我國食品安全立法管理思路的更新

李珂

摘 要：我國現(xiàn)行“重管理”、“重懲治”、“輕參與”的食品安全立法管理思路亟待更新，將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的政策精神融入食品安全立法管理中，樹立起“重視公眾參與”的一種嶄新的食品安全立法管理理念。歐盟等發(fā)達(dá)國家的食品安全社會(huì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。日益嚴(yán)峻的食品安全問題對(duì)我國現(xiàn)行保護(hù)性消費(fèi)者立法帶來了沖擊，目前需要完善現(xiàn)有食品安全立法及消費(fèi)者立法以進(jìn)一步暢通消費(fèi)者對(duì)食品安全進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利訴求。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理創(chuàng)新；食品安全；社會(huì)監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D923.99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0154-02

一、我國食品安全立法管理思路亟待更新

目前，日趨嚴(yán)重的食品安全問題引起了立法及管理部門的高度重視。我國立法部門已陸續(xù)通過加強(qiáng)食品安全立法和修改《刑法》的形式，加強(qiáng)了對(duì)食品安全責(zé)任者的嚴(yán)懲①；同時(shí)，中央和地方政府均加強(qiáng)了工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等各部門在食品安全專項(xiàng)行動(dòng)方面的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作。由此看來，立法管理部門目前將食品安全監(jiān)管提高到了一個(gè)嶄新的高度，注重管理部門對(duì)食品安全監(jiān)管職責(zé)的發(fā)揮和監(jiān)管瀆職責(zé)任的追究，但在整治食品安全問題上的立法管理思路仍然停留在“重管理”即“注重行政監(jiān)管”、“重懲治”即“注重事后追責(zé)與嚴(yán)懲”的層面，而沒有有效地整合和發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)于食品安全的社會(huì)監(jiān)督作用。

如今，隨著網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的到來，伴隨著社會(huì)公共管理信息的日益公開，我國民眾對(duì)公共事務(wù)的治理表現(xiàn)出了越來越大的參與熱情，社會(huì)公眾參與社會(huì)監(jiān)督和社會(huì)管理已形成一股不可阻擋的趨勢(shì)。在日益提倡企業(yè)社會(huì)責(zé)任的今天，在社會(huì)監(jiān)督力量日漸強(qiáng)大的今天，如果能夠調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)發(fā)揮好消費(fèi)者對(duì)食品安全進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的這股力量，將對(duì)食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展起到一種強(qiáng)而有力的監(jiān)督制衡作用。順應(yīng)這種趨勢(shì)，將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的政策精神融入食品安全立法管理中，食品安全立法管理部門迫切需要轉(zhuǎn)變“重管理、輕參與”、“重行政監(jiān)管、輕社會(huì)監(jiān)督”的社會(huì)治理思路，樹立起“重視公眾參與，發(fā)揮好各種社會(huì)力量在社會(huì)管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用”[1]的一種嶄新的食品安全立法管理理念。

一樁樁食品安全事件足以使我們認(rèn)識(shí)到，在食品行業(yè)外部建立起一種對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為能真正起到震懾作用和實(shí)際影響力的公眾事前監(jiān)督機(jī)制的必要性，以及完善現(xiàn)有食品安全立法及消費(fèi)者立法以進(jìn)一步暢通消費(fèi)者對(duì)食品安全進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利訴求的緊迫性。

二、我國消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督現(xiàn)狀

我國近幾年頻發(fā)的食品安全事件有兩個(gè)共同的規(guī)律：一是市面上幾乎只要一出現(xiàn)問題食品就會(huì)波及很大部分地區(qū)的為數(shù)眾多的消費(fèi)者；二是在出現(xiàn)食品問題造成了嚴(yán)重的社會(huì)危害性后，廣大消費(fèi)者或新聞媒體才以“聲討”的形式對(duì)問題廠商進(jìn)行責(zé)難。由于受害消費(fèi)者沒有及時(shí)向工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門反饋問題食品信息，相關(guān)管理部門因而并不能依據(jù)消費(fèi)者反饋的信息向廣大潛在消費(fèi)者進(jìn)行提前預(yù)警，因?yàn)椴荒芗皶r(shí)遏制問題食品在市面上的流通，所以往往造成了問題食品危害面大、影響嚴(yán)重的后果。這除了反映出食品安全監(jiān)管部門事前監(jiān)管的缺失以及食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品質(zhì)量安全真實(shí)情況的信息披露不足以外，更是暴露出廣大消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督的缺失。

（二）我國消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督缺乏立法支撐

究其原因，一方面，由于食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品質(zhì)量安全真實(shí)情況的信息披露不足，消費(fèi)者相較農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者而言，處于獲取食品質(zhì)量安全信息資源的劣勢(shì)地位，再加上又欠缺食品溯源機(jī)制的有力保障，在出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，受害消費(fèi)者對(duì)責(zé)任人往往難以及時(shí)追究；另一方面，消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督還缺乏立法上的有力支持?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》賦予了消費(fèi)者享有自主購買權(quán)、公平交易權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，但卻規(guī)定得較為抽象和籠統(tǒng)，而沒有對(duì)消費(fèi)者享有對(duì)商家的商品和服務(wù)質(zhì)量做出評(píng)價(jià)與消費(fèi)信息反饋的權(quán)利做出具體規(guī)定。《食品安全法》第3條雖規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！钡唧w應(yīng)當(dāng)如何接受社會(huì)監(jiān)督，立法上目前并沒有做出細(xì)化規(guī)定。該法第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！笨梢?，該條體現(xiàn)出一種以政府主管部門為主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督方式，消費(fèi)者對(duì)食品安全的社會(huì)監(jiān)督依賴于政府主管部門的職責(zé)權(quán)限。消費(fèi)者因欠缺對(duì)食品安全的主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)，加上又缺乏相關(guān)立法的有力支撐，導(dǎo)致我國消費(fèi)者在食品安全的社會(huì)監(jiān)督上至今仍然是一盤散沙。

三、值得借鑒的歐盟食品安全社會(huì)監(jiān)督制度

歐盟通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、主管機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者的食品安全信息透明化建設(shè)以及食品安全社會(huì)監(jiān)督的法律保障機(jī)制建設(shè)等，建構(gòu)起以消費(fèi)者為中心的“便利性”社會(huì)監(jiān)督機(jī)制[2]。

一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，歐盟除建立了食品安全主管部門（EFSA）外，同時(shí)還專門設(shè)立了健康與消費(fèi)者保護(hù)總署和歐洲消費(fèi)者中心為消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)監(jiān)督提供支持。二是在食品安全信息披露制度上，歐盟一方面強(qiáng)調(diào)食品安全主管部門的信息公開，另一方面也特別重視經(jīng)營者對(duì)食品安全信息的公開，并認(rèn)為，信息透明是食品安全社會(huì)監(jiān)督的關(guān)鍵。將食品安全信息通過科學(xué)機(jī)構(gòu)認(rèn)證標(biāo)志進(jìn)行“顯化”，確保信息公開透明，方便公眾獲取，使消費(fèi)者對(duì)食品安全的社會(huì)監(jiān)督能觸及食品每個(gè)物流節(jié)點(diǎn)。三是高度重視公眾參與，制定了完備的法律保障機(jī)制。公眾參與食品安全監(jiān)督的法律途徑包括對(duì)產(chǎn)品的監(jiān)督、食品安全風(fēng)險(xiǎn)參與、EFSA溝通和投訴。

四、我國現(xiàn)行保護(hù)性消費(fèi)者立法及其可修正之處

（一）我國現(xiàn)行保護(hù)性消費(fèi)者立法

我國目前有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定涉及許多法律，包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》等。但總體來說，我國消費(fèi)者立法尚未脫離行政管理的性質(zhì)，屬于公法范疇，在立法精神上所表現(xiàn)出來的是消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)總需要借助于政府管理部門的外在力量。

通觀我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，從字里行間我們可以感受到，該法是將生產(chǎn)者和經(jīng)營者當(dāng)作是隨時(shí)可能損害消費(fèi)者利益的“惡人”來防范，因而是將消費(fèi)者置于弱者的地位來加以保護(hù)的，并沒有重視消費(fèi)者在維權(quán)時(shí)自身力量的發(fā)揮，沒有強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)者經(jīng)營者信息披露義務(wù)，同時(shí)也沒有強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者對(duì)于商品和服務(wù)的監(jiān)督評(píng)價(jià)權(quán)的運(yùn)用?？傮w來說，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》雖突出對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，但還是站在管理部門宏觀管理的角度來制定和發(fā)揮功能的，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)也從一個(gè)側(cè)面透著一種政府管理的意味，而沒有交給消費(fèi)者在主動(dòng)維權(quán)上尤其是在對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督方面的方法或技術(shù)。該法第15條雖規(guī)定了消費(fèi)者有權(quán)對(duì)商品服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，但此規(guī)定較為抽象和籠統(tǒng)，缺乏具體的操作細(xì)則。

我國《食品安全法》也是一部與保障消費(fèi)者權(quán)益有關(guān)的法律，但這部法律同樣有著濃厚的行政管理意味，仍屬于一部管理法規(guī)。如該法第3條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，保證食品安全，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！钡唧w應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，該法條未做明確規(guī)定。與如何進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督有所關(guān)聯(lián)的要屬該法第10條，第10條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營中違反本法的行為，有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議?！笨梢姡?0條還是體現(xiàn)出一種以政府主管部門為主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督方式，或者說，消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者社會(huì)監(jiān)督功能的發(fā)揮還依賴于政府主管部門的職責(zé)權(quán)限。

（二）食品安全問題對(duì)現(xiàn)行消費(fèi)者立法的沖擊

日益嚴(yán)峻的食品安全問題并不單單顯露出生產(chǎn)經(jīng)營者道德的滑坡、市場管理者管理方式的滯后，它進(jìn)一步折射出市場經(jīng)濟(jì)大潮對(duì)我國現(xiàn)行保護(hù)性消費(fèi)者政策和立法思路的沖擊。消費(fèi)者作為與生產(chǎn)經(jīng)營者相對(duì)應(yīng)的市場主體理應(yīng)發(fā)揮其獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)督功能。

筆者認(rèn)為，要使消費(fèi)者在食品安全社會(huì)監(jiān)督中日益主動(dòng)和強(qiáng)大起來，成為能與生產(chǎn)經(jīng)營者相抗衡的一支獨(dú)立力量，就不應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者始終定位于需要保護(hù)的“弱者”的坐標(biāo)上，而應(yīng)當(dāng)將其定位于能夠?qū)ψ约旱南M(fèi)行為負(fù)責(zé)的“社會(huì)人”，有社會(huì)監(jiān)督權(quán)利同時(shí)也有社會(huì)監(jiān)督義務(wù)的“法律人”，在此基礎(chǔ)上，完善相關(guān)立法，一是立一部真正的消費(fèi)者權(quán)法，使新的消費(fèi)者法成為一部能夠指導(dǎo)消費(fèi)者主動(dòng)參與消費(fèi)者活動(dòng)、主動(dòng)監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營行為、獨(dú)立向生產(chǎn)經(jīng)營者主張權(quán)利的行動(dòng)指南。①對(duì)于各地方來說，有必要通過制定和完善有關(guān)消費(fèi)者立法的地方法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第15條關(guān)于消費(fèi)者參與商品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)定以及《食品安全法》關(guān)于消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)監(jiān)督的相關(guān)條文做出細(xì)化規(guī)定，使各地消費(fèi)者在參與食品安全社會(huì)監(jiān)督時(shí)“有法可依”。二是將修改后的《食品安全法》與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等有關(guān)保障消費(fèi)者權(quán)益的法律法規(guī)的立法精神協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，形成互補(bǔ)的關(guān)系，使它們成為有助于保障消費(fèi)者權(quán)益的法律網(wǎng)絡(luò)，方便消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)權(quán)利訴求。同時(shí)，在制度上為消費(fèi)者搭建起一條能夠有效對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)與信息反饋的綠色通道，進(jìn)一步拓寬和暢通消費(fèi)者權(quán)利訴求的渠道，保障消費(fèi)者的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)不被虛置和弱化。

參考文獻(xiàn)：

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