央地財(cái)政關(guān)系的歷史循環(huán)

梁發(fā)芾

近日的審計(jì)結(jié)果顯示，地方四級(jí)政府的債務(wù)余額達(dá)到14萬(wàn)億元。這個(gè)天文數(shù)字，引發(fā)人們對(duì)于地方債的擔(dān)憂，專家們也紛紛建言獻(xiàn)策，最有代表性的建議，無(wú)非是調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)關(guān)系，給地方更多財(cái)權(quán)，比如允許地方獨(dú)立發(fā)債，給地方更多的稅收，甚至允許地方擁有稅收立法權(quán)等等。

地方債問(wèn)題是中央與地方財(cái)政關(guān)系失衡的突出體現(xiàn)。如果把目前地方政府債務(wù)失控的現(xiàn)象放到整個(gè)中國(guó)歷史的大環(huán)境中看，就能更好地理解目前地方財(cái)政亂象的實(shí)質(zhì)。

西周封建時(shí)代，中央與地方的財(cái)政關(guān)系，以地方為主。周天子將全國(guó)土地分封給自己的兄弟子侄和其他姻親，諸侯們?cè)谧约旱姆獾厣线M(jìn)行治理，征收租稅，具有相當(dāng)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。中央與地方的財(cái)權(quán)劃分相對(duì)清楚。中央政府最大的事權(quán)是“祀與戎”，即祭祀與戰(zhàn)爭(zhēng)。祭祀是當(dāng)時(shí)非常重大的事件，需要很多財(cái)物，這些財(cái)物是由分封的諸侯通過(guò)貢獻(xiàn)分擔(dān)的。在周朝，各地諸侯負(fù)有向周天子進(jìn)貢地方土特產(chǎn)的義務(wù)和職責(zé)。如果諸侯拒絕納貢或者納貢不及時(shí)，不但失禮，而且很可能要被問(wèn)罪。如春秋時(shí)齊國(guó)就以楚國(guó)不貢苞茅，“王祭不供，無(wú)以縮酒”而興師問(wèn)罪。不過(guò)在西周時(shí)期，諸侯向周王的納貢義務(wù)最重要的意義是象征性的，即政治上的臣服，所貢財(cái)物的數(shù)量倒不是很多，對(duì)于諸侯們來(lái)說(shuō)并不是多大的負(fù)擔(dān)。除了納貢外，地方諸侯還負(fù)有在周王遇到戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)必須出征勤王的義務(wù)。當(dāng)然，軍費(fèi)是由諸侯們負(fù)擔(dān)的。人們熟知的周幽王烽火戲諸侯的故事，可以看出各地諸侯率兵勤王的做法。這就是說(shuō)，在封建的周王朝，中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分基本清楚，地方諸侯掌握財(cái)權(quán)。

這種情況是與當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。周朝時(shí)期的賦稅，主要是實(shí)物稅和勞役稅。由于地方距離中央王朝路途遙遠(yuǎn)，交通不便，大量的財(cái)物不可能一一運(yùn)到朝廷所在地，老百姓也無(wú)法千里迢迢去首都服役。這種狀況下，由地方諸侯作為財(cái)政收入，管理和支出的主體，是符合當(dāng)時(shí)的實(shí)際的。

秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，建立大一統(tǒng)的中央集權(quán)的國(guó)家之后，中央與地方的財(cái)政關(guān)系隨之發(fā)生變化。從秦漢開(kāi)始，分封制下地方擁有較大財(cái)權(quán)事權(quán)的形勢(shì)發(fā)生根本變化。財(cái)權(quán)基本收歸中央，地方各級(jí)政府代表中央政府向老百姓征收賦稅，然后通過(guò)漕運(yùn)系統(tǒng)將征收的錢(qián)物送到京城。為了加強(qiáng)對(duì)全國(guó)賦稅征收的管理和監(jiān)督，秦漢時(shí)期還確立并完善了上計(jì)制度。上計(jì)制度要求地方政府必須于每年的特定時(shí)間，向中央政府報(bào)告本地財(cái)政收支狀況和相關(guān)的內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，在漢朝，鄉(xiāng)嗇夫負(fù)責(zé)征收賦稅，縣令將賦稅收支情況編制成計(jì)簿及說(shuō)明書(shū)，呈送郡，郡守再編制郡的計(jì)簿及說(shuō)明書(shū)，上報(bào)朝廷。朝廷據(jù)此考核地方官員。國(guó)家在春末或夏初要舉行隆重的上計(jì)大會(huì)。

自從秦朝統(tǒng)一中國(guó)，實(shí)行中央集權(quán)制度，此后的歷朝歷代實(shí)行的主要就是秦法，各級(jí)地方政府成為代表朝廷向百姓征收，管理和運(yùn)送賦稅錢(qián)物的機(jī)構(gòu)，并無(wú)獨(dú)立的財(cái)權(quán)。財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支制度，地方政府所支出的任何一筆費(fèi)用，都被納入中央統(tǒng)一管理。

從秦朝開(kāi)始的中央高度集權(quán)的財(cái)政體制，實(shí)際上并不總是有效的。這種體制是否有效，取決于中央與地方力量的對(duì)比。中央力量強(qiáng)大，地方服從中央，地方征收的賦稅就會(huì)源源不斷地、按時(shí)按量地運(yùn)送給中央，即使存留地方保管，也嚴(yán)格按照中央的意志支出使用，地方毫無(wú)擅自作主進(jìn)行支出的權(quán)力。但一旦中央權(quán)力衰弱，地方勢(shì)力增長(zhǎng)，地方截留使用賦稅，進(jìn)而坐大，完全擺脫中央對(duì)地方財(cái)政收入的領(lǐng)導(dǎo)，也是常見(jiàn)的現(xiàn)象。在中央與地方的博弈中，地方的優(yōu)勢(shì)在于存在管理的方便。地方直接組織征收并管理所有的賦稅，一旦中央力量衰落，地方就會(huì)乘機(jī)將征收管理的賦稅留作自用。在歷史上，中央與地方在財(cái)權(quán)上的博弈，一直沒(méi)有停止。

唐朝無(wú)疑是中國(guó)強(qiáng)大的中央集權(quán)王朝。唐朝的財(cái)政體制和秦漢一樣，也實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)的財(cái)政體制。歷史記載說(shuō)：“初，國(guó)家舊制，天下才賦皆納于左藏庫(kù)，而太府四時(shí)以數(shù)聞，尚書(shū)比部覆其出入，上下相轄，無(wú)失遺”。但是，安史之亂完全顛覆了這種財(cái)政體制。

安史之亂是唐朝在極盛時(shí)期發(fā)生的一場(chǎng)大叛亂。戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生后，中央權(quán)力急劇衰落，統(tǒng)治力量鞭長(zhǎng)莫及，四方州、縣、節(jié)度使、團(tuán)練使都自己征收賦稅，自己使用，不向中央輸納，中央也無(wú)法統(tǒng)攝。朝廷不能審計(jì)各級(jí)節(jié)度使、團(tuán)練使，節(jié)度使、團(tuán)練使也不能審計(jì)州縣，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制崩潰了。安史之亂嚴(yán)重打擊唐王朝，安史之亂平息后，王朝根本不能夠恢復(fù)到戰(zhàn)前的實(shí)力，在平息戰(zhàn)亂中崛起的地方勢(shì)力以及在戰(zhàn)亂中擁兵自保壯大起來(lái)的勢(shì)力，能夠與朝廷進(jìn)行反復(fù)的討價(jià)還價(jià)。中央與地方的博弈，最終形成“上供、送使、留州”這樣的財(cái)政管理體制。

這種體制下，地方所征收的賦稅收入，一般分為三部分：一為上供，即地方解交中央部分；二為送使，即地方解交諸道節(jié)度使，以充中央在各道的支出；三為留州，即留給本州自用部分。至于三者的比例和變化，實(shí)際上體現(xiàn)了中央、節(jié)度使和州縣的實(shí)際權(quán)力的大小的消長(zhǎng)。到了后期藩鎮(zhèn)割據(jù)，地方原上解中央的各種賦稅，多為節(jié)度使截留，“戶版不籍于天府，稅賦不入于朝廷”。地方將收到的賦稅完全截留，唐王朝基本上喪失了財(cái)權(quán)，最后也就不得不喪失政權(quán)。歷史進(jìn)入五代十國(guó)的分裂局面。

宋朝以后統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家都同樣實(shí)行高度集權(quán)的財(cái)政管理體制，強(qiáng)大的中央政府將財(cái)權(quán)重新完全抓到自己的手中。但是晚清太平天國(guó)戰(zhàn)亂，就像當(dāng)年的安史之亂一樣，再次擊碎了中央集權(quán)的財(cái)政管理體制，地方再次爭(zhēng)奪到財(cái)政自主權(quán)，清朝也在財(cái)權(quán)喪失，地方離心離德的窘境中垮臺(tái)。

晚清太平天國(guó)之亂是一場(chǎng)影響巨大的戰(zhàn)亂。天平天國(guó)占領(lǐng)南京，建立政權(quán)后，中國(guó)最為繁榮富庶，政府財(cái)政收入最多的江南地區(qū)，被天平天國(guó)占據(jù)，清朝政府失去了最重要的稅源。沒(méi)有稅源就沒(méi)有收入，鎮(zhèn)壓叛亂所需要的軍費(fèi)就無(wú)從籌措。這種嚴(yán)峻形勢(shì)下，清朝政府采納建議，允許地方政府開(kāi)征厘金，籌措軍費(fèi)。

地方開(kāi)征厘金籌措軍費(fèi)，打敗太平天國(guó)是有極大意義的。但是，允許地方政府征收厘金，對(duì)于清朝政府來(lái)說(shuō)，等于打開(kāi)了潘多拉盒子，一系列麻煩由此而產(chǎn)生了。本來(lái)，厘金的征收是為了給戰(zhàn)爭(zhēng)籌措軍費(fèi)，當(dāng)初政府承諾一旦戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束，便立即停止厘金。本來(lái)，厘金也叫厘捐，是臨時(shí)性的捐助性的征收，不是國(guó)家正稅，并無(wú)法律上的正當(dāng)性。但是，太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，地方政府已經(jīng)食髓知味，根本無(wú)法停止厘金的征收。各地廣設(shè)關(guān)卡，層層征收，豐厚的收入已經(jīng)成為地方政府的巨大財(cái)源，要停止此征收根本不可能。在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，深受其害的商人，甚至外國(guó)列強(qiáng)，以及開(kāi)明人士，都紛紛呼吁停止厘金，但是，因?yàn)槔褰鹕婕暗染揞~的利益，地方堅(jiān)決反對(duì)取消，中央也沒(méi)有替代的辦法以安撫地方，所以也不能下決心停止厘金。

一直到清朝垮臺(tái)，也沒(méi)有取消厘金。中華民國(guó)建立后，地方政府繼續(xù)征收厘金和其他名目繁多的捐稅，有獨(dú)立的財(cái)權(quán)，日子過(guò)得比中央政府還好。南京政府建立后，營(yíng)業(yè)稅、契稅以及土地稅等多項(xiàng)現(xiàn)代稅收，換取地方統(tǒng)一取消厘金。但中央與地方的財(cái)政關(guān)系并未徹底解決。

這種亂相是中國(guó)歷史興衰周期律的一種體現(xiàn)。打破這種周期律，建立中央與地方的良性財(cái)政關(guān)系，需要建立和完善民主制度，尤其地方民主自治制度，否則，仍然不能走出周期律，仍然可能陷入要么高度中央集權(quán)，要么地方分裂的怪圈。