美國(guó)全球公域戰(zhàn)略評(píng)析

馬建英

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，隨著全球化的縱深發(fā)展和新興國(guó)家的群體性崛起，世界正在經(jīng)歷一場(chǎng)持久而深入的權(quán)勢(shì)轉(zhuǎn)移。在此背景下，美國(guó)面臨一系列新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)，其中就包括以海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間和極地等為代表的全球公域（global commons，也譯作“全球公地”）出現(xiàn)的新形勢(shì)與新挑戰(zhàn)。本文首先對(duì)“全球公域”的內(nèi)涵進(jìn)行界定，分析其引起美國(guó)戰(zhàn)略關(guān)注的原因，并在此基礎(chǔ)上探究美國(guó)全球公域戰(zhàn)略的實(shí)施及其影響。

一、全球公域新態(tài)勢(shì)

所謂“公域”，是指沒(méi)有任何單一決策體對(duì)其享有排他性權(quán)利的公共資源（如空氣、河流、牧場(chǎng)等）。這意味著此類(lèi)資源“無(wú)人獨(dú)有”或者“全體共有”。①M(fèi)agnus Wijkman，“Managing the Global Commons”，International Organization，Vol．36，No．3，Summer，1982，pp．512－513．“全球公域”這一術(shù)語(yǔ)無(wú)疑是“公域”概念在全球?qū)用娴臄U(kuò)展，它最初來(lái)源于上述公共資源領(lǐng)域，并逐漸演化為一種涵蓋“南極、公海、深海海底礦物、大氣、太空”等領(lǐng)域的集體性標(biāo)簽。②Susan J．Buck，The Global Commons：An Introduction，Washington，DC：Island Press，1998，p．1．目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)“全球公域”概念的界定不盡一致。在聯(lián)合國(guó)框架下，“全球公域”主要指那些國(guó)家管轄范圍之外的自然資產(chǎn)，包括海洋、外層空間和南極洲。③United Nations Statistics Division，“Global Commons Definition”，http：／／unstats．un．org／unsd／environmentgl／gesform．a(chǎn)sp？getitem＝573．（上網(wǎng)時(shí)間：2012年11月25日）美國(guó)國(guó)防部于2010年發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》則認(rèn)為，“全球公域”是指不受單個(gè)國(guó)家控制，同時(shí)又為各國(guó)所依賴(lài)的領(lǐng)域或區(qū)域，它們構(gòu)成了國(guó)際體系的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，主要包括海洋、空域、太空和網(wǎng)絡(luò)空間四大領(lǐng)域。④U．S．Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，F(xiàn)ebruary 2010，p．8．

雖然上述界定各有側(cè)重，但是從中不難推斷出構(gòu)成“全球公域”概念的四大要件：（1）全球性——超越地區(qū)層面，具有全球維度；（2）非排他性——一國(guó)對(duì)它的消費(fèi)或利用不能妨礙其他國(guó)家的同等行為；（3）公共性——不為某個(gè)單一實(shí)體擁有或控制，屬于全人類(lèi)的共同財(cái)產(chǎn)；（4）價(jià)值性——對(duì)掌握了必要技術(shù)能力的國(guó)家和非國(guó)家行為者而言，能夠?yàn)榱苏?、?jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化以及軍事目的而出入其中并加以利用。

近年來(lái)，美國(guó)戰(zhàn)略界和決策層不斷提及全球公域?qū)γ绹?guó)安全和防務(wù)的重要性，并且多次強(qiáng)調(diào)美國(guó)在全球公域中面臨的挑戰(zhàn)。2008年4月，時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨（Robert Gates）在空軍戰(zhàn)爭(zhēng)學(xué)院的一次演講中聲稱(chēng)，“保護(hù)21世紀(jì)的全球公域——特別是空域和網(wǎng)絡(luò)空間——已經(jīng)成為美國(guó)的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)”。①Robert Gates，“Remarks to Air War College”，Montgomery，AL，April 21，2008，http：／／www．defense．gov／speeches／speech．a(chǎn)spx？speechid＝1231．（上網(wǎng)時(shí)間：2012年11月25日）

2010年2月，蓋茨再次指出：“美國(guó)必須做好準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)一系列更為廣泛的挑戰(zhàn)，包括使用先進(jìn)的新技術(shù)來(lái)阻止美國(guó)軍事力量進(jìn)入海洋、空域、太空和網(wǎng)絡(luò)空間等全球公域，以及由非國(guó)家組織造成的威脅——通過(guò)發(fā)展更為狡猾和更具毀滅性的手段來(lái)襲擊美國(guó)和制造恐怖?！雹赨．S．Department of Defense，Office of the Assistant Secretary of Defense（Public Affairs），“DoD News Briefing with Secretary Gates and Adm．Mullen from the Pentagon，”February 1，2010，http：／／www．defense．gov／transcripts／transcript．a(chǎn)spx？transcriptid＝4549．（上網(wǎng)時(shí)間：2012年11月25日）此后，在2012年10月11日召開(kāi)的“工商業(yè)主管與國(guó)家安全事務(wù)”會(huì)議上，新任國(guó)防部長(zhǎng)萊昂· 帕內(nèi)塔（Leon E．Panetta）強(qiáng)調(diào)：“過(guò)去，我們?cè)陉懙?、海洋、空中和太空采取行?dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)后，美國(guó)軍隊(duì)還必須在網(wǎng)絡(luò)空間協(xié)同保衛(wèi)國(guó)家。”③Secretary of Defense Leon E．Panetta，“Defending the Nation from Cyber Attack”，Business Executives for National Security，New York，October 11，2012，http：／／www．bens．org／document．doc？id＝188＆erid＝20257．（上網(wǎng)時(shí)間：2012年11月26日）上述美國(guó)高官的言論表明，全球公域已經(jīng)與美國(guó)的新國(guó)家安全戰(zhàn)略發(fā)生高度關(guān)聯(lián)。

全球公域之所以引起美國(guó)戰(zhàn)略界、政策界的戰(zhàn)略關(guān)注，主要原因在于全球化時(shí)代的國(guó)家安全不再局限于邊界安全，更依賴(lài)對(duì)全球公域通行自由及利用的駕馭能力。在美國(guó)決策層看來(lái)，二戰(zhàn)后美國(guó)一直是全球公域的首要保護(hù)人，而美自由出入全球公域則是國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治秩序的基石。④Abraham M．Denmark and James Mulvenon，Contested Commons：The Future of American Power in Multipolar World，Center for a New American Security，January 2010，p．5．然而，隨著冷戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、新興大國(guó)的強(qiáng)勢(shì)崛起等，一些國(guó)家和非國(guó)家行為體獲得削弱美國(guó)掌控全球公域的能力，對(duì)美國(guó)構(gòu)成前所未有的挑戰(zhàn)。

首先，新型公域的出現(xiàn)增加了美國(guó)維護(hù)和自由進(jìn)出全球公域的難度。例如，除了要應(yīng)對(duì)海洋和太空等傳統(tǒng)的全球公域問(wèn)題外，冷戰(zhàn)后興起的網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)空間的復(fù)合性、無(wú)政府性以及網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的難以探測(cè)性和歸因性無(wú)疑會(huì)使軍事計(jì)劃變得更為復(fù)雜。盡管互聯(lián)網(wǎng)在軍事和民用部門(mén)均得到了廣泛應(yīng)用，但是美國(guó)防務(wù)界“就網(wǎng)絡(luò)空間對(duì)美國(guó)軍事能力和行動(dòng)的全面影響的理解依然有限”⑤Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，p．62．，其維護(hù)網(wǎng)絡(luò)信息安全的技術(shù)水平也有待提升。

其次，非國(guó)家行為體弱化了美國(guó)掌控全球公域的能力。一般而言，國(guó)家行為體主張各國(guó)進(jìn)出全球公域的自由權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到限制，而非國(guó)家行為體受經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)等因素的驅(qū)動(dòng)，更有可能拒絕、阻止或者妨礙國(guó)際社會(huì)對(duì)全球公域的自由出入和使用權(quán)。例如，近年猖獗的索馬里海盜問(wèn)題就對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)際海運(yùn)商務(wù)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。此外，在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，恐怖主義組織（甚至個(gè)人）也可以利用低廉的資源和成本來(lái)中斷或削弱美國(guó)民眾、商業(yè)和政府的上網(wǎng)功能，繼而對(duì)美國(guó)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成負(fù)面影響。

再次，進(jìn)入全球公域的門(mén)檻和成本降低嚴(yán)重削弱了美國(guó)的既有優(yōu)勢(shì)。受益于經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，冷戰(zhàn)后人類(lèi)進(jìn)出全球公域的障礙大為降低，各種類(lèi)型的行為體也已經(jīng)具備介入全球公域的能力。一個(gè)典型的例子是國(guó)際空域——由于較高的資金和技術(shù)限制，在冷戰(zhàn)期間幾近成為美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)的“專(zhuān)屬區(qū)”——目前經(jīng)常成為來(lái)自各國(guó)的數(shù)十個(gè)公司、財(cái)團(tuán)以及企業(yè)家個(gè)人和商業(yè)實(shí)體造訪的對(duì)象。⑥Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，p．62．與此同時(shí)，在個(gè)別高端軍事領(lǐng)域，一些國(guó)家已經(jīng)或正在迅速接近美國(guó)的水準(zhǔn)。雖然從長(zhǎng)時(shí)期以及在全球?qū)用婵?，此?lèi)國(guó)家還不具備挑戰(zhàn)美國(guó)軍事介入全球公域的能力，但是它們對(duì)常規(guī)的、非對(duì)稱(chēng)性的反介入和區(qū)域阻遏能力的大量投入，使得其已經(jīng)在特定的區(qū)域和時(shí)間段內(nèi)具備了挑戰(zhàn)美軍自由活動(dòng)的能力。

最后，新興大國(guó)在全球公域中與美國(guó)形成了競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，憑借自身技術(shù)與話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)及其盟友試圖通過(guò)主導(dǎo)全球公域治理規(guī)則的制定和加強(qiáng)軍備來(lái)繼續(xù)維持其主導(dǎo)權(quán)，在全球公域戰(zhàn)略資源的分配上堅(jiān)持“先到先得”原則。而中國(guó)、俄羅斯、印度等新興國(guó)家，隨著國(guó)力的增強(qiáng)，希望在全球公域治理事務(wù)上擁有更大的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。①?gòu)堒骸啊蚬亍踩卫砼c中國(guó)的選擇”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2012年，第5期，第25－26頁(yè)。因此，新興國(guó)家不會(huì)默認(rèn)美國(guó)在全球公域中長(zhǎng)期扮演“保護(hù)者”的角色，它們將會(huì)在全球公域治理格局中謀求與其日益增長(zhǎng)的國(guó)力相適應(yīng)的地位，以滿(mǎn)足不斷變化的國(guó)家利益需求。②Michele Flournoy and Shawn Brimley，“The Contested Commons”，Proceedings Magazine，Vol．135／7／1，277，July 2009，p．3．此外，為了提高進(jìn)入全球公域的能力，新興國(guó)家正在利用其新近積累的財(cái)富進(jìn)行軍事現(xiàn)代化建設(shè)，這不僅意味著“全球公域開(kāi)發(fā)俱樂(lè)部”的進(jìn)一步擴(kuò)容，還預(yù)示著美國(guó)在全球公域戰(zhàn)略資源分配上所奉行的“先到先得”原則將無(wú)法持續(xù)。

二、美國(guó)全球公域戰(zhàn)略的目標(biāo)與手段

近年來(lái)，美國(guó)學(xué)界和智庫(kù)紛紛發(fā)表相關(guān)研究成果和報(bào)告，為美國(guó)繼續(xù)保持在全球公域中的優(yōu)勢(shì)地位出謀劃策。美國(guó)防部戰(zhàn)略分析家肖恩·布雷姆利（Shawn Brimley）認(rèn)為，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，美國(guó)不僅需要重申其領(lǐng)導(dǎo)地位，調(diào)整國(guó)家安全戰(zhàn)略，還需要恢復(fù)和提升自身在全球公域治理中的安全與外交伙伴關(guān)系角色。③Shawn Brimley，“Promoting Security in Common Domains”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．119－132．美國(guó)新安全研究中心（CNAS）的亞伯拉罕·登馬克（Abraham M．Denmark）和詹姆斯·馬爾維農(nóng)（James Mulvenon）強(qiáng)調(diào)，要通過(guò)構(gòu)建新的全球公域治理機(jī)制、加強(qiáng)與關(guān)鍵行為體的接觸和協(xié)調(diào)、重塑美國(guó)的硬實(shí)力等戰(zhàn)略來(lái)確保全球公域的開(kāi)放性和穩(wěn)定性。④Abraham M．Denmark ＆James Mulvenon eds．，Contested Commons：The Future of American Power in a Multipolar World，Center for a New American Security，January 2010；Abraham M．Denmark，“Managing the Global Commons”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．165－182．美海軍上校斯科特·賈斯珀（Scott Jasper）在其主編的《確保全球公域中的自由》一書(shū)中指出，冷戰(zhàn)后國(guó)際安全環(huán)境發(fā)生了深刻變化，全球公域治理趨于復(fù)雜，這對(duì)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)能力提出了更高的要求，美國(guó)應(yīng)當(dāng)開(kāi)發(fā)更為先進(jìn)的技術(shù)、整合訓(xùn)練系統(tǒng)以及借助于國(guó)際合作和國(guó)際協(xié)調(diào)來(lái)確保全球安全。⑤Scott Jasper ed．，Securing Freedom in the Global Commons，Stanford University Press，March 2010．美國(guó)國(guó)防大學(xué)研究人員馬克·芮登（Mark E．Redden）和米歇爾·休斯（Michael P．Hughes）呼吁美國(guó)加快防務(wù)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，將軍事行動(dòng)從傳統(tǒng)的“公域內(nèi)”（intra－domain）范式升級(jí)為“公域間”（interdomain）范式。⑥Mark E．Redden ＆ Michael P．Hughes，“Global Commons and Domain Interrelationships：Time for a New Conceptual Framework？”Strategic Forum，No．259，Institute for National Strategic Studies，National Defense University，October 2010；Mark E．Redden＆ Michael P．Hughes，“Defense Planning Paradigms and the Global Commons”，Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，pp．61－66．戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心的安德魯·克雷皮諾維奇（Andrew F．Krepinevich）則呼吁，面對(duì)財(cái)政困難，五角大樓應(yīng)當(dāng)調(diào)整美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)，將關(guān)注點(diǎn)從擊退傳統(tǒng)的跨界侵略和追求政權(quán)更迭，轉(zhuǎn)向確保對(duì)關(guān)鍵地區(qū)和全球公域的進(jìn)入權(quán)。⑦Andrew F．Krepinevich，“Strategy in a Time of Austerity：Why the Pentagon Should Focus on Assuring Access”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol．91，Issue 6，November／December 2012，pp．58－69．

與此同時(shí)，在2011年度的《美國(guó)國(guó)家軍事戰(zhàn)略報(bào)告》中，奧巴馬政府將確保美軍在全球公域的自由進(jìn)出和行動(dòng)作為“國(guó)家安全的核心要素”和“美軍的永久使命”。⑧U．S．Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America：Redefining America’s Military Leadership，F(xiàn)ebruary 8，2011，p．9．2012年1月五角大樓發(fā)布的名為《維持美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位：21世紀(jì)國(guó)防的優(yōu)先任務(wù)》的新軍事戰(zhàn)略，繼續(xù)將維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和太空安全列為美軍的重要任務(wù)之一。⑨U．S．Department of Defense，Sustaining US Global Leadership：Priorities for 21st Century Defense，January 2012．這些文件無(wú)疑為美國(guó)維護(hù)全球公域的安全指明了方向。

綜而觀之，確保美國(guó)的霸權(quán)地位、防止在全球公域中出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)者是美國(guó)全球公域戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。正如麻省理工學(xué)院教授巴里·珀森（Barry Posen）所言，“控制全球公域構(gòu)成了美國(guó)霸權(quán)的軍事基礎(chǔ)”、“控制公域是美國(guó)全球權(quán)力位置的關(guān)鍵支持力量，它允許美國(guó)更加充分地利用其他權(quán)力資源，包括自己和盟友的經(jīng)濟(jì)與軍事資源”。⑩Barry Posen，“Command of the Commons：The Military Foundation of U．S．Hegemony”，International Security，Vol．28，No．1，Summer 2003，pp．5－46．

美國(guó)全球公域戰(zhàn)略的實(shí)施手段主要包括以下幾方面。第一，加快軍事轉(zhuǎn)型步伐，提升硬實(shí)力。冷戰(zhàn)后時(shí)代的全球公域日益呈現(xiàn)出“復(fù)合化”趨勢(shì)，亦即海洋、極地、空域、外太空和網(wǎng)絡(luò)空間等“分支公域”逐漸融合和交叉，形成一種“你中有我、我中有你”的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這意味著維持一種公域的自由和開(kāi)放，必須借助于其他公域的相關(guān)技術(shù)和條件。例如，海洋資源的開(kāi)發(fā)和海洋安全的保障不能脫離太空衛(wèi)星遙感和偵察技術(shù)，而大量的海洋調(diào)研數(shù)據(jù)處理亦需要“超級(jí)電腦”幫助。與此相應(yīng)，極地資源的探查及其治理也無(wú)法脫離現(xiàn)代海洋科技、太空和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用等條件。因此，傳統(tǒng)的以各個(gè)“支公域”為邊界的單維度安全治理模式在新形勢(shì)下已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家的需要。“考慮到國(guó)際空域、外太空和網(wǎng)絡(luò)空間等公域之間逐漸變得相互依存，失去在其中任何一個(gè)公域的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，都有可能導(dǎo)致對(duì)所有公域的喪失……沒(méi)有在上述公域中的優(yōu)勢(shì)，更將無(wú)法贏得未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利?！雹貵eneral T．Michael Moseley，USAF，“The Nation’s Guardians：America’s 21st Century Air Force”，Chief of Staff of the Air Force White Paper，Washington，DC，December 29，2007．為此，以全球公域理念為指導(dǎo)，美國(guó)已開(kāi)始著手削減軍事開(kāi)支，以緩解嚴(yán)重的財(cái)政赤字問(wèn)題，并將國(guó)防重點(diǎn)投向海洋、空域和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)領(lǐng)域。同時(shí)，加快軍事轉(zhuǎn)型步伐，倡導(dǎo)“空海一體戰(zhàn)”（air－sea battle）概念，強(qiáng)調(diào)綜合利用空中、海上、陸上和網(wǎng)絡(luò)空間威懾力量來(lái)應(yīng)對(duì)潛在敵對(duì)國(guó)家的“非對(duì)稱(chēng)性”和“反介入”軍事威脅，削弱其區(qū)域阻遏能力。

第二，倡議新型全球公域治理機(jī)制，提升軟實(shí)力。全球公域治理機(jī)制主要是指圍繞公海航行和海上劃界、空間通行、太空開(kāi)發(fā)和利用、極地資源和歸屬、公域環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題達(dá)成的國(guó)際公約、規(guī)范以及相關(guān)的國(guó)際法文件和框架。目前，全球公域治理機(jī)制建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，但是在諸多領(lǐng)域依然存在不足之處。美國(guó)則利用相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)際法空白或灰色地帶，積極倡議全球公域治理新理念和新機(jī)制。例如，在國(guó)際海洋領(lǐng)域，1994年生效的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中規(guī)定，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國(guó)家享有“航行和飛越自由”。然而，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)和?？諅刹旎顒?dòng)是否適用于該規(guī)定，在各國(guó)引起了巨大爭(zhēng)議。②薛桂芳編著：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉與國(guó)家實(shí)踐》，海洋出版社，2011年，第27－28頁(yè)。對(duì)此，美國(guó)在未加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的背景下，積極宣揚(yáng)海上“公域開(kāi)放”原則，謀求美軍在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自由航行權(quán)。在外太空領(lǐng)域，當(dāng)前國(guó)際太空機(jī)制面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)是太空軍事化、武器化趨勢(shì)日益加劇。就美國(guó)而言，在加大太空開(kāi)發(fā)投資力度的同時(shí)，奧巴馬政府還希望達(dá)成全面禁止太空武器的國(guó)際條約，設(shè)立一種“全球合作機(jī)制”，以避免發(fā)生一國(guó)衛(wèi)星“有害逼近”其他國(guó)家太空飛行器的現(xiàn)象，從而最大限度保持美國(guó)的太空優(yōu)勢(shì)。③程群：“淺析奧巴馬政府太空政策的調(diào)整”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2010年，第6期，第33－37頁(yè)；夏立平：“奧巴馬政府的太空戰(zhàn)略及其影響”，《國(guó)際問(wèn)題研究》，2012年，第1期，第59－71頁(yè)。此外，在國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，為了促進(jìn)一個(gè)安全和開(kāi)放的國(guó)際“網(wǎng)絡(luò)公域”的成型，2011年5月奧巴馬政府發(fā)表了《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略》文件，概括了白宮對(duì)互聯(lián)網(wǎng)安全建設(shè)的目標(biāo)和戰(zhàn)略，并呼吁各國(guó)合作以建立更高標(biāo)準(zhǔn)的全球虛擬空間安全標(biāo)準(zhǔn)。④Ellen Nakashima，“Obama Administration Outlines International Strategy for Cyberspace”，The Washington Post，May 17，2011．通過(guò)在全球公域的建章立制，美國(guó)不僅可以維護(hù)自身利益，還能夠提升話(huà)語(yǔ)軟實(shí)力。

第三，強(qiáng)化同盟關(guān)系，重塑?chē)?guó)際領(lǐng)導(dǎo)力。在美國(guó)決策層看來(lái)，冷戰(zhàn)后全球公域出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)已經(jīng)超出了美國(guó)的能力范圍，維護(hù)全球公域的開(kāi)放性和自由性需要美國(guó)及其盟國(guó)之間的持續(xù)性合作，尤其是讓后者分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和成本。因此，加緊調(diào)整和強(qiáng)化其全球同盟體系，成為美國(guó)重塑?chē)?guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的重要途徑。具體來(lái)看，在跨大西洋關(guān)系上，美國(guó)試圖利用北約成員國(guó)對(duì)全球公域的敏感性和依賴(lài)性，賦予北約以“提高全球公域穩(wěn)定性和確保全球公域通暢性”為目標(biāo)的新使命。⑤Maj．Gen．Mark Barrett，Dick Bedford，Elizabeth Skinner，Eva Vergles，Assured Access to the Global Commons，Supreme Allied Command Transformation，North Atlantic Treaty Organization，Norfolk，Virgina USA，April 2011．在打擊海盜、網(wǎng)絡(luò)安全、太空環(huán)境治理等領(lǐng)域，努力拓展北約的“新功能”。⑥Michael Horowitz，“A Common Future？NATO and the Protection of the Commons”，Transatlantic Paper Series，No．3，October 2010，pp．1－18．在亞太地區(qū)，美國(guó)試圖采取“再平衡”（rebalance）戰(zhàn)略，通過(guò)強(qiáng)化與亞太盟國(guó)以及相關(guān)伙伴國(guó)家的關(guān)系，將美國(guó)的亞太戰(zhàn)略布局?jǐn)U展至全球公域領(lǐng)域。例如，在2012年4月30日發(fā)表的題為《面向未來(lái)的共同藍(lán)圖》的美日聯(lián)合聲明中，美國(guó)鼓動(dòng)日本發(fā)揮自身在海上安全方面的優(yōu)勢(shì)，公開(kāi)表示“雙方將攜手致力于保護(hù)和發(fā)展在海洋、太空、電子空間等關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)明確責(zé)任和遵守規(guī)則的共同空間”，并強(qiáng)調(diào)“美日同盟應(yīng)該對(duì)國(guó)際公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)做出貢獻(xiàn)”。①The White House，United States－Japan Joint Statement：A Shared Vision for the Future，April 30，2012．此外，美國(guó)還加緊幫助菲律賓、越南、印尼等地區(qū)國(guó)家提升海岸偵察、警戒和應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件的能力，以加強(qiáng)對(duì)此類(lèi)國(guó)家的影響力。上述努力無(wú)疑為實(shí)現(xiàn)美國(guó)軍事力量在全球范圍內(nèi)“持續(xù)、多樣性的存在以及行動(dòng)自由”創(chuàng)造了條件。

第四，與中國(guó)、印度、俄羅斯等新興大國(guó)接觸，加強(qiáng)區(qū)域整合力。除了加強(qiáng)與傳統(tǒng)盟友之間的關(guān)系之外，美國(guó)也認(rèn)識(shí)到在全球公域治理中協(xié)調(diào)與其他行為體，尤其是關(guān)鍵大國(guó)關(guān)系的重要性?！叭绻軌蛘f(shuō)服新興大國(guó)加入到促進(jìn)全球公域開(kāi)放和穩(wěn)定的行動(dòng)中來(lái)，那么國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序?qū)?huì)得以穩(wěn)固。”②Abraham M．Denmark，“Managing the Global Commons”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，2010，pp．179．顯而易見(jiàn)，努力促成與區(qū)域新興大國(guó)建立起伙伴關(guān)系，而不是彼此滑落為敵人或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，不僅可以培育共同的安全利益，并集體維護(hù)之，還可以促使新興國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到該國(guó)的合法性關(guān)切得到了美國(guó)的尊重。如此一來(lái)，各國(guó)就可以協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)全球公域安全威脅，而不是在各自區(qū)域予以被動(dòng)的回應(yīng)。③Gary Hart，“After Bin Laden：Security Strategy and the Global Commons”，Survival，Vol．53，No．4，2011，p．23．更為重要的是，在新興國(guó)家群體性崛起，而美國(guó)國(guó)力相對(duì)衰減的背景下，離開(kāi)中國(guó)、印度、俄羅斯等關(guān)鍵大國(guó)的支持，創(chuàng)建任何一種有效的全球公域治理機(jī)制都將是難以想象的。例如，在應(yīng)對(duì)太空垃圾問(wèn)題上，美國(guó)必然需要與俄羅斯和中國(guó)等太空大國(guó)進(jìn)行合作；而打擊索馬里海盜的行動(dòng)也表明，美國(guó)僅憑一己之力無(wú)法有效應(yīng)對(duì)國(guó)家和非國(guó)家行為體對(duì)全球公域的安全威脅。此外，通過(guò)與潛在的敵對(duì)國(guó)家在全球公域問(wèn)題上的交流，向其解釋美國(guó)的目的和行為方式，既可以增進(jìn)彼此的理解，減少雙方誤判的幾率，還可以防止挑戰(zhàn)國(guó)家的出現(xiàn)，并鼓勵(lì)彼此以友善的方式行事。

三、美國(guó)全球公域戰(zhàn)略的影響

作為一個(gè)新近流行的政策術(shù)語(yǔ)，全球公域無(wú)疑會(huì)在美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的總體布局中居于關(guān)鍵地位。事實(shí)上，美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的核心，就是在陸、海、空、天、電、網(wǎng)的六維空間中取得絕對(duì)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，以維護(hù)美國(guó)的“行動(dòng)自由”。目前，隨著美國(guó)在國(guó)際海洋、外太空、網(wǎng)絡(luò)空間等全球公域中投入力度的加大和介入程度的提升，其在全球和地區(qū)兩個(gè)層面的影響會(huì)日漸顯現(xiàn)。

從全球?qū)用婵?，美?guó)在全球公域戰(zhàn)略活動(dòng)的加強(qiáng)必然會(huì)加劇國(guó)際社會(huì)對(duì)全球公域的爭(zhēng)奪趨勢(shì)。全球公域之所以對(duì)各國(guó)至關(guān)重要，一個(gè)關(guān)鍵原因就在于全球化背景下，全球的安全和繁榮有賴(lài)于商品在空中和海上的自由流動(dòng)，也有賴(lài)于信息通過(guò)海底和空間的自由傳遞。特別是在世界能源供應(yīng)日漸緊張的形勢(shì)下，蘊(yùn)藏于國(guó)際海底、極地等公域的戰(zhàn)略資源以及相關(guān)戰(zhàn)略運(yùn)輸通道對(duì)各國(guó)的生存和發(fā)展尤為重要。正是基于對(duì)此類(lèi)資源和戰(zhàn)略要地的掌控，冷戰(zhàn)后各主要大國(guó)競(jìng)相投入軍事資源，掀起了爭(zhēng)奪全球公域的熱潮。

雖然全球公域具有公共性和非排他性，但是由于各國(guó)進(jìn)入其中的能力差異巨大，它們對(duì)全球公域的實(shí)際利用也就存在差距。憑借其超強(qiáng)的國(guó)力，美國(guó)在新一波全球公域競(jìng)爭(zhēng)中可謂信心十足。實(shí)際上，無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)背景還是從學(xué)理來(lái)看，美國(guó)都是這輪全球公域爭(zhēng)奪戰(zhàn)的最大推手和排頭兵。美國(guó)在全球公域中的戰(zhàn)略布局和先期行動(dòng)，無(wú)疑會(huì)刺激其他國(guó)家競(jìng)相加入到全球公域的爭(zhēng)奪戰(zhàn)當(dāng)中。例如，在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域，美國(guó)聲稱(chēng)要像擁有核優(yōu)勢(shì)那樣擁有對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的控制，奧巴馬政府也把擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)空間優(yōu)勢(shì)作為鞏固美國(guó)“全球領(lǐng)導(dǎo)地位”的重要舉措。在美國(guó)的帶動(dòng)和刺激下，俄、英、法、印、日、德、韓等國(guó)紛紛跟進(jìn)，將網(wǎng)絡(luò)空間安全提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，全面推進(jìn)相關(guān)制度創(chuàng)設(shè)、力量創(chuàng)建和技術(shù)創(chuàng)新，試圖在塑造全球網(wǎng)絡(luò)空間新格局進(jìn)程中搶占有利位置。④陳舟、鄧紅洲：“網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際戰(zhàn)略博弈日趨激烈”，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2012年7月30日，第7版。顯而易見(jiàn)，各國(guó)競(jìng)逐的結(jié)果是，全球公域問(wèn)題日益變得復(fù)雜化和軍事化。

就地區(qū)層面而言，美國(guó)有可能以實(shí)施全球公域治理為名，行干涉他國(guó)內(nèi)政之實(shí)。眾所周知，自現(xiàn)代意義上的民族國(guó)家形成以來(lái)，尊重國(guó)家主權(quán)和不干涉內(nèi)政原則就成為維護(hù)國(guó)家間關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵基石。然而，美國(guó)宣揚(yáng)的全球公域理念強(qiáng)調(diào)超越傳統(tǒng)陸地、領(lǐng)海、領(lǐng)空范疇，反對(duì)排他性主權(quán)，這將對(duì)以傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)為核心的國(guó)際法體系造成沖擊。此外，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及人類(lèi)的現(xiàn)實(shí)需求提升了國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋、國(guó)際空域、外層空間及網(wǎng)絡(luò)空間（技術(shù)）等“支公域”進(jìn)行綜合利用和開(kāi)發(fā)的能力，使得全球公域之間的傳統(tǒng)邊界變得日漸模糊，呈現(xiàn)出復(fù)合化趨勢(shì)。①Shawn Brimley，“Promoting Security in Common Domains”，The Washington Quarterly，Vol．33，No．3，July 2010，p．122；Mark E．Redden and Michael P．Hughes，“Defense planning paradigms and the global commons，”Joint Force Quarterly，Issue 60，No．1，January 2011，pp．63－64．尤其是在現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，一國(guó)在單個(gè)公域的軍事行動(dòng)效果往往取決于其在各“支公域”之間的相互協(xié)調(diào)關(guān)系。在此背景下，美國(guó)的決策者和理論家普遍認(rèn)為，既然全球公域問(wèn)題超越了民族國(guó)家范疇，并呈現(xiàn)出復(fù)合化趨勢(shì)，那么對(duì)全球公域的有效治理也就必須擯棄傳統(tǒng)的主權(quán)和邊界思維，超越不干涉國(guó)家內(nèi)政的限制。由此可見(jiàn)，全球公域問(wèn)題的凸顯，客觀上提供了必要時(shí)干涉內(nèi)政以實(shí)施全球治理的要求，但也有可能成為大國(guó)打著人類(lèi)共同關(guān)切旗號(hào)對(duì)他國(guó)內(nèi)政進(jìn)行干涉的借口。②參見(jiàn)王義桅：“全球公域與美國(guó)巧霸權(quán)”，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2012年，第2期，第51頁(yè)。因此，以維護(hù)全球公域的自由和開(kāi)放為由，未來(lái)美國(guó)會(huì)繼續(xù)積極介入相關(guān)的公域爭(zhēng)端（如地區(qū)海洋爭(zhēng)端、北極主權(quán)之爭(zhēng)等），干涉區(qū)域事務(wù)和他國(guó)內(nèi)政，這顯然不利于地區(qū)的和諧與穩(wěn)定。

美國(guó)的全球公域戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)也有重大戰(zhàn)略影響。一方面，面對(duì)全球公域的變遷及其新挑戰(zhàn)，中美兩國(guó)在全球公域治理中存在著廣泛的合作空間。如同大多數(shù)國(guó)家一樣，中美兩國(guó)均對(duì)全球公域存在著高度的敏感性和依賴(lài)性，這為雙方合作應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)提供了可能。特別是在全球公域治理尚處于起步階段的背景下，兩國(guó)完全可以通過(guò)官方、民間和學(xué)界等渠道，在創(chuàng)設(shè)全球公域的治理規(guī)范與機(jī)制、維護(hù)其穩(wěn)定性和開(kāi)放性、確保其被合理開(kāi)發(fā)與利用、推動(dòng)相關(guān)治理技術(shù)的交流與轉(zhuǎn)讓等方面展開(kāi)實(shí)質(zhì)性對(duì)話(huà)與合作，共同為全球公域的“良治”做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。從具體的“支公域”來(lái)看，在海洋領(lǐng)域，兩國(guó)可以建立海上安全合作機(jī)制，進(jìn)行海上聯(lián)合搜救，共同打擊國(guó)際海盜、海上恐怖主義、海上走私販毒等海洋空間的非傳統(tǒng)安全威脅。在太空治理問(wèn)題上，雙方既可以在太空商業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行合作，還可以就禁止部署太空武器進(jìn)行談判；既可以在較低層次的太空活動(dòng)領(lǐng)域——太空碎片緩解、碰撞和爆炸規(guī)避等方面進(jìn)行協(xié)作，還可以協(xié)商發(fā)展更安全的太空交通規(guī)則，共同參加多邊太空合作。③何奇松：“中美太空合作的現(xiàn)狀與前景”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2009年，第3期，第35頁(yè)。在網(wǎng)絡(luò)安全治理方面，兩國(guó)可以在建立網(wǎng)絡(luò)安全磋商機(jī)制、制定信息空間的行為規(guī)范、共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、保障安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等方面加強(qiáng)溝通與協(xié)作。

另一方面，雖然中美兩國(guó)均為建立起一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)性伙伴關(guān)系而進(jìn)行著廣泛的相互交流，雙方在應(yīng)對(duì)全球公域的挑戰(zhàn)上也存在著諸多共同利益，但是，“戰(zhàn)略互疑”（strategic distrust）——雙方在長(zhǎng)遠(yuǎn)意圖方面互不信任——始終是困擾兩國(guó)關(guān)系健康發(fā)展的關(guān)鍵。④Kenneth Lieberthal，Wang Jisi，“Addressing U．S．－China Strategic Distrust”，John L．Thornton China Center Monograph Series，Number 4，March 2012．受此影響，美國(guó)在全球公域戰(zhàn)略中將中國(guó)列為重要的防范對(duì)象。

在最近幾年的重要國(guó)家軍事安全和防務(wù)文件中，美國(guó)均不同程度地指責(zé)中國(guó)在太空、網(wǎng)絡(luò)和海洋戰(zhàn)略上意圖不明，聲稱(chēng)中國(guó)的“反介入和區(qū)域拒止”戰(zhàn)略具有威脅性。⑤U．S．Department of Defense，Quadrennial Defense Review Report，F(xiàn)ebruary 2010；United States Joint Forces Command，The Joint Operating Environment，F(xiàn)ebruary 18，2010；White House，National Security Strategy，May 2010；Joint Chiefs of Staff，The National Military Strategy of the United States of America：Redefining America’s Military Leadership，F(xiàn)ebruary 8，2011；U．S．Department of Defense，Sustaining US Global Leadership：Priorities for 21st Century Defense，January 3，2012．考慮到美國(guó)的全球公域理念帶有明顯的霸權(quán)護(hù)持目的和進(jìn)攻性色彩，其在全球公域問(wèn)題上的戰(zhàn)略布局將不可避免地會(huì)在如下兩個(gè)方面對(duì)中國(guó)造成消極影響。

其一，美國(guó)以捍衛(wèi)“海洋公域”為由，介入中國(guó)與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端。隨著2011年奧巴馬政府高調(diào)宣示“重返亞太”，美國(guó)的外交戰(zhàn)略重心開(kāi)始向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移。其中，以全球公域理論為指導(dǎo)，介入中國(guó)與周邊國(guó)家的海洋爭(zhēng)端成為美國(guó)亞太戰(zhàn)略鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)。①王義桅：“美國(guó)重返亞洲的理論基礎(chǔ)：以全球公域論為例”，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年，第4期，第66－72頁(yè)。在南海問(wèn)題上，美國(guó)已經(jīng)表現(xiàn)出偏袒中國(guó)周邊主權(quán)聲索國(guó)的傾向，試圖將南海海域“公?；?，以納入其全球公域戰(zhàn)略范疇。在釣魚(yú)島爭(zhēng)端上，美國(guó)表面上雖然“不持立場(chǎng)”，但實(shí)質(zhì)上采取了一種模糊性政策。②廉德瑰：“簡(jiǎn)析美國(guó)釣魚(yú)島政策的模糊性”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2012年，第10期，第49－54頁(yè)。2013年新年伊始由奧巴馬簽署、2012年12月20、21日分別由美國(guó)眾議院和參議院通過(guò)的《2013財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》第一次加入了釣魚(yú)島防衛(wèi)適用于《日美安保條約》第五項(xiàng)的內(nèi)容，并明確寫(xiě)入“（美國(guó)）不會(huì)接受第三國(guó)單方面行動(dòng)”的詞句。③National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2013，http：／／docs．house．gov／billsthisweek／20121217／CRPT－112HRPT－705．pdf．（上網(wǎng)時(shí)間：2013年2月18日）毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)的介入，將會(huì)使中國(guó)周邊海洋爭(zhēng)端變得極端復(fù)雜和難解。

其二，制造“中國(guó)全球公域威脅論”，延緩中國(guó)崛起的步伐。由于國(guó)力的增強(qiáng)以及國(guó)家發(fā)展的需求，中國(guó)積極參與全球公域治理并適時(shí)拓展自身利益，本是一種理所當(dāng)然的行為。然而，對(duì)于中國(guó)的正當(dāng)行為，美國(guó)并沒(méi)有給予充分的理解和尊重。在其《2012年中國(guó)軍事與安全發(fā)展報(bào)告》中，美國(guó)質(zhì)疑中國(guó)的軍費(fèi)預(yù)算，指責(zé)中國(guó)的軍事現(xiàn)代化不透明，還將中國(guó)列為發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)攻擊的重要實(shí)施者。對(duì)于中國(guó)近年快速發(fā)展的海、空力量和太空開(kāi)發(fā)計(jì)劃，美國(guó)也表達(dá)了莫名的擔(dān)憂(yōu)。④Office of the Secretary of Defense，Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2012，May 2012．可以預(yù)判，未來(lái)隨著中國(guó)參與全球公域治理頻度和深度的提升，各種版本的“中國(guó)公域威脅論”還會(huì)持續(xù)發(fā)酵?！?/p>