治理理論與我國(guó)環(huán)境治理格局重構(gòu)

田蜜蜜

摘 要：環(huán)境治理直接關(guān)乎經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，環(huán)境治理格局則是決定環(huán)境治理是否有效的重要因素之一。通過治理理論演繹出基本的多元主體參與的治理框架，再根據(jù)環(huán)境治理中的弊端和多元利益主體的發(fā)展判斷治理格局的演化趨向，最后結(jié)合治理理論重構(gòu)環(huán)境治理格局，并分析多元主體環(huán)境治理格局的關(guān)系結(jié)構(gòu)，以期推動(dòng)環(huán)境治理進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：治理理論；環(huán)境治理；格局；重構(gòu)

中圖分類號(hào)：C914 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0123-03

引言

隨著環(huán)境危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，環(huán)境治理日益成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中的核心任務(wù)。我國(guó)的環(huán)境治理始于1978年，三十多年來，我國(guó)的環(huán)境治理力度逐漸增強(qiáng)，但我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量沒有得到改善，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題仍然十分突出。

環(huán)境治理的好壞與其面臨的治理格局密切相關(guān)，環(huán)境治理格局直接決定著治理主體的相互關(guān)系和行為。當(dāng)前我國(guó)政府單一行政的治理格局，在環(huán)境治理中發(fā)揮作用的空間相當(dāng)有限。怎樣重構(gòu)環(huán)境治理格局，提升環(huán)境治理效率，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、治理理論：環(huán)境治理格局重構(gòu)的理論框架

治理理論是針對(duì)20世紀(jì)90年代以來許多社會(huì)問題出現(xiàn)不可治理性，導(dǎo)致政府失靈或市場(chǎng)失靈而興起的一種理論[1]。隨著全球?qū)仓卫淼年P(guān)注，對(duì)于“治理”的界定有多種說法，“治理”仍是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念。但學(xué)術(shù)界的基本觀點(diǎn)是一致的，治理可用四個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：多元、互動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作，治理是具有共同目標(biāo)的多元主體之間為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而進(jìn)行的上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)合作的過程[1]。

從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的研究成果看，治理理論的基本內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：一是治理主體的多元化，即社會(huì)管理主體多元。治理理論認(rèn)為，政府并不是唯一的社會(huì)管理主體。志愿組織、企業(yè)等社會(huì)主體同樣可以參與政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)，分擔(dān)政府的部分職能。二是政府角色的重新定位[2]。政府在當(dāng)代社會(huì)發(fā)揮著重要功能，但并不意味著政府是全能政府。政府應(yīng)致力于自身改革，集中力量“掌舵”，而不是“劃槳”。另外，治理理論還提出了“元治理”概念，認(rèn)為充當(dāng)元治理的角色是政府，政府在社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)中雖不具有最高絕對(duì)權(quán)威，卻承擔(dān)著規(guī)范協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織行為的重任[1]。三是治理體系中多元主體間的相互依存性[1]。治理理論認(rèn)為，在社會(huì)管理領(lǐng)域，政府與其他組織共同構(gòu)成了相互依存的管理體系。在這個(gè)管理體系中，各主體獨(dú)立運(yùn)作又相互依存，通過溝通與合作，形成伙伴關(guān)系，共同參與管理、共同承擔(dān)責(zé)任。

治理理論為我們分析公共事務(wù)治理提供了新的視角和范疇。結(jié)合治理理論的分析框架，我們可以探討社會(huì)事務(wù)的多元治理模式，為公共治理開辟新的途徑。

二、多元主體：環(huán)境治理格局轉(zhuǎn)變趨向

（一）當(dāng)前“政府單一行政”環(huán)境治理的弊端

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境治理格局是政府的行政單中心治理。政府在環(huán)境治理過程中，由于治理主體單一性，政府資源有限，在面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境問題時(shí)，顯得能力不足[3]。同時(shí)，長(zhǎng)期以來，政府都是依靠行政手段來治理環(huán)境，方式過于單一，導(dǎo)致治理效率低下。在這種環(huán)境治理格局下，中央政府具有對(duì)環(huán)境治理的絕對(duì)統(tǒng)轄權(quán)，通過自上而下推行的一統(tǒng)性環(huán)境法令和從環(huán)境治理效果出發(fā)來制約地方政府環(huán)境治理行為，導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理動(dòng)力不足。

政府與企業(yè)基于經(jīng)濟(jì)利益的合謀現(xiàn)象在環(huán)境治理中十分突出。以GDP增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的晉升刺激是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力，而他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的常規(guī)手段通常是將“污染權(quán)”賦予一些企業(yè)，通過企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)提升[4]。

由于缺乏公眾的參與和監(jiān)督，在環(huán)境侵權(quán)發(fā)生后或存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公眾的利益集結(jié)與表達(dá)往往無法及時(shí)獲得政府的認(rèn)同和支持，公眾環(huán)境維權(quán)極易演化為大規(guī)模社會(huì)事件[4]。而公民的環(huán)境權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)，將會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。

（二）環(huán)境多元利益主體發(fā)展傾向

1.政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告指出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府[5]。服務(wù)型政府建設(shè)成為政府改革的必然要求，它的首要任務(wù)就是政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容體現(xiàn)在政府把市場(chǎng)能調(diào)節(jié)的、企業(yè)能經(jīng)營(yíng)的、社會(huì)能提供的公共服務(wù)事務(wù)采用行政手段和法律、經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式，讓權(quán)給第三部門，賦予其充分的自主權(quán)。而政府主要起著引導(dǎo)、催化和促進(jìn)作用。政府職能轉(zhuǎn)變將改變政府單一的環(huán)境治理格局，吸納市場(chǎng)、社會(huì)主體參與環(huán)境治理。

2.市場(chǎng)對(duì)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的要求提高

環(huán)境保護(hù)和治理是企業(yè)不可推卸的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任的履行是企業(yè)形象、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升的基石。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，綠色經(jīng)濟(jì)、綠色貿(mào)易的呼聲越來越高。越來越多的企業(yè)通過各種環(huán)保質(zhì)量體系的認(rèn)證，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大發(fā)展空間。為了獲得消費(fèi)者的青睞，順應(yīng)消費(fèi)市場(chǎng)，我國(guó)很多企業(yè)已經(jīng)深入到環(huán)境治理中來，具有很高的積極性和主動(dòng)性，為企業(yè)參與到環(huán)境治理中提供了契機(jī)。

3.公眾的公民意識(shí)成熟和環(huán)保組織的發(fā)展

隨著民主政治的發(fā)展和思想觀念的變化，公眾對(duì)自己作為社會(huì)公民的權(quán)利、義務(wù)的意識(shí)越來越清晰，并在日常社會(huì)生活中顯現(xiàn)出來[3]。在環(huán)保方面，具體表現(xiàn)為近年來許多公眾環(huán)保訴求事件的發(fā)生。與此同時(shí)，許多環(huán)保組織的發(fā)展壯大，成為推動(dòng)環(huán)境治理的重要力量。這些環(huán)保組織通過宣傳教育、公益活動(dòng)等多種形式，提升公眾環(huán)保意識(shí)，通過實(shí)際行動(dòng)在環(huán)境治理中發(fā)揮自身的影響力，是環(huán)境治理中不可忽視的一維。

可見，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制改革的推進(jìn)，環(huán)境問題的多元利益主體已經(jīng)出現(xiàn)，環(huán)境治理也日益出現(xiàn)多元主體參與的趨向，正走向共同治理的格局。

三、從“政府單一行政”到“多元共治”：環(huán)境治理格局重構(gòu)

（一）治理理論導(dǎo)向下的環(huán)境治理格局

“政府單一行政”環(huán)境治理下，將企業(yè)和公眾排除在外，政府的治理能力和治理方式都十分有限，直接導(dǎo)致了治理效果的不理想。政府、企業(yè)和公眾是環(huán)境保護(hù)與治理的三個(gè)基本利益主體，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展，及政府改革的趨勢(shì)來看，政府必須弱化行政管制以轉(zhuǎn)變職能，與此同時(shí)，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)責(zé)任、公民意識(shí)成熟，又成為一股推動(dòng)力，增強(qiáng)企業(yè)和公眾參與環(huán)境治理的積極性。

治理理論主張主體的多元化和政府角色的重新定位。從前面的分析來看，政府管制的弱化與企業(yè)和公眾的強(qiáng)化，使得多元主體的環(huán)境治理格局油然而生。政府職能轉(zhuǎn)變使政府弱化了部分職能，但政府的主導(dǎo)地位不變，政府仍然是環(huán)境治理的引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者?；谥卫砝碚摰沫h(huán)境治理格局，強(qiáng)調(diào)的是“政府—企業(yè)—公眾”三位一體的治理，政府、企業(yè)和公眾是相互依賴、行動(dòng)協(xié)調(diào)的利益主體，他們各司其職、發(fā)揮不同的功能與作用，共同推動(dòng)環(huán)境的有效治理。治理理論為打破現(xiàn)有政府單一行政的環(huán)境治理、重構(gòu)環(huán)境治理格局提供了理論指導(dǎo)和依據(jù)，反過來，環(huán)境治理格局的優(yōu)化又完善和豐富了治理理論的實(shí)踐內(nèi)容。

（二）“多元共治”環(huán)境治理格局的結(jié)構(gòu)和功能

1.“多元共治”環(huán)境治理格局的主體結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系

在多元共治的格局中，政府、企業(yè)和公眾都是治理的主體，共同參與環(huán)境治理。能否形成良好的政府、企業(yè)和公眾的結(jié)構(gòu)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境有效治理的關(guān)鍵。多元治理格局強(qiáng)調(diào)通過形成以政府為主導(dǎo)的合作框架，采取聯(lián)合行動(dòng)的方式，來處理公共環(huán)境事務(wù)。在環(huán)境共同治理結(jié)構(gòu)中，政府仍然是環(huán)境治理主導(dǎo)者；企業(yè)作為市場(chǎng)主體，能夠?qū)φ卫碜鲇辛ρa(bǔ)充，是環(huán)境治理的輔助者；而公眾是實(shí)踐環(huán)境治理的基礎(chǔ)力量。

“多元共治”的環(huán)境治理格局最終是以互動(dòng)、協(xié)調(diào)與配合的行動(dòng)方式來發(fā)力的。為了保證環(huán)境治理的有效性，政府、企業(yè)和公眾之間在聯(lián)合行動(dòng)的基礎(chǔ)上，還需要相互約束。在環(huán)境治理中，政府失靈和市場(chǎng)失靈需要公眾對(duì)政府和企業(yè)的監(jiān)督，而企業(yè)的行為需要政府的引導(dǎo)、干預(yù)和調(diào)節(jié)。如下圖所示：

2.“多元共治”格局中政府、企業(yè)和公眾的角色和作用

（1）政府在環(huán)境治理格局中的主導(dǎo)性作用

在環(huán)境治理中，政府不再是依靠行政權(quán)威發(fā)號(hào)施令，而是為企業(yè)和公眾參與提供制度平臺(tái)并進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)，通過相關(guān)法律法規(guī)以及政策規(guī)劃實(shí)施環(huán)境治理監(jiān)管，并協(xié)調(diào)各主體之間的關(guān)系，以達(dá)成治理主體間的對(duì)話和協(xié)作，進(jìn)而推動(dòng)各行動(dòng)者之間的合作和集體行動(dòng)，發(fā)揮集體治理公共環(huán)境的力量。環(huán)境公共治理離不開政府主導(dǎo)。作為公權(quán)力代表的政府所扮演的是一個(gè)引導(dǎo)、規(guī)劃、調(diào)節(jié)、促進(jìn)者，政府不再借助行政的力量，而是采用法律、經(jīng)濟(jì)等方式。

（2）企業(yè)在環(huán)境治理格局中的輔助性作用

按照市場(chǎng)運(yùn)行基本規(guī)則，由企業(yè)承擔(dān)起相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任，企業(yè)的清潔生產(chǎn)、污染防治由自身負(fù)責(zé)并計(jì)入成本。企業(yè)可以通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念推動(dòng)環(huán)境治理。企業(yè)往往是技術(shù)的先驅(qū)，通過綠色能源、綠色科技的研發(fā)，從源頭上改善環(huán)境污染，同時(shí)作為政府環(huán)境治理的輔助力量，為環(huán)境治理提供技術(shù)支持。當(dāng)然，企業(yè)作用的發(fā)揮，離不開政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與干預(yù)。

（3）公眾在環(huán)境治理格局中的基礎(chǔ)性作用

公眾治理的前提是公眾參與。公眾參與環(huán)境治理有賴于相應(yīng)的環(huán)境表達(dá)訴訟機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的完善，在公眾參與的制度渠道暢通的基礎(chǔ)上，公眾以個(gè)人和組織的形式投入環(huán)境治理過程。公眾個(gè)人以主人翁身份積極投入環(huán)境保護(hù)與治理行動(dòng)中，切實(shí)履行環(huán)保義務(wù)和環(huán)境監(jiān)督義務(wù)。公眾也可以借助環(huán)境治理的社團(tuán)組織等集體形式，積極配合環(huán)境治理活動(dòng)的開展和推進(jìn)。公眾治理的作用在于它為環(huán)境治理營(yíng)造了意識(shí)氛圍，凝聚了群眾力量，奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

本文圍繞環(huán)境治理格局重構(gòu)這一中心任務(wù)展開，將治理理論作為構(gòu)成重構(gòu)環(huán)境治理格局的理論依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理格局的弊端及多元利益主體的發(fā)展，需要政府在環(huán)境治理中將企業(yè)和公眾吸納進(jìn)來，形成新的格局?！岸嘣仓巍钡沫h(huán)境治理格局，是以政府力量為主導(dǎo)、企業(yè)為輔助、公眾廣泛參與為基礎(chǔ)的多元主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、環(huán)境任務(wù)的艱巨性，環(huán)境治理將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要多方面的共同努力，許多問題也還有待于深入研究和挖掘。

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