發(fā)達(dá)國家信息資源共建共享中的政府行為分析

丁一聞（遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院）

共建、共享是一國信息資源建設(shè)的永恒追求和最終目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)世界范圍內(nèi)的真正意義上的信息資源的共建和共享，各國的圖書館進(jìn)行了不懈的努力，然而，信息資源共建共享的徹底實(shí)現(xiàn)，只有圖書館人的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，其中政府的作用也是不可或缺的，政府在資金投入、政策支持、監(jiān)督規(guī)范等方面發(fā)揮著不可替代的作用。從各國信息資源共建共享的發(fā)展歷程上看，幾乎每一個重大項(xiàng)目都是在政府的主導(dǎo)下完成的，發(fā)達(dá)國家更是如此，我國應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，使我國的信息資源共建共享工作能更加高效、穩(wěn)定的開展下去。

1 信息資源共建共享中政府行為的涵義及內(nèi)容

1.1 涵義

我國有學(xué)者指出：“信息資源共建共享工作中的政府行為是指共建共享體系的策劃、啟動、運(yùn)作或資金籌措過程中，政府相關(guān)職能部門的支持或介入”。該定義很好的表述出了信息資源共建共享中政府行為的作用。

本文認(rèn)為信息資源共建共享中的政府行為，是指政府有關(guān)職能部門基于自身的職能和行政職權(quán)，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，對國家信息資源共建共享活動進(jìn)行的策劃、指導(dǎo)、支持、調(diào)控等行為。

1.2 內(nèi)容

1.2.1 方針政策的制定——決策行為

綜觀世界各國信息資源共建共享的實(shí)踐，幾乎所有重大的共建共享活動或項(xiàng)目，從設(shè)立到完成都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。例如我國20 世紀(jì)50年代在全國范圍內(nèi)轟轟烈烈開展起來的文獻(xiàn)資源共建共享活動，這次活動是在《全國圖書協(xié)調(diào)方案》的指導(dǎo)下有序進(jìn)行的，而《全國圖書協(xié)調(diào)方案》是經(jīng)1957年9月6日的國務(wù)院全體會議第57 次會議頒發(fā)的，是不折不扣的政府決策行為，我國政府正是通過《全國圖書協(xié)調(diào)方案》對這次文獻(xiàn)資源共建共享活動予以指導(dǎo)和調(diào)控；再如，美國20 世紀(jì)50年代末制定，60年代初開始執(zhí)行的著名的“480 號公共法案”，該項(xiàng)目是由政府決定開展并給予資金支持的，這兩個項(xiàng)目都是政府在一國的信息資源共建共享活動中決策行為的典型事例。

1.2.2 具體活動的協(xié)調(diào)和管理——執(zhí)行行為

執(zhí)行行為是指政府對具體的共建共享項(xiàng)目或活動采取措施介入或干預(yù)的行為。例如，我國1957年頒布《全國圖書協(xié)調(diào)方案》，不僅決定要開展全國范圍內(nèi)文獻(xiàn)資源共建共享活動，還制定了共建共享活動的具體方案和措施：在國務(wù)院科學(xué)規(guī)劃委員會下設(shè)圖書小組，建立北京、上海兩個全國中心圖書館委員會和九個地區(qū)性中心圖書館委員，成立全國圖書聯(lián)合目錄編輯組，編制全國圖書聯(lián)合目錄，并規(guī)定了編制聯(lián)合目錄的具體編制步驟和辦法；再如，美國的“480 號公共法案”，不僅規(guī)定用國家外匯購買指定范圍內(nèi)的發(fā)展中國家的圖書、期刊及其它出版物，還對購買回來后的管理及流通行為進(jìn)行了具體規(guī)定，如由國會圖書館進(jìn)行集中編目，制作印刷目錄卡片，再分別交由參加該法案的圖書館負(fù)責(zé)典藏和流通等。

1.2.3 資金的投入——執(zhí)行行為

世界各國政府對重大的信息資源共建共享項(xiàng)目都有資金上的直接投入，如我國CALIS、NSTL 等項(xiàng)目都有政府專項(xiàng)資金的撥付，前述的美國“480 號公共法案”更是在政府出資的情況下實(shí)施的。

1.2.4 項(xiàng)目的監(jiān)督和檢查——評估行為

項(xiàng)目的監(jiān)督和檢查即對共建共享項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行檢查和評估，衡量項(xiàng)目的具體成效。如前所述，從世界范圍看，許多共建共享項(xiàng)目都是有政府的專項(xiàng)資金投入的，所以政府自然要對投資的項(xiàng)目予以檢查和評估。

2 發(fā)達(dá)國家信息資源共建共享中政府行為的典型事例

2.1 美國

美國是世界上圖書館事業(yè)發(fā)展最快的國家，其信息資源共建共享活動也一直走在世界的前列。

2.1.1 480 號公共法案

美國480 號公共法案（Public Law 480）是美國政府利用外幣幫助研究型圖書館入藏發(fā)展中國家文獻(xiàn)資料的成功案例。該法案實(shí)施于1961年，20 世紀(jì)80年代中期結(jié)束。

該法案大致內(nèi)容是：20 世紀(jì)50年代，美國政府決定，授權(quán)美國國會圖書館利用向發(fā)展中國家出售多余農(nóng)產(chǎn)品積累起來的各國外幣，購買相應(yīng)國家和地區(qū)最新的文獻(xiàn)資料，購買后進(jìn)行集中編目，發(fā)行印制目錄卡片，再按規(guī)定將這些文獻(xiàn)資料分別交由參加“480 號公共法案”的圖書館負(fù)責(zé)在指定地點(diǎn)進(jìn)行典藏和流通，英文資料分藏在300 所圖書館，其它語種的資料分藏在40 所圖書館。

通過480 號公共法案，美國成功入藏了大量的發(fā)展中國家的資料，形成了一批國外文獻(xiàn)收藏中心，同時(shí)，該計(jì)劃還開始嘗試對采購到的圖書直接在海外進(jìn)行編目，然后將編目數(shù)據(jù)發(fā)往美國國會圖書館進(jìn)行匯總，被認(rèn)為是美國第一個代表了國家水平的中心型編目計(jì)劃，為最終制定國家采購與編目計(jì)劃（NPAC）打下了基礎(chǔ)。

2.1.2 國家采購與編目計(jì)劃

美國國家采購與編目計(jì)劃（National Program for Acquisitions and Cataloging）是在美國政府的資助下，于1966年由美國國會圖書館主持實(shí)施的。大致內(nèi)容是由聯(lián)邦政府資助美國國會圖書館與世界各國的出版商進(jìn)行合作，目的是以最快的速度收集國外文獻(xiàn)資料，并在收到資料的3 到4 個星期內(nèi)提供這些文獻(xiàn)的編目資料，并發(fā)行目錄卡片以滿足各圖書館的需要。美國國會圖書館為此在巴塞羅那、巴黎、東京、海牙等城市設(shè)立了海外文獻(xiàn)采購和合作編目中心，采購文獻(xiàn)后直接利用該國的國家書目進(jìn)行編目，即按該國國家書目的原樣制成印刷目錄卡片，發(fā)往美國國會圖書館，再由美國國會圖書館負(fù)責(zé)修改和匯總，從而保證能夠經(jīng)濟(jì)而迅速的滿足美國國會圖書館和其他大學(xué)圖書館對國外文獻(xiàn)的需求。

由于實(shí)施該計(jì)劃的唯一資金來源是美國政府，因此受美經(jīng)濟(jì)政策的變化和影響非常大。20 世紀(jì)70年代后，美國政府對該計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)支持大量縮減，NPAC 計(jì)劃進(jìn)入困境，陸續(xù)關(guān)停了海外中心，最終該計(jì)劃于20 世紀(jì)80年代結(jié)束。

上述美國文獻(xiàn)信息資源共建共享項(xiàng)目的實(shí)施都有政府的指導(dǎo)、支持或資金的投入，所以，相當(dāng)程度上體系了政府的意志，是政府行為的組成部分。

2.2 英國

自1993年來，英國政府在促進(jìn)高校系統(tǒng)圖書館的信息資源共享方面主要實(shí)施了三個計(jì)劃：電子圖書館項(xiàng)目、人文科學(xué)研究特藏計(jì)劃和國家電子資源計(jì)劃，這三個計(jì)劃都由英格蘭、威爾士、蘇格蘭的高教撥款委員會和北愛爾蘭教育部聯(lián)合建立的聯(lián)合信息服務(wù)委員會（JISC）負(fù)責(zé)實(shí)施。

2.2.1 電子圖書館項(xiàng)目

英國在20 世紀(jì)90年代，進(jìn)行了大規(guī)模的高等教育改革，使高等學(xué)校在校生數(shù)量激增，同時(shí)，包括文獻(xiàn)資料在內(nèi)的資源不足的問題也日益暴露出來。為使信息資源的提供能夠滿足高等教育改革的要求，英國政府大力倡導(dǎo)整個國家范圍內(nèi)的教育資源的共建和共享，并采取了一系列措施如以國家計(jì)劃為指導(dǎo)、加大資金投入等來促成教育信息資源的共建和共享。

1993年，前述JISC 成立了以佛萊特教授為領(lǐng)導(dǎo)的圖書館評估組，該評估組通過對各大學(xué)圖書館的詳細(xì)調(diào)查，發(fā)表了著名的佛萊特報(bào)告，報(bào)告對英國大學(xué)圖書館的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出了存在的問題，提出了一系列針對性的建議，這一建議直接促成了英國電子圖書館項(xiàng)目（Electronic Libraries Programme，簡稱eLib）的實(shí)施。eLib 項(xiàng)目分3 個階段，前兩個階段從1994年到1997年歷時(shí)3年，共投資1500 萬英鎊，主要目的是通過一系列的分項(xiàng)目，促使高等學(xué)校應(yīng)用電子圖書館；第3 階段從1997年到2001年歷時(shí)5年，共投資410 萬英鎊。通過3 個階段的工作，最終實(shí)現(xiàn)了英國高等教育信息資源的共建和共享。eLib 的成功實(shí)施，在很大程度上歸功于政府的大力支持和經(jīng)費(fèi)投入，正是由于英國政府對高等教育信息資源共建共享的十分重視，才有了eLib 項(xiàng)目建設(shè)的成功。

2.2.2 人文科學(xué)研究特藏計(jì)劃

1994年，繼佛萊特報(bào)告之后，JISC 又對高校圖書館的文獻(xiàn)資料對科學(xué)研究的保障能力進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)表了安德森報(bào)告，報(bào)告特別指出有必要建立起全國性的帶有收藏館館藏信息的書目數(shù)據(jù)庫，以便對全國的學(xué)術(shù)遺產(chǎn)進(jìn)行整理并提供利用。在該報(bào)告的建議下，1995年，英國決定實(shí)施人文科學(xué)研究特藏計(jì)劃（Specialised Collections for Humanities Researchers，簡稱SCHR）。

SCHR 力圖在原有的聯(lián)機(jī)公共目錄查詢的基礎(chǔ)上，通過對已有的2800 萬個記錄的轉(zhuǎn)換，開發(fā)出一個新的分布式的書目數(shù)據(jù)庫，以滿足網(wǎng)上查詢的需要。SCHR 前三年共投入4500 萬英鎊，在英國人文科學(xué)領(lǐng)域的研究方面起到了巨大作用。

2.2.3 國家電子資源計(jì)劃

1996年，JISC 又制訂了1996-2001 的五年發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃——國家電子資源計(jì)劃（Distributed National Electronic Resource，簡稱DNER），DNER 建設(shè)的重點(diǎn)是建立起分布式的、覆蓋全部學(xué)科的國家電子資源數(shù)據(jù)庫，這些電子資源數(shù)據(jù)庫雖然是分布式的，但要作為一個整體用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來建設(shè)，并提供統(tǒng)一的查詢界面，以利于用戶遠(yuǎn)程獲取和利用數(shù)據(jù)庫中的資源，使信息資源在高等教育的教學(xué)、研究及學(xué)習(xí)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

英國上述的信息資源共建共享項(xiàng)目都是以國家計(jì)劃為指導(dǎo)啟動和建設(shè)的，建設(shè)中都有政府的宏觀指導(dǎo)和資金支持，當(dāng)屬政府行為之列。

2.3日本

日本的信息資源共建共享工作雖然不如美國的影響范圍廣，但也體現(xiàn)了自己的特色.

2.3.1日本文部省學(xué)術(shù)情報(bào)中心

日本文部省學(xué)術(shù)情報(bào)中心（National Center for Science Information Systems，簡稱NACSIS）是根據(jù)日本國立學(xué)校設(shè)置法由政府主導(dǎo)建立的學(xué)術(shù)信息機(jī)構(gòu)，于1986年由原東京大學(xué)文獻(xiàn)情報(bào)中心進(jìn)行改建而成，專門從事學(xué)術(shù)信息資料的收集、整理、提供以及有關(guān)學(xué)術(shù)信息系統(tǒng)的研究和開發(fā)工作。

NACSIS 主要的特色之一是其主持開發(fā)的學(xué)術(shù)情報(bào)信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)由全國各國立、公立、私立大學(xué)共同建設(shè)，全面收集世界各國的學(xué)術(shù)期刊，為日本各大學(xué)的研究人員及其它各領(lǐng)域的研究人員提供服務(wù)。NACSIS 還建立了全國各大學(xué)圖書館館藏學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的聯(lián)合目錄數(shù)據(jù)庫——NACSISCAT，該數(shù)據(jù)庫有些類似中國的Calis 書目數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，由全國參與建設(shè)的圖書館按統(tǒng)一的著錄規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)共同建設(shè)。

NACSIS 的成立標(biāo)志著日本進(jìn)入了以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的全國性信息資源共享的階段。

2.3.2 外國期刊中心

外國期刊中心是日本文部省在1980年為了解決各大學(xué)圖書館購書經(jīng)費(fèi)短缺，館舍空間嚴(yán)重不足等問題，由原日本的9 所據(jù)點(diǎn)圖書館改建而成，由文部省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。該中心全面收集日本國內(nèi)尚未入藏的各學(xué)科的外國學(xué)術(shù)期刊，經(jīng)費(fèi)日本由文部省直接撥付。

外國期刊中心其實(shí)是一個虛擬的分擔(dān)收集系統(tǒng)，中心沒有自己的館舍，而是由9 所國立大學(xué)圖書館作為中心館，根據(jù)分工的原則分別訂購各個大學(xué)教學(xué)、研究所需要的學(xué)術(shù)期刊，服務(wù)對象主要是各大學(xué)的研究人員，同時(shí)也為大學(xué)以外的全國其它研究者提供國外學(xué)術(shù)期刊服務(wù)。外國期刊中心是日本圖書館歷史上的一次全國規(guī)模的文獻(xiàn)信息資源共建共享活動，是在政府的主導(dǎo)和資助下完成的，是日本高校圖書館系統(tǒng)信息資源共建共享的典范。

3 發(fā)達(dá)國家信息資源共建共享中政府行為的作用

3.1 對信息資源共建共享工作予以政策引導(dǎo)

美國、英國、日本的共建共享項(xiàng)目都是在政府統(tǒng)一部署和宏觀指導(dǎo)下開展的，體現(xiàn)了國家整體信息資源發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)了政府意志，如果沒有政府宏觀政策的引導(dǎo)甚至干預(yù)，這些共建共享活動不會取得如此巨大的成就。誠然，前述美國的兩個項(xiàng)目最后是以結(jié)束告終，但它們畢竟完成了當(dāng)時(shí)歷史條件下的共建共享使命，取得了輝煌的成就。英國、日本的上述共建共享項(xiàng)目更是如此，它們都離不開國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)，所以，發(fā)達(dá)國家信息資源共建共享的實(shí)踐告訴我們，政府強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)、科學(xué)布局、統(tǒng)籌安排，是一國信息資源共建共享活動持續(xù)健康發(fā)展的保障。當(dāng)然，政府政策的引導(dǎo)只能是宏觀性的，由于信息資源的共建共享是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，所以項(xiàng)目或活動開展后，后期的具體運(yùn)作形式還要體現(xiàn)圖書情報(bào)機(jī)構(gòu)的專業(yè)設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

3.2 對信息資源共建共享工作給予資金支持

圖書館的信息資源共建共享從工作內(nèi)容上看，無論是大規(guī)模館藏補(bǔ)充，還是書目系統(tǒng)、共享系統(tǒng)的開發(fā)與建設(shè)，都需要有大量的資金投入，否則，項(xiàng)目無法開展，即使暫時(shí)拼湊資金勉強(qiáng)上馬，也沒有可持續(xù)發(fā)展的后勁，最終必然以失敗告終。上述共建共享項(xiàng)目之所以能取得有目共睹的成就，持續(xù)、穩(wěn)定甚至高強(qiáng)度的政府投入起了關(guān)鍵性作用，英國及日本的共建共享項(xiàng)目更是如此，英國的eLib 和SCHR 項(xiàng)目，政府前期投資6000 多萬英鎊，日本的NACSIS 及國外期刊中心項(xiàng)目全部經(jīng)費(fèi)都由文部省統(tǒng)一劃撥。美國的上述共建共享項(xiàng)目前期也是有政府高強(qiáng)度的資金投入的，但是項(xiàng)目后期政府的投入逐漸減少，由于來自政府資金大幅削減的壓力，兩個項(xiàng)目最后宣告結(jié)束。所以國外信息資源共建共享的歷史表明，凡是有政府資金投入作為保障的項(xiàng)目，都能長久、良好的運(yùn)營下去。

4 對我國的啟示

4.1 我國政府應(yīng)為國家整體的信息資源共建共享提供政策保障

信息資源共建共享政策，是指政府為了完善國家的信息資源的共建共享工作而制定的方針、政策、原則及措施性規(guī)定等等。就我國目前來看，如果想從根本上解決我國圖書館信息資源共建共享中存在的問題，首先應(yīng)該解決的就是政策體系問題，通過政策體系首先可以為這項(xiàng)工作提供科學(xué)的方法和策略，確保參與各方能采用統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)開展工作，方便用戶利用，實(shí)現(xiàn)真正意義上的共享；其次，通過政策體系可以調(diào)節(jié)和平衡參與各方的關(guān)系和利益，使權(quán)責(zé)分明，激發(fā)各圖書機(jī)構(gòu)參與共建共享工作的積極性；最后，通過政策體系來解決此項(xiàng)工作中的組織管理問題、資金問題、人力資源問題等，尤其是資金問題，以保障共建共享項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

總之，在我國的信息資源共建共享工作中，制定并完善出一套國家、地區(qū)及系統(tǒng)層次的信息資源共建共享政策體系是十分必要的。

4.2 我國政府應(yīng)加大對信息資源共建共享工作的宏觀調(diào)控力度

信息社會，人們普遍認(rèn)識到，信息資源是與水、土地、森林等自然資源同樣重要的資源，為社會發(fā)展所必須，因此，世界上的發(fā)達(dá)的國家都在通過各種法律、行政或經(jīng)濟(jì)的手段對信息資源的共建共享工作進(jìn)行宏觀調(diào)控，美國20 世紀(jì)60年代實(shí)施的480 號公共法案、NPAC 計(jì)劃、80年代建設(shè)的俄亥俄州圖書館與信息合作網(wǎng)，德國自1949年就開始實(shí)施的協(xié)調(diào)全國信息資源采購的“特別收集計(jì)劃”，英國自eLib、SCHR、DNER 計(jì)劃，日本的NACSIS 及國外期刊計(jì)劃等，都是政府對圖書館信息資源的共建共享進(jìn)行宏觀調(diào)控的典型事例，實(shí)踐證明，這些由政府進(jìn)行計(jì)劃、組織或介入的項(xiàng)目都取得了令人矚目的成就。

反觀我國，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，對全國信息資源的共建共享工作還是非常重視的，1957年的《全國圖書協(xié)調(diào)方案》、1962年的《1963-1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃（草案）》、1980年的《圖書館工作匯報(bào)提綱》、1987年成立的部際圖書情報(bào)工作協(xié)調(diào)委員會等等，都是我國政府直接領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國信息資源共建共享工作的典型例證。然而，隨著我國的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，我國政府在全國信息資源共建共享工作的宏觀調(diào)控上的作為有限，直接導(dǎo)致了我國目前不同系統(tǒng)間缺乏協(xié)作和協(xié)調(diào)，國家整體范圍內(nèi)的信息資源建設(shè)和利用上失衡的局面，所以，我國政府還應(yīng)加強(qiáng)對全國信息資源共建共享工作的調(diào)控力度，以改善我國目前存在的信息資源建設(shè)與分布失衡，有限經(jīng)費(fèi)被浪費(fèi)的局面。

4.3 我國政府應(yīng)加大對信息資源共建共享工作的投入力度

眾所周知，信息資源如同礦產(chǎn)、森林、水等自然資源一樣，能夠?yàn)樯鐣砭薮蟮呢?cái)富，信息資源的積累，構(gòu)成了國家的知識儲備，是國家科學(xué)發(fā)展所必須具備的。而信息資源的共享是國家信息資源建設(shè)的必然趨勢和最終目標(biāo)。對我國各級各類的共建共享項(xiàng)目來說，經(jīng)費(fèi)問題是已不是什么新鮮的話題，它一直是制約我國信息資源共建共享工作的一個瓶頸性問題。中、外的信息資源共建共享實(shí)踐都表明，凡是有政府充足的資金投入的項(xiàng)目都能持續(xù)穩(wěn)定的開展下去，本文前面所述的美、英、日的共建共享項(xiàng)目如此，我國的共建共享項(xiàng)目也是如此。如我國的NSTL 及CALIS 的建設(shè)都有科技部或文化部專項(xiàng)資金的投入，所以無論是其啟動還是啟動后的運(yùn)行都十分順利，也取得了令用戶滿意的效果。

目前，我國沒有政府資助的民間性質(zhì)的信息資源共建共享活動構(gòu)成了我國共建共享工作的主體，而許多民間的共建共享活動由于沒有資金的支持和保障，往往在轟轟烈烈的開展一段時(shí)間后，就難以為繼，長此以往，將對我國圖書館事業(yè)的整體發(fā)展會產(chǎn)生不利影響，所以，政府制定政策，對符合條件的共建共享項(xiàng)目給予資助是必要的。

發(fā)達(dá)國家信息資源共建共享的實(shí)踐表明，信息資源的共建共享與政府的重視、引導(dǎo)和支持是分不開的，我國政府也應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，找出自身的不足，發(fā)揮已有的優(yōu)勢，使我國的信息資源共建共享工作持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量的開展下去。

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