiān)督。目前，我國惠農(nóng)政策的開放、透明，大多只停留在政策決策之后，也即政策內(nèi)容已經(jīng)設(shè)計完成，政策已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)之后，且開放、透明的內(nèi)容有限。未來要進(jìn)一步在政策醞釀、討論、決策和實(shí)驗(yàn)階段向公民開放，使公民在政策構(gòu)思和設(shè)計階段，就能夠了解、監(jiān)督和參與進(jìn)去，而不是被動地在政策實(shí)施階段接受政策安排。

（2）建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離的政策實(shí)施機(jī)制。在我國不少地方，惠農(nóng)政策實(shí)施主體封閉完成政策過程的做法，不但導(dǎo)致了政策執(zhí)行效率高、社會效益低，政策體系相互沖突的局面，而且也引發(fā)了不少權(quán)力濫用、貪污腐敗問題。究其原因，在政策實(shí)施過程中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有分離，集中由各部門獨(dú)立行使是根源。公共政策理論研究已經(jīng)表明，在政策權(quán)力缺乏必要的分工和制約的情況下，政策主體濫用權(quán)力、權(quán)力尋租的現(xiàn)象就不可避免。因而，未來在完善惠農(nóng)政策實(shí)施的過程中，要逐步建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力分離的機(jī)制。決策主體主要負(fù)責(zé)政策內(nèi)容的設(shè)計和政策資源的分配，執(zhí)行主體主要負(fù)責(zé)政策落實(shí)，監(jiān)督主體主要對政策進(jìn)行評價、追責(zé)與救濟(jì)。特別是要引入社會主體，如非營利組織、獨(dú)立性較強(qiáng)的企業(yè)，以及公民團(tuán)體，參與到政策的監(jiān)督中去。

（3） 大力引導(dǎo)和鼓勵社會主體參與惠農(nóng)政策實(shí)施。應(yīng)引導(dǎo)公眾特別是受惠農(nóng)民參與決策。在公共政策實(shí)施過程中，政策服務(wù)對象居于核心地位，但在我國長期實(shí)踐中，政策對象對政策的影響力卻一直未得到應(yīng)有的重視。具體到惠農(nóng)政策領(lǐng)域，惠農(nóng)政策所惠之“農(nóng)”，在大多數(shù)時候都被排除在政策決策圈外。惠農(nóng)政策既然要惠農(nóng)，又有誰比農(nóng)民自己更了解自己面臨的問題和對公共服務(wù)的需求呢？因而，在未來惠農(nóng)政策決策權(quán)力下移、決策體制改革的過程中，需要不斷突出農(nóng)民參與決策權(quán)，建立農(nóng)民特別是受惠農(nóng)民表達(dá)訴求、提出建議、反映問題的機(jī)制和渠道，賦予他們影響甚至決定政策的權(quán)力。

（4）淡化經(jīng)濟(jì)性直補(bǔ)手段，強(qiáng)化應(yīng)對公共性問題的措施。從近十幾年的惠農(nóng)政策實(shí)踐來看，直接補(bǔ)貼到農(nóng)戶甚至是農(nóng)民個人的惠農(nóng)政策，效果并不理想。這種政策實(shí)施方式，使得相關(guān)政策能夠支配的資源被高度分散，無法集中資源應(yīng)對農(nóng)村具有公共性的重大社會問題；而不少農(nóng)民也因?yàn)槿狈κ袌鲇^念、必要的知識與技能，不能高效利用各種補(bǔ)貼資金。在一些地方，直補(bǔ)資金發(fā)放后，農(nóng)民并不是拿去改善生產(chǎn)條件或提升自身技能，而是將之用于與政策目標(biāo)偏離的其他領(lǐng)域，使補(bǔ)貼目標(biāo)根本無法實(shí)現(xiàn)。調(diào)查顯示，在一些地方，糧食直補(bǔ)資金“取了零用”的比例超過33.3%，而用于“購買農(nóng)資”的比例只有54%。[7]在個別偏遠(yuǎn)農(nóng)村，直補(bǔ)資金發(fā)放后，一些農(nóng)民甚至直接拿去吃喝、賭博，而不是用于改善生產(chǎn)條件。

[1]肖云，吳國舉．惠農(nóng)政策與計劃生育獎扶政策的沖突與對策[J]．甘肅理論學(xué)刊，2009，(3).

[2]謝來位．惠農(nóng)政策執(zhí)行效力提升路徑研究[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報，2010，(6).

[3]林毅夫．有關(guān)當(dāng)前農(nóng)村政策的幾點(diǎn)意見[J]．紅旗文稿,2003，(8)．

[4]王麗敏．財政支農(nóng)資金的低效化成因與對策研究[J]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，（6）．

[5]閻占定，郭彩星，向夏瑩．關(guān)于民族地區(qū)農(nóng)村政策沖突的探討[J]．學(xué)術(shù)論壇，2008，(12).

[6][美]伍德羅·威爾遜．行政學(xué)研究[M]//彭和平，竹立家，譯.國外公共行政理論精選．北京:中共中央黨校出版社，1997.

[7]王永龍，江觀伙，楊全紅．把錢用在刀刃上——關(guān)于國家糧食直補(bǔ)資金使用效率的調(diào)研報告[J]．理論前沿，2009，(7).