煤層氣：93號文的憂慮

○ 文／李 良

作者為中國民主建國會會員、煤層氣和非常規(guī)天然氣專家

《93號文》頒布之后，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)迎來利好，但是也存在一些新老問題，比如可能加劇礦權(quán)糾紛、無序開采依然存在等。所以，煤層氣相關(guān)具體執(zhí)行政策的制定工作，需要“進一步加快”。

《國務院辦公廳印發(fā)關(guān)于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發(fā)〔2013〕93號，以下簡稱《93號文》）印發(fā)以來，煤層氣概念股曾經(jīng)連續(xù)漲停板，煤層氣產(chǎn)業(yè)一下子成為投資機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、跨國石油公司、民營企業(yè)的關(guān)注熱點。感受政策利好之外，現(xiàn)實問題提示在獲得政策利好的同時，也面臨著令人揪心的新老問題。

可能加劇的礦權(quán)糾紛

由于煤炭、煤層氣勘查開發(fā)的技術(shù)和規(guī)模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤層氣礦權(quán)分設是國際上礦業(yè)權(quán)設置的通行做法。這既符合資源勘查開采規(guī)律和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，也是國務院1996年批復成立中聯(lián)煤層氣公司時明確的。截至2012年底，全國煤炭礦權(quán)面積約18萬平方千米，按照《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的煤炭產(chǎn)量水平估算，可以支撐煤炭開采約100年以上。結(jié)合瓦斯治理，煤炭企業(yè)有足夠的工作區(qū)域去抽采瓦斯。2012年末，全國煤層氣礦權(quán)面積只有約5.20萬平方千米，由于執(zhí)行“先采氣、后采煤”不堅決等原因，2010年以來又出現(xiàn)了煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊，重疊面積未進行系統(tǒng)統(tǒng)計。據(jù)報道，2010年底山西省礦權(quán)重疊總面積約2617.32平方千米，占全省含煤面積6.48萬平方千米的約4.04%。

93號文出臺前，煤層氣開發(fā)投資回報和經(jīng)濟效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤礦企業(yè)，放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠在重疊區(qū)搞礦權(quán)糾紛、搞侵權(quán)、搞違法侵占和盜采，已經(jīng)帶來嚴重后果。現(xiàn)在93號文出臺了，相繼會出臺一系列鼓勵、扶持政策。這些政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開發(fā)的投資收益、投資回報，那些從侵害、侵占煤層氣礦權(quán)、探明儲量資產(chǎn)違法違規(guī)違章活動中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，估計會激發(fā)出更大的侵占、侵害沖動。如果國土資源部、省級國土資源廳、地市級國土資源廳在執(zhí)法和協(xié)調(diào)過程中稍有姑息、縱容，那么，可以預期煤層氣礦權(quán)重疊、礦權(quán)糾紛局面可能更為加劇，將上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號羈絆。當然，要求國土資源部解決全部礦權(quán)領(lǐng)域的問題也是不現(xiàn)實的，研究總結(jié)1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級管理以來導致的包括礦權(quán)重疊、地方保護在內(nèi)的各種問題，才能找到更好的解決礦權(quán)糾紛、避免侵害煤層氣礦權(quán)、構(gòu)造本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。

依法采氣還有多遠

93號文提出了依法采氣的重要思想。這一思想可以從2013年5月13日李克強總理在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上講話中得到很好的注解。李克強總理指出，政府履行職能必須依靠法治。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設法治政府的要求。國務院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權(quán)威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行。要依法規(guī)范企業(yè)、社會組織和個人的行為，維護市場經(jīng)濟運行秩序，保障各類市場主體的合法權(quán)益。張德江委員長曾說過，首先要打擊違法違規(guī)違章作業(yè)，都違法了還不打，那怎么能搞好安全生產(chǎn)？6月7日，馬凱副總理在全國安全生產(chǎn)電視會上傳達了習近平的重要指示，并對貫徹落實習近平的重要指示和李克強的要求、切實做好安全生產(chǎn)工作進行部署。馬凱指出，鐵腕打擊非法違法和違規(guī)違章行為，大力推進煤礦安全治本攻堅。

但是，有些問題93號文恐怕也解決不了。某公司在多種場合宣稱，其煤層氣礦權(quán)面積僅占該省登記礦權(quán)面積的0.32%，但是煤層氣產(chǎn)量達到14.15億立方米，占全國抽采總量的55%以上，并以此批評其他企業(yè)進展慢。乍一看該公司煤層氣開發(fā)極端先進，但熟悉情況的人都知道，他們沒有說明這些產(chǎn)量都從哪些礦權(quán)人的煤層氣區(qū)塊中采出的，也沒有交待有多少產(chǎn)量是通過侵權(quán)等手段強采、盜采的。這種行為已經(jīng)被仿效、學習。如果不能很快恢復法律秩序、構(gòu)建已發(fā)采礦和依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無忌憚的侵害、侵占煤層氣礦權(quán)人的煤層氣資產(chǎn)和財產(chǎn)現(xiàn)象與趨勢，全國煤層氣開采將逐步陷入無序、混亂局面，不僅加快煤層氣開發(fā)利用目標無法實現(xiàn)，而且最終導致煤礦安全生產(chǎn)的隱患仍將增加。

政策思想：需要進一步解放

93號文在很多方面都實現(xiàn)了突破，但仍存在解放思想不徹底的問題，不能不引起各種擔心。

未涉及煤層氣所得稅減免。煤層氣所得稅曾實行的“兩免三減半”在所得稅改革后取消了，產(chǎn)業(yè)內(nèi)外長期以來呼吁減免或部分減免煤層氣產(chǎn)業(yè)所得稅，但93號文沒有談到煤層氣企業(yè)所得稅減免問題；對財政補貼部分免稅這個內(nèi)容，還增加長長的、拗口的前置條件的定語。這個前置條件和定語，很可能導致這項政策在實施過程中遇阻或干脆落空。我們的鄰國印度在鼓勵煤層氣發(fā)展的所得稅政策上思想要解放得多。印度鼓勵煤層氣開發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產(chǎn)之日起，7年內(nèi)免征所得稅。此外，還有煤層氣所得稅征管上存在的“雙軌制”，93號文也沒有涉及。

財政補貼標準還處于各種猜測階段。煤層氣財政補貼現(xiàn)行標準是0.20元/立方米，93號文之后到底提高到多高水平？目前流傳較多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等說法，都屬于議論風聲，只有等到財政部的文件出臺才能最終確定。

臨時征地的土地使用稅減免問題。財政部和國家稅務總局文件曾明確“煤層氣是非常規(guī)天然氣，煤層氣是指賦存于煤層及其圍巖中與煤炭資源伴生的非常規(guī)天然氣”（財稅[2007]16號），也就是說煤層氣是天然氣，而且比天然氣開發(fā)利用難度還大一些。現(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從落實93號文精神上看，特別需要進一步解放思想，一并解決這個問題。

具體政策需進一步加快

93號文已經(jīng)對煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)產(chǎn)生了巨大的鼓舞。但是，它是一個原則性、方向性文件，體現(xiàn)的主要是政策性、框架性、規(guī)劃性，要真正發(fā)揮推動作用還需要相關(guān)部門、委員會和地方政府及主管部門創(chuàng)造性地出臺具體的財政、稅收、價格、資源管理、科技等扶持政策。雖然可以無懸念地預期這些政策早晚會出臺，但是真正到了落實的時候，很多困難都會被提出來。這些被提出的困難都是影響具體扶持政策出臺的因素。發(fā)展煤層氣要及早，出臺政策也需要及早，這能是煤層氣產(chǎn)業(yè)對學習、落實93號文中最突出的愿望。套用一下93號文的關(guān)鍵詞，煤層氣相關(guān)具體執(zhí)行政策的制定工作，需要“進一步加快”。