全球公域秩序的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

鄭英琴

我認為，全球公域本身就是一種秩序，它可以包括哪些領域，這個界定是很重要的。這是全球公域本身的一個特征，概括起來可能主要有兩點：一是所有權的公共性，它是屬于全人類的，不屬于任何單一的行為體。一是使用權的開放性，全人類任何行為體都有使用權。但是這種開放性并不是百分之百的，有些是有門檻要求的。比如極地和太空，對于科技水平的要求很高。還有，就是這種使用權并不是完全非排他性的，有些方面一旦被使用，就是被占有了。比如一些國家在南極的某些科研要點地段建立了科考站，其它國家就無法在這個地方再建。衛(wèi)星軌道的占用也是這樣。所以從全球公域本身的特點來講，它本身就包含著某種矛盾。因此，與它有關的一些秩序，可以從兩個層面來理解。從宏觀層面來講，如果全球公域被界定為全球共同遺產，就表明它應有某種超越國家主權的治理原則，應由全人類來共同利用，實現(xiàn)全人類的利益。但在實際操作中我們看到，公域中存在著一種“體系中的體系”，就是存在著主權國家權力的競爭，還有全球商業(yè)性的存在。這一方面是由于在全球公域最主要的行為體是主權國家，另一方面，全球公域的治理很多是指向傳統(tǒng)的安全領域，例如外層空間和海上通道的主權管轄等等。

所以，這里就包含著一些矛盾。比如全人類的公共利益，以及單個國家或某些國家的國家利益之間有一些沖突。如何維護全人類的公共利益？在人類公共利益這個道義下面，國家能不能最大化自己的國家利益？我覺得在全球公域應該對主權國家做出一些限制。又如，全球公域的很多領域只是面向主權國家，或者說其主要行為體是主權國家。比如《南極條約》只面向主權國家開放，但是很多非國家行為體，包括企業(yè)、個人和國際組織，都能參與公域事務。這樣，權力的分散加上隨著科技的發(fā)展使參與門檻降低，更多行為體參與公域事務，帶來的就是治理議題的多元化。這就把原來聚焦于傳統(tǒng)安全的領域擴展到非安全領域。但是現(xiàn)在似乎又出現(xiàn)一種回歸的趨勢，即從戰(zhàn)略層面關注公域問題。這可能相當程度上是因為美國主導的導向性問題，所以，我們是要順著這種導向，還是應該更多地保持公域的公共性？再如，全球公域更多是開放性的，但是例如海洋通道卻需要安全穩(wěn)定性，這需要保持某種平衡。這個平衡應該是來自哪里？這個秩序的基礎是什么？

全球公域面臨哪些挑戰(zhàn)？人們都注意到全球公域的軍事化或者安全問題化的趨勢。軍事或安全問題色彩加重，或是保持原來在全球治理層面的公眾性色彩，哪種狀況更有利于我們的應對？全球公域的邊界在哪里？例如，美國以普遍價值名義進行半公域化的部署，把一些原來不屬于公域的領域比如南海問題列為公域。是否存在這樣一種趨勢，即一些比較有能力的國家以全球公域為名，對某些原來屬于主權領域的一些領地進行侵蝕？

大家都看到，規(guī)則制定權的爭奪是全球公域權爭奪的核心議題。在這些問題上現(xiàn)在面臨著一些滯后性或者一些挑戰(zhàn)，比如以當時的科技發(fā)展水平，根據(jù)當時情況制定的條款，很多已經不適合現(xiàn)在的狀況。還有條款模糊性的問題，例如《聯(lián)合國海洋法公約》一些條款可以有各種解讀，這樣就產生一個問題：解釋權在誰手里？有解釋權就有話語權。還有條約的約束力問題。很多條約都是以軟法的形式出現(xiàn)的，那就涉及國際法律和國內法律的銜接，或是孰先孰后。還有公域的界限問題、各類公域的交錯重疊問題。應該用一種整體性的概念來看待它們，有一個整體思維。當然，每一個區(qū)域、領域的特點不一樣，但是我們制定我國全球公域戰(zhàn)略要從整體的部署上來做。在全球公域問題上，我們的戰(zhàn)略支點在哪里？有什么戰(zhàn)略抓手？比如在南極方面，印度可能在科研方面的發(fā)展比較突出，以科研為一個平臺或者一個主要抓手。還有我們的戰(zhàn)略實施要學會借力，但是要借什么力、側重于哪些國家，能從哪里得到借鑒，這些都需要思考。