試論居委會(huì)與基層輿情機(jī)制的相互建設(shè)

董則明

摘 要：當(dāng)前，居委會(huì)將大部分精力放在了完成上級(jí)部門(mén)的下派任務(wù)上，缺乏對(duì)于基層社情民意的把握，導(dǎo)致其工作缺乏民眾參與。而依托居委會(huì)構(gòu)建的基層輿情機(jī)制恰好能彌補(bǔ)其在這方面的缺陷。一方面基層輿情機(jī)制培育了居委會(huì)同居民間的社會(huì)資本；另一方面居委會(huì)能為基層輿情機(jī)制的建立與運(yùn)行提供必要資源，二者事實(shí)上是一種相互建設(shè)的關(guān)系。在相互建設(shè)過(guò)程中應(yīng)避免增加居委會(huì)負(fù)擔(dān)并建立反饋與評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：居委會(huì)建設(shè)；輿情；社會(huì)資本；AGIL模型

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0106-03

居委會(huì)，作為目前城市社區(qū)中最為成熟的居民“自治”組織，盡管隨著學(xué)者們的相關(guān)研究日益深入而對(duì)其日趨行政化等方面有所詬病，但不可否認(rèn)的是，社區(qū)居委會(huì)仍將作為社區(qū)工作的中流砥柱在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里發(fā)揮著獨(dú)特的作用。當(dāng)然，居委會(huì)亟待調(diào)整轉(zhuǎn)變這一事實(shí)同樣也是不可否認(rèn)的。居委會(huì)如何在新的條件下轉(zhuǎn)變自身定位，劃清職能邊界，最終真正實(shí)現(xiàn)“自我管理”、“自我教育”、“自我服務(wù)”、“自我監(jiān)督”的目標(biāo)將是其面臨的重要課題。

輿情機(jī)制，作為了解民眾在一定時(shí)間空間范圍內(nèi)對(duì)于國(guó)家管理者抱有的社會(huì)政治態(tài)度的工作機(jī)制，近年已基本建立了一套以各地宣傳部門(mén)為組織依托的輿情信息匯集、分析、上報(bào)制度[1]。例如，2010年湖北省宣傳部門(mén)向中宣部報(bào)送輿情信息8 100余條，被采用600多條；同時(shí)編制《互聯(lián)網(wǎng)涉鄂輿情專(zhuān)報(bào)》70余期、《輿情信息參閱》50余期、《湖北輿情信息》10余期，為政府部門(mén)決策提供了重要參考[2]。然而，需要指出的是，現(xiàn)有機(jī)制在輿情信息的來(lái)源渠道上還有待拓展，特別是對(duì)于基層輿情的把握還有待加強(qiáng)。

因此，是否能夠依托居委會(huì)建立起直接面向居民的基層輿情機(jī)制，同時(shí)居委會(huì)也能通過(guò)對(duì)基層輿情的把握從而更好地為居民服務(wù)并獲得居民的認(rèn)可？本文將試著就此問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、居委會(huì)的“獨(dú)唱”與基層輿情的“沉默”

單位制瓦解后，大量的社會(huì)管理工作轉(zhuǎn)接到社區(qū)。作為社區(qū)工作的主要執(zhí)行者，居委會(huì)負(fù)擔(dān)著治安、衛(wèi)生、婦女、計(jì)生、優(yōu)撫、低保、救濟(jì)、青少年教育等等方面的工作。這樣的制度安排雖然早已由《憲法》以及《居委會(huì)組織法》中的相關(guān)條文①確定下來(lái)，即居委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府部門(mén)完成上述范圍內(nèi)的工作。然而現(xiàn)實(shí)卻是一些地區(qū)的政府部門(mén)將居委會(huì)視作自己的下屬部門(mén)，過(guò)度下派一些本應(yīng)由自己完成的工作，導(dǎo)致居委會(huì)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一些地區(qū)的社區(qū)居委會(huì)日常性工作多達(dá)139項(xiàng)，涉及23個(gè)門(mén)類(lèi)，84個(gè)政府部門(mén)和社會(huì)組織[3]。因而，作為“政府的腿”，用手中“一根針”去接引“上面千條線(xiàn)”已經(jīng)成為當(dāng)下居委會(huì)工作的真實(shí)寫(xiě)照?？陀^(guān)上，居委會(huì)承擔(dān)的這些政府下派任務(wù)在一定程度上促進(jìn)了社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，維護(hù)了社區(qū)的穩(wěn)定與祥和。然而，這些下派任務(wù)能夠多大程度貼近群眾的利益訴求？居委會(huì)完成的這些任務(wù)是否能夠獲得居民的認(rèn)同與支持？

顯然，當(dāng)前社區(qū)中較低的居民參與狀況已經(jīng)給出了答案。陳萬(wàn)靈2003年在廣州市的南華西街社區(qū)的問(wèn)卷調(diào)研表明：對(duì)社區(qū)建設(shè)很關(guān)心的居民占30.43%，一般關(guān)心居民占64.23%，不關(guān)心的居民占5.34%[4]。王小章、馮婷2004年對(duì)于H市社區(qū)的問(wèn)卷調(diào)查也顯示，對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)僅有16.8%的居民表示“非常愿意”，28.9%的居民表示“比較愿意”；而45.4%的居民對(duì)其表示“不太愿意”，8.8%的居民則明確表示“不愿意”?？梢?jiàn)，居民的參與意愿總體上看不是很強(qiáng)[5]。張寶鋒2005年對(duì)于鄭州市幾個(gè)高校社區(qū)的訪(fǎng)談也表明，多數(shù)居民都不參與居委會(huì)組織的活動(dòng)，甚至很多居民連居委會(huì)的位置也不清楚；居民對(duì)于居委會(huì)的選舉與換屆也表現(xiàn)冷漠[6]。不難發(fā)現(xiàn)，居委會(huì)漸漸陷入了一種尷尬的境地：一方面為完成政府下派的工作加班加點(diǎn)，兢兢業(yè)業(yè)；另一方面居民對(duì)其工作卻幾乎不聞不問(wèn)，形同路人。居委會(huì)在社區(qū)中的工作已變?yōu)榱艘环N自說(shuō)自話(huà)的“獨(dú)唱”。

之所以成為“獨(dú)唱”，其重要原因之一就是現(xiàn)行制度對(duì)于基層輿情的把握不到位，不能很好地將工作重心與居民的利益訴求緊密結(jié)合。從居委會(huì)自身看，居委會(huì)的大量精力用于完成上級(jí)下派任務(wù)，而對(duì)于居民的真正需要往往無(wú)暇顧及，使得其組織的活動(dòng)無(wú)人問(wèn)津。從輿情機(jī)制看，其工作的開(kāi)展主要還是通過(guò)政府宣傳部門(mén)完成的，工作重點(diǎn)則主要放在重大事件、活動(dòng)以及網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測(cè)分析上，而對(duì)于社區(qū)這樣一個(gè)緊貼居民日常生活的輿情空間開(kāi)展的工作還十分有限。此外，輿情作為民眾圍繞中介性事項(xiàng)產(chǎn)生的對(duì)于國(guó)家管理者的社會(huì)政治態(tài)度，通常并不會(huì)直接地展現(xiàn)出來(lái)。結(jié)合社區(qū)這個(gè)居民日常生活的共同體來(lái)看，基層輿情往往分散在每一個(gè)具體而又繁雜的中介性事項(xiàng)的處理過(guò)程中，因此這種輿情通常不會(huì)像網(wǎng)絡(luò)輿情那樣在微博、論壇等輿情空間中上較為明顯、集中地表露出來(lái)。也正因?yàn)檫@些原因，基層輿情在現(xiàn)實(shí)生活中往往變得“沉默”，如果不建立相關(guān)機(jī)制對(duì)其進(jìn)行把握與及時(shí)調(diào)處，基層輿情在“沉默中爆發(fā)”或許僅僅是個(gè)時(shí)間問(wèn)題。

二、從“沉默”到“發(fā)聲”：構(gòu)建基層輿情機(jī)制的必要性

（一）拓展輿情信息獲取渠道

政府部門(mén)目前對(duì)于輿情信息的獲取方式主要有走訪(fǎng)調(diào)查以及通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)輿情進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析。

走訪(fǎng)調(diào)查雖然能夠通過(guò)同群眾的交流以及調(diào)查的方式對(duì)輿情有一個(gè)總體上的把握，但從整體上看，目前各地的走訪(fǎng)調(diào)查往往主要關(guān)注于重大事件前后的社情民意，例如北京奧運(yùn)會(huì)前夕，全國(guó)各地開(kāi)展的走訪(fǎng)調(diào)查活動(dòng)，為政府維護(hù)奧運(yùn)會(huì)期間的社會(huì)穩(wěn)定提供了決策參考。此外，由于缺乏一定的監(jiān)督以及事后評(píng)價(jià)機(jī)制，這些走訪(fǎng)調(diào)查還較容易演變成“走過(guò)場(chǎng)”、“一陣風(fēng)”的“作秀”，使得原本以了解社情民意為初衷的行動(dòng)反而刺激民眾產(chǎn)生了對(duì)于政府的負(fù)向輿情，最終適得其反。再有，由于是政府單方面試圖去了解民眾的政治態(tài)度，考慮到輿情主要是民眾的政治態(tài)度與觀(guān)點(diǎn)的特殊性，這種自上而下的信息獲取方式究竟能夠多大程度上得到民眾內(nèi)心真正的輿情展現(xiàn)也有待商榷。

由于網(wǎng)絡(luò)信息具有相當(dāng)程度的匿名性與快速傳播性的特點(diǎn)，所以網(wǎng)絡(luò)輿情近年來(lái)呈現(xiàn)出一種風(fēng)生水起的態(tài)勢(shì)，不少地區(qū)都建立了對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析的機(jī)制。例如南京市2009年實(shí)行了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控24小時(shí)不間斷值班制度，每天上報(bào)3次輿情[7]。三亞市宣傳部門(mén)通過(guò)重點(diǎn)監(jiān)控國(guó)內(nèi)外200個(gè)重要站點(diǎn)，每天分別向市委、市政府及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送輿情信息，內(nèi)容涵蓋新聞媒體、各類(lèi)論壇、綜合網(wǎng)站等[8]。但是，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行輿情信息的獲取同樣也面臨著不少挑戰(zhàn)。也正是網(wǎng)絡(luò)本身的特點(diǎn)，使得虛假信息同樣能夠混跡于真實(shí)信息中快速傳播，如何從魚(yú)龍混雜的網(wǎng)絡(luò)信息中分辨出真實(shí)有效的輿情信息是一個(gè)擺在政府部門(mén)面前的難題。此外，網(wǎng)絡(luò)信息極具復(fù)雜性，各種思潮、觀(guān)點(diǎn)此起彼伏，不同個(gè)體與組織在網(wǎng)絡(luò)上的話(huà)語(yǔ)權(quán)與影響力也是天差地別，輿情信息是否也能人為地受到干擾、推動(dòng)乃至控制也是獲取網(wǎng)絡(luò)輿情信息時(shí)需要特別注意的問(wèn)題。

建立基層輿情機(jī)制，就是將現(xiàn)有輿情機(jī)制延伸到社區(qū)，直接面對(duì)基層民眾，了解民眾的政治觀(guān)點(diǎn)與態(tài)度。具體說(shuō)來(lái)，可依托居委會(huì)在社區(qū)的樓、門(mén)、棟中設(shè)立輿情信息匯集機(jī)構(gòu)，并選派那些熱心社區(qū)事務(wù)的居民在這些機(jī)構(gòu)擔(dān)任工作人員，負(fù)責(zé)將居民的輿情信息匯集起來(lái)。之后居委會(huì)將這些信息整理并報(bào)送到政府的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行分析并采取相應(yīng)舉措。相較政府的走訪(fǎng)調(diào)查，由于主要依靠社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)輿情信息的獲得，因而基層輿情機(jī)制更加長(zhǎng)效；同時(shí)由于是一種基層民眾自下而上的輿情表達(dá)，輿情信息的可靠性與真實(shí)性往往較強(qiáng)。而不同于網(wǎng)絡(luò)輿情的紛繁復(fù)雜，基層輿情由于圍繞的都是與日常生活息息相關(guān)的中介性事項(xiàng)，往往具有具體直接的特點(diǎn)，便于政府分析與反饋。總之，基層輿情機(jī)制的建立將拓展現(xiàn)有輿情信息的獲取渠道，是現(xiàn)有輿情機(jī)制的重要補(bǔ)充。

（二）強(qiáng)化輿情機(jī)制的預(yù)警功能

輿情機(jī)制的重要功能之一就是通過(guò)對(duì)輿情信息的分析研判從而對(duì)潛在的社會(huì)矛盾、危機(jī)、沖突進(jìn)行預(yù)警，而基層輿情機(jī)制的構(gòu)建，無(wú)疑將會(huì)強(qiáng)化這種功能。處于社會(huì)基層的社區(qū)天然就是一個(gè)內(nèi)容豐富的輿情空間，每天都交匯著各種各樣的社會(huì)政治觀(guān)點(diǎn)、意見(jiàn)與態(tài)度?？傮w上看，基層民眾主要的輿情主要還是圍繞社區(qū)生活諸如社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、治安等日常生活方面的中介性事項(xiàng)展開(kāi)的。雖然這些中介性事項(xiàng)看似龐雜瑣碎，然而一旦處置不當(dāng)，居民就容易產(chǎn)生對(duì)于政府的負(fù)向的輿情。如果此時(shí)相關(guān)部門(mén)對(duì)于這種輿情仍然不聞不問(wèn)或者是僅僅敷衍了事，那么其結(jié)果很可能會(huì)導(dǎo)致民眾采取一些較為過(guò)激的非理性手段來(lái)爭(zhēng)取自己的相關(guān)權(quán)益，嚴(yán)重者很可能會(huì)導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。筆者身邊某社區(qū)的居民擔(dān)心由于相鄰的某傳染病醫(yī)院擴(kuò)建會(huì)導(dǎo)致該社區(qū)內(nèi)居民的健康受到威脅，多次向有關(guān)部門(mén)反映問(wèn)題但最終無(wú)果。無(wú)奈之下，該社區(qū)居民只能在居民樓的顯眼處掛出諸如“人民健康權(quán)益不得侵犯”“傳染病醫(yī)院無(wú)視法律強(qiáng)行擴(kuò)建”等內(nèi)容的條幅以期獲得外界關(guān)注從而促使該事件的解決。不難想象在這個(gè)社區(qū)中的居民對(duì)于政府部門(mén)會(huì)產(chǎn)生一種怎樣的輿情。而基層輿情機(jī)制的構(gòu)建，正是要通過(guò)對(duì)于基層輿情的收集與掌握，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層可能出現(xiàn)的矛盾與危機(jī)并加以調(diào)處。特別是對(duì)于那些急需解決卻又未能得到合理有效解決的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)足夠重視并及時(shí)處置，從而實(shí)現(xiàn)基層的和諧穩(wěn)定。

三、居委會(huì)與基層輿情機(jī)制的相互建設(shè)

對(duì)于居委會(huì)而言，基層輿情機(jī)制的建立有助于培育居委會(huì)同居民間的社會(huì)資本，從而提高居民對(duì)于居委會(huì)事務(wù)的參與熱情與認(rèn)同度。普特南認(rèn)為，社會(huì)資本的核心要素主要包括信任，規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前大部分居委會(huì)的主要工作精力都集中于完成上級(jí)部門(mén)下派任務(wù)上，對(duì)于居民真正的所思所想往往無(wú)暇顧及。這種與居民脫節(jié)的工作導(dǎo)向使得居民對(duì)于居委會(huì)的信任漸漸消失殆盡。一方面居委會(huì)感嘆社區(qū)活動(dòng)無(wú)人問(wèn)津，另一方面則是居民的利益訴求不能得到有效調(diào)處?；鶎虞浨闄C(jī)制的建立，要求居委會(huì)的工作人員同居民進(jìn)行深入的溝通交流使得居委會(huì)能夠有機(jī)會(huì)真正了解居民的觀(guān)點(diǎn)與訴求，從而調(diào)整自己的工作重心以契合居民的需求。而當(dāng)居民能夠感受到居委會(huì)的工作確實(shí)能夠改變自身的生活境況時(shí)，就能逐漸產(chǎn)生對(duì)于居委會(huì)的信任。此外，在獲取輿情信息的過(guò)程中居委會(huì)必然會(huì)同居民進(jìn)行交流與互動(dòng)，這就為建立起居委會(huì)與居民間的互動(dòng)行為規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。這種規(guī)范的建立能夠潛移默化地制定出居委會(huì)同居民互動(dòng)行為的標(biāo)準(zhǔn)，并在雙方的多次博弈中指引他們朝著互助互惠的方向行動(dòng)而不是僅僅關(guān)注個(gè)體利益的得失，進(jìn)而降低因?yàn)椴录伞⒉恍湃味扇☆~外行動(dòng)的成本，擴(kuò)大雙方的獲利。再有，目前居委會(huì)同部分居民雖然建立起了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但這種網(wǎng)絡(luò)主要局限在諸如享受低保的居民等與居委會(huì)有利益庇護(hù)關(guān)系的群體以及有較強(qiáng)參與熱情與空閑時(shí)間的老年人群體，而與剩下的占居民比例較大的“年富力強(qiáng)”群體幾乎尚未建立起穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這種現(xiàn)象主要原因還是居委會(huì)同這部分群體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并不能為其創(chuàng)造更多的社會(huì)資本及相關(guān)利益，難以吸引其保持與居委會(huì)的關(guān)系?；鶎虞浨闄C(jī)制使得居委會(huì)能夠根據(jù)居民輿情采取行動(dòng)創(chuàng)造更多的社區(qū)公共利益并且豐富他們的社會(huì)資本，吸引他們同居委會(huì)建立并保持關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立反過(guò)來(lái)又強(qiáng)化了居委會(huì)事務(wù)對(duì)于居民的吸引，使得居民對(duì)于居委會(huì)事務(wù)的參與熱情與認(rèn)同感逐漸增強(qiáng)。

作為一種尚在完善過(guò)程中的社區(qū)工作制度，基層輿情機(jī)制從建立到運(yùn)行都離不開(kāi)居委會(huì)的支持。如果借用帕森斯結(jié)構(gòu)功能論中的AGIL模型理論來(lái)分析這種支持，那么不難發(fā)現(xiàn)基層輿情機(jī)制在自身適應(yīng)、整合與維持三個(gè)方面都得到了居委會(huì)的幫助。首先，居委會(huì)能為基層輿情機(jī)制提供相關(guān)資源保證后者適應(yīng)功能的實(shí)現(xiàn)。這種資源既包括物質(zhì)方面的例如辦公場(chǎng)所，也包括非物質(zhì)方面的資源例如長(zhǎng)期同居民以及政府部門(mén)互動(dòng)所建立的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這些物質(zhì)方面資源能夠?yàn)榛鶎虞浨闄C(jī)制提供基本的硬件保障，保證基層輿情的匯集、分析工作順利進(jìn)行；非物質(zhì)方面的資源則使得基層輿情機(jī)制能夠更快地融入社區(qū)以及與政府部門(mén)進(jìn)行溝通與合作，為順利獲取并上報(bào)基層輿情創(chuàng)造了必要條件。其次，基層輿情機(jī)制還需要有一定的規(guī)范或者制度使得本系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)能夠整合起來(lái)，而居委會(huì)建立以來(lái)的組織規(guī)定，行為規(guī)范與工作制度都能為基層輿情機(jī)制提供相當(dāng)?shù)慕梃b，確保其有序運(yùn)行。不僅如此，長(zhǎng)期扎根社區(qū)的居委會(huì)對(duì)本社區(qū)與居民的特點(diǎn)都有較為全面的把握，并且已經(jīng)在長(zhǎng)期的工作中摸索出了一套極具本土化色彩的工作方式去與基層居民進(jìn)行交流溝通。而這種同居民的互動(dòng)規(guī)范也必將在向居民獲取基層輿情的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。最后，AGIL模型理論認(rèn)為，一種文化、精神層面上的指引能夠貯備能量來(lái)維持系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行。對(duì)于基層輿情機(jī)制而言，居委會(huì)最初所代表的社區(qū)居民自治精神無(wú)疑是最為理想的系統(tǒng)維持力。基層輿情機(jī)制的最終目的是通過(guò)對(duì)于居民輿情的了解從而更好地服務(wù)居民，這一點(diǎn)與自治精神實(shí)質(zhì)上是相一致的。而自治精神則能促使民眾主動(dòng)參與、配合到輿情信息的匯集工作中去，從而使得基層輿情機(jī)制得以長(zhǎng)久的運(yùn)行。