大學(xué)章程建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)

不久前，教育部高校章程核準(zhǔn)委員會對中國人民大學(xué)、東南大學(xué)等6所高校的章程進(jìn)行了評議，并面向社會公開征求意見。這是自去年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》施行后首批提交教育部核準(zhǔn)的章程，反映了我國大學(xué)章程制定工作開始起步。但公示后，也有很多人認(rèn)為其內(nèi)容空泛，引起了一些非議。大學(xué)章程究竟該采用怎樣的形式、如何制定？我國大學(xué)章程未來的建設(shè)之路究竟該怎么走？

【各方觀點】

大學(xué)章程制定情況不容樂觀

陳立鵬 中國人民大學(xué)教育管理與政策研究室主任

完善的制定程序是保證良好的內(nèi)容得以正確落實的重要基礎(chǔ)。但目前我國大學(xué)章程制定程序在法律條文中還沒有給出明確說明，在制定實踐中也尚未達(dá)成共識，從而極大影響了章程工作開展的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。我們在實地調(diào)查中談到制定章程，一位學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)說：“我估計，要應(yīng)付的話幾天就能把章程制定出來?！闭鲁痰闹贫☉?yīng)該是一所大學(xué)全體成員充分參與、充分磋商、充分醞釀和充分宣傳的過程，沒有一年半載是無法完成的，更不用說幾天時間就能制定出來。章程制定出來后，要有與之相適應(yīng)的法治精神來保障它的實施。章程建設(shè)應(yīng)注意從討論、起草、審議、審批、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上的把控，做到程序上的嚴(yán)格、制度上的規(guī)范、設(shè)計上的科學(xué)。

從章程的文本建設(shè)來看，綜觀已公布的六所高校章程文本內(nèi)容，呈現(xiàn)出文本水平參差不齊的現(xiàn)狀，且不同程度存在形式雷同、內(nèi)容空泛，缺乏可操作性，未彰顯大學(xué)精神和特點等問題，這也是備受公眾詬病的地方所在。比如，說“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，在大方向既定的情況下，學(xué)校黨委和校長如何具體分工合作等重要事項，在各自章程的制定中應(yīng)有所體現(xiàn)。又如對學(xué)校經(jīng)費、資產(chǎn)的規(guī)定部分，好幾所學(xué)校都提到了“優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益”類似的觀點，同樣未照顧到本校的具體情況和可行性。

不同高校有其不同的大學(xué)使命、辦學(xué)特色和核心教育理念，現(xiàn)代大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)不同大學(xué)的個性與特色，也是對大學(xué)的辦學(xué)理念、辦學(xué)目標(biāo)、實際運行與管理做法、文化傳統(tǒng)等基本問題的提煉與升華。當(dāng)然，目前我國的章程文本建設(shè)尚處于起步探索階段，對于章程內(nèi)容反映出的諸多問題還需要相關(guān)專家學(xué)者對章程文本的進(jìn)一步研究。同時，要明確章程制定工作本身不是一項一勞永逸的工作，它要隨著實踐的檢驗，學(xué)校的改革和發(fā)展，各方意見的反饋而不斷豐富完善，才能產(chǎn)生最佳的實踐效果，因此一部好的大學(xué)章程離不開章程的再修改和再完善。這些事項都必須在大學(xué)章程文本中有明確的體現(xiàn)。

大學(xué)章程制定辦法的先天缺陷

熊丙奇 二十一世紀(jì)教育研究院副院長

根據(jù)教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《辦法》），高校章程由學(xué)校起草，草案由教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學(xué)校黨委會審定，審定后由高校法定代表人簽發(fā)，報核準(zhǔn)機(jī)關(guān)。高校的舉辦機(jī)關(guān)或主管部門應(yīng)以適當(dāng)方式參與章程制定。按照這一《辦法》制定的大學(xué)章程，必然存在如下問題。

首先，大學(xué)章程難以界定舉辦者、主管教育行政部門與高校的關(guān)系。由于大學(xué)章程由高校內(nèi)部制定，因此，學(xué)校很難規(guī)定舉辦者的具體權(quán)力和責(zé)任，也無法對舉辦者越權(quán)干涉學(xué)校辦學(xué)的行為，進(jìn)行問責(zé)。比如，《辦法》規(guī)定，章程應(yīng)規(guī)定，學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生與任命機(jī)制?？山逃繉Υ说慕忉屖牵盒ｉL和書記任命會有另外規(guī)范予以規(guī)定。如果大學(xué)章程連學(xué)校負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生機(jī)制都不能明確，怎么能保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)呢？教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：高校章程是否寫入有關(guān)高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的遴選問題，要看各個學(xué)校的意愿，但他個人估計在章程中予以明確的會比較少。既是如此，這不是擺明高?？梢圆粓?zhí)行《辦法》嗎？

人事權(quán)和財權(quán)是影響高校自主權(quán)的兩大基本權(quán)利，這必須在章程中明確。我國高校之所以缺乏自主權(quán)，就在于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的任命、考核、評價由上級行政部門負(fù)責(zé)，而不是實行公開遴選，另外，政府對高校的撥款，也由政府部門說了算，其結(jié)果是，學(xué)校只能“跑部錢進(jìn)”，基于這種撥款體系，行政評價也十分泛濫。而要明確人事權(quán)和財權(quán)，這顯然就不是學(xué)校一家所能完成的任務(wù)，甚至也不是政府教育主管部門所能決定的，如果這就由政府主管部門決定，那么，人事權(quán)和財權(quán)依舊掌握在政府部門，失去了這兩大基本權(quán)利的高校，是難以自主的。需要注意的是，章程規(guī)范的不僅是學(xué)校的辦學(xué)行為，還有舉辦者、政府部門管理學(xué)校的行為，包括舉辦者對學(xué)校進(jìn)行管理或考核的方式、標(biāo)準(zhǔn)等，以及舉辦者的投入與保障義務(wù)。

其次，大學(xué)章程難以實現(xiàn)校內(nèi)行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)、教育權(quán)的分離。從《辦法》規(guī)定的章程起草程序看，主導(dǎo)章程制訂是學(xué)校行政機(jī)構(gòu)，按照這種模式，一些現(xiàn)代大學(xué)制度中的概念，很有可能在章程中出現(xiàn)，比如教授會、學(xué)術(shù)委員會，但是，這些概念是否擁有相應(yīng)實質(zhì)，卻不樂觀。我國已有不少大學(xué)有學(xué)術(shù)委員會，可是學(xué)術(shù)委員會基本上處于閑置，原因在于，學(xué)術(shù)委員會并沒有獨立運行的權(quán)力，往往掛靠在學(xué)校人事處、研究生院，一切行動聽行政指令，這就使學(xué)術(shù)委員會成為擺設(shè)。

作為大學(xué)最高學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)委員會和行政的關(guān)系，應(yīng)該是這樣的：學(xué)術(shù)委員會可以獨立制訂學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)，行政部門則執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)；可以獨立啟動對學(xué)術(shù)不端的調(diào)查（包括針對校長），作出的調(diào)查處理意見，具有最高的權(quán)威，行政機(jī)構(gòu)必須執(zhí)行?？稍谀壳暗母咝Ｖ校姓鲗?dǎo)制訂的章程，會賦予學(xué)術(shù)委員會這樣的最高學(xué)術(shù)權(quán)嗎？

大學(xué)章程作為法律文本，從立法的角度審視，就不應(yīng)該由學(xué)校起草，經(jīng)由教育主管部門審批核準(zhǔn)即可，而應(yīng)該提交學(xué)校舉辦者所在同級人大機(jī)構(gòu)討論、審議，這樣才能成為法律，才有法律效力。比如，教育部直屬高校的章程，應(yīng)提交全國人大常委會討論、審議，進(jìn)而頒布；省屬高校的章程，則應(yīng)提交省人大常委會討論、審議。經(jīng)過這一立法程序制訂的大學(xué)章程，才能真正明晰舉辦者和辦學(xué)者、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)邊界，也才能督促教育主管部門放權(quán)。不然，縱使我國高校制訂了大學(xué)章程，但這些章程，都只是內(nèi)部行政規(guī)章，根本無法讓高校走出沒有自主權(quán)的辦學(xué)困境。

完善大學(xué)章程的現(xiàn)實途徑

陳運超 重慶工商大學(xué)副校長

雖然六所大學(xué)公布的章程還難以讓人十分滿意，但畢竟在正確的道路上踏出了第一步。大學(xué)章程既要面向理想的未來，也要考慮嚴(yán)峻的現(xiàn)實，確保大學(xué)核心價值的有效實現(xiàn)。

面對現(xiàn)實。大學(xué)的每一次變革總是在理想與現(xiàn)實中尋找平衡。學(xué)界討論的大學(xué)章程是理想的章程；而《辦法》推動各所大學(xué)制定的章程更大程度上是面對現(xiàn)實的章程，是現(xiàn)實的改革突破。因此，大學(xué)制定章程時首先必須立足現(xiàn)實的背景，找準(zhǔn)現(xiàn)實的需要，尋找大學(xué)發(fā)展與改革的突破口，在理想與現(xiàn)實中尋求平衡，把章程制定的階段性與長期性結(jié)合起來，把發(fā)展的漸進(jìn)性與改革的突破點結(jié)合起來。大學(xué)章程的制定絕不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)的。

在當(dāng)前我國政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會文化制度改革進(jìn)入深水區(qū)的大背景下，在大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制、投入體制、人事分配體制與機(jī)制、招生體制等尚處于改革探索之中的現(xiàn)實狀況下，大學(xué)外部關(guān)系的理順不僅是大學(xué)自身的事情，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力與運行關(guān)系的重構(gòu)也不僅是大學(xué)層面的制度設(shè)計。因此，當(dāng)前制定大學(xué)章程可能更多地要考慮大學(xué)內(nèi)部的各種已經(jīng)確定的現(xiàn)實要素，而對于外部諸多不明確、不可控的現(xiàn)實要素很難一步到位地予以規(guī)定。在這種情況下，大學(xué)章程的制定應(yīng)該設(shè)立有限目標(biāo)，采取重點突破?？梢越梃b美國大學(xué)章程的做法，把那些大學(xué)自身可以實現(xiàn)的、經(jīng)多年辦學(xué)實踐檢驗行之有效的體制與機(jī)制凝固下來，規(guī)范那些能夠規(guī)范的領(lǐng)域而不是所有領(lǐng)域，推動大學(xué)在重要領(lǐng)域有所發(fā)展，進(jìn)而牽動大學(xué)全方位的改革。

預(yù)留接口。在面對現(xiàn)實情況下制定出來的大學(xué)章程，肯定只是實現(xiàn)了部分理想的不完美的章程。實現(xiàn)部分理想其實也是一種現(xiàn)實的理想。承認(rèn)并解決這種不完美就需要在制定大學(xué)章程的過程中開窗口、留接口，預(yù)留擴(kuò)展空間，充分考慮大學(xué)章程的可延展性，以便在時機(jī)成熟時予以修訂和完善。

留接口大體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是有爭論而暫時達(dá)不成共識的內(nèi)容。這主要涉及校內(nèi)外各種法規(guī)、制度間不相配套、關(guān)系未理順的內(nèi)容，可能還涉及現(xiàn)行國家法律、規(guī)章中執(zhí)行主體不明確、辦法不配套、具體執(zhí)行還不到位的內(nèi)容。例如，高等教育管理體制中中央與地方政府的地位與作用、大學(xué)與政府的關(guān)系及其有效機(jī)制的構(gòu)成等?？赡苓€涉及現(xiàn)有高等教育體制改革需要配套完善的內(nèi)容。例如，大學(xué)內(nèi)部黨委與校長的關(guān)系、行政與學(xué)術(shù)運行中的隔離與融洽機(jī)制、學(xué)院與學(xué)校的分工與統(tǒng)籌，等等。二是有待繼續(xù)探索的理想性內(nèi)容。這主要是指看上去很完美的所謂規(guī)律性內(nèi)容，如脫離政府管制的大學(xué)自治、高校去行政化的學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)與治校、學(xué)生權(quán)利及其實現(xiàn)機(jī)制等。這些內(nèi)容都是在西方民主、平等、自由等核心價值觀的歷史大背景下大學(xué)所獲得并施行的傳統(tǒng)性、制度化的權(quán)利或權(quán)力。我們能否把這些內(nèi)容視為我們大學(xué)的理想彼岸？如果答案是肯定的，我們又該如何在現(xiàn)實中予以對接？如果各所大學(xué)貿(mào)然把現(xiàn)實套上理想的光環(huán)，不但理想難以實現(xiàn)，可能連現(xiàn)實都無法改變。